Implementarea politiciilor publice

1. Procesul de implementare a unei politici publice

Un stat social aflat in continua dezvoltare amplifica necesitatea utilizarii politicilor publice, a caror finalitate vizeaza schimbari comportamentale.

Schimbarile afecteaza, mai ales, in timpul procesului de implementare a politicilor, relatiile cu unele grupuri de interese, personalitati sau chiar institutiile statului. Constituie o adevarata arta realizarea consensului intre toti acesti actori .

Dezideratul punerii in opera a unei politici publice presupune abordarea simultana a cel putin doua aspecte:

schimbarea intentiilor celor ce elaboreaza politicile pe parcursul procesului de implementare;

pozitia grupurilor de interese sau a clientilor politicii respective.

Cu alte cuvinte, subiectele puse in discutie reflecta preocuparile concentrate asupra identificarii atat a impactului solutiilor generate de o politica asupra intereselor grupurilor ce constituie spatiul tinta, cat si a modurilor in care acest spatiu depind de modalitatea de utilizare a politicii de catre cei responsabili cu implementarea.

In cuprinsul acestui capitol vom incerca sa configuram o serie de posibile raspunsuri la aceste provocari, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici publice.

Focalizarea atentiei asupra procesului de implementare a fost determinata, in primul rand, de limitele si, chiar, esecurile ce au insotit aceasta etapa, de-a lungul timpului.

Studiile referitoare la implementare au relevat necesitatea acordarii unei importante esentiale structurii procesului de implementare. Acest proces este strans legat de relatiile dintre organizatiile guvernamentale, centrale si locale.

In plus, deoarece implementarea unei politici publice este o problema care depaseste granitele sectorului public, reusita acesteia materializindu-se in bunastarea sociala la nivel national, o atentie deosebita se impune a fi acordata relatiilor dintre institutiile guvernamentale, neguvernamentale si private.

Studiile prezentate in literatura de specialitate au evidentiat influenta fortelor sociale asupra implementarii unei politici. Se remarcata, de asemenea, necesitatea existentei unor legaturi complexe intre organizatiile guvernamentale si multitudinea de organizatii sociale, in scopul atingeri obiectivelor proiectate.

In domeniul educatiei, sanatatii, asigurarii locuintelor, protectiei sociale si al asigurarilor sociale implementarea politicilor publice se face, in cea mai mare parte, de catre organizatii neguvernamentale sau private, implementari care sunt partial sau in totalitate finantate din fonduri publice.

Consecintele acestui fapt sunt deosebit de importante. In primul rand, atunci cand exista convingerea ca statul a esuat in asigurarea bunastarii sociale, organizatiile sociale, ne-guvernamentale si private, vor trebui sa suporte, de asemenea, acest esec.

In al doilea rand, organizatiile guvernamentale si-au dezvoltat o serie de conexiuni in scopul elaborarii si implementarii politicilor publice.

Cercetarea procesului de implementare a politiciilor publice a relevat existenta a cel putin doua teme de reflexie. Prima tema se refera la studiul libertatii de actiune in cursului procesului de implementare a politicilor. Cea de a doua tema trateaza studiul atat a politicilor care au esuat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), cat si cazul politicilor ce nu au putut fi implementate.

In urmatoarele paragrafe sunt dezvoltate aceste doua subiecte, fiind, totodata, analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reusitei procesului de implementare.

Libertatea de actiune a actorilor implicati in implementarea politicilor

Procesul de implementare a politicilor publice este influentat atat de rezultatul regulilor expuse de K.C. Davis in "Libertatea de actiune administrativa", cat si de circumstantele organizationale ale implementarii unei politicii. Produsele acestor circumstante sunt monopolurile informationale pentru oficiali, in masura in care implementarea a contribuit la crearea acestora si, in masura in care, aceste monopoluri au fost supuse controlului ierarhic si democratic.

Masura in care libertatea de actiune constituie o dificultate, dupa cum a relevat K.C. Davis, este o chestiune pusa sub semnul intrebarii de imprevizibilatea potentialilor clienti.din spatiul tinta al politicii .Libertatea de actiune in implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a putea face fata acestui gen de instabilitati .

Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se confrunta responsabilii procesului de implementare este posibila prin clasificarea clientilor din spatiul tinta al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, in principal, pe compararea afacerilor, pe dezvoltarea valorilor care exprima imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate in conformitate cu propria experienta a functionarilor publici responsabili cu implementarea.

Constatarea existentei anumitor tipare comportamentale, apartinand acestor functionari publicii, a determinat efectuarea unor studii directionate spre identificarea cauzelor care au dus la formarea acestora .

Reglementarile, asa dupa cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, in unele situatii, a fi atat de complicate incat functionarii publici nu pot stapani in totalitate legea in sine, normele de aplicare si cadrul politicii. In astfel de conditii, pentru a lua o decizie acestia apeleaza la un caz asemanator celui cu care se confrunta, ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflecta si cazul in care preferintele personale ale functionarilor publici sau compasiunea fata de unii solicitanti influenteaza in mare masura decizia asumata de catre functionarii publici.

Libertatea de actiune, de care se bucura functionarii in cursul procesului de implementare permite ajustarea politicilor publice, in functie de caracteristicile fiecarui caz in parte.

In consecinta, libertatea de actiune nu reprezinta, in toate cazurile, un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare administrativa a procesului decizional.. Mai mult, restrictionarea acestei libertati de actiune poate genera efecte ngative prin punerea functionarii publici in imposibilitatea alegerii cele mai bune solutii, conforme cu viziunea politicii publice respective.

In consecinta, accentuarea caracterului de reglementare a procesul de implementare contribuie la acordarea unei mai mari libertati de actiune a functionarilor implicati in implementarea politicii.

Din perspectiva tiparelor comportamentala a functionarilor studiile mentionte disting trei stiluri proprii functionarilor responsabili cu executia politicilor publice: birocratic, angajat politic si pragmatic.

Functionarii publici care se caracterizeaza printr-un comportament birocratic se orienteaza dupa o imagine idealizata a birocratiei, cu o distribuire clara a competentelor si a responsabilitatilor.

Functionarii publici angajati politic fac tot ce le sta in putinta pentru a satisface anumiti clienti in functie de propriile lor criterii si incearca sa-si maximizeze autonomia fata de autoritatea organizatiei.

Functionarii publici cu stil pragmatic incearca sa ajunga la un compromis intre cei patru factori ce caracterizeaza stilul de lucru al functionarilor publici: munca in structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfactia profesionala..

Cercetarile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaza din ce in ce mai mult asupra modalitatilor in care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice. .

In acest context, atentia este focalizata, pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la libertatea de actiune si la dependenta fata de deciziile responsabililor cu implementarea a clientilor politicii respective , iar, pe de alta parte, asupra stilurilor de implementare.

3. Analiza implementarii politicilor publice

Implementarea politicii publice este, de multe ori, vazuta ca un punct de blocaj al politicii ca sistem. Un numar de 57 de functionari publici de rang superior au fost intrebati daca: "Implementarea politicii sectoriale a creat probleme inauntrul sau in afara domeniului lor de activitate?". 68% dintre acestia au raspuns afirmativ. Principalele obstacole mentionate au fost birocratia (42%), presiunea timpului (33%), lipsa de cooperare a functionarilor publici (25%), probleme de coordonare (23%) si probleme informationale (17%).

Implementarea este un proces interactiv, in care sunt implicate nu numai autoritatile publice, dar si reprezentantii grupurilor apartinind spatiului tinta al politicii si ai altor grupuri interesate. Personajele care participa la acest proces au motivatii si resurse proprii care, aparte de masurile politice directe, sunt influentate de multi alti factori circumstantiali. O problema limita o constituie faptul ca cele mai multe studii asupra implementarii sunt axate pe gasirea explicatiilor succesului sau ale esecului politicii. Ca urmare, cercetarile prezentate in literatura de specialitate, sunt, in special, focalizate pe principiul "de sus in jos".

Printre factorii care determina esecul unei politici publice pot fi enumerati: rezistenta locala la liniile directoare centrale, conditiile financiar-economice, situatia defavorabila a pietei pe termen scurt, obiective clare ale politicii respective si lipsa de coordonare dintre diferitele politici publice.

Implementarea politiciilor publice este un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de actori, fiecare avand propriile scopuri, informatii si mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983; Bressers, 1983).

Din perspectiva implementarii ca mijloc de comunicare, Maarse a ajuns la concluzia ca grupurile care au lansat proiecte de politici nu au dispus de informatiile necesare referitoare la procesul de luare a deciziilor si, in consecinta, au privit acest proiect ca pe un hazard. In plus, factorii de decizie primesc in mod frecvent, prea putine informatii pentru a putea aprecia in mod obiectiv calitatea proiectelor elaborate.

Din perspectiva implementarii ca proces uman, in care toate personajele se straduiesc sa-si atinga propriile obiective, s-a ajuns la concluzia ca obiectivele membrilor unitatii centrale de implementare au un rol principal. Este interesant faptul ca lectiile practice invatate pe parcursul implementarii au facut ca partile implicate sa nu tina cont de liniile directoare centrale, elaborate special pentru a promova realizarea obiectivelor politicii. Aceste devieri reprezinta tentative de promovare cu eficacitate sporita a valorile de baza ale politicii si nu de eludare a acestora, fenomen care s-a evidentiat si in cercetarile referitoare la libertatea de actiune.

Datorita limitarilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus in jos sau de jos in sus, in prezent se manifesta tot mai pronuntat tendinta apropierii intre cele doua tipuri de abordare.

In pofida diferentelor ce se mentin intre cele doua tipuri de abordari aceste nu sunt in masura sa afecteaze perceptia fundamentala a realitatii, ci mai degraba contribuie la evidentierea acelor situatii ce merita mai multa atentie.

Pe baza convergentei intre abordarile de sus in jos si de jos in sus se poate realiza o asociere intre aspectele organizationale ale implementarii politicii (stabilirea, distributia si coordonarea sarcinilor) si caracteristicile fiecarui actor implicat in procesul de implementare.

Informatiile empirice, furnizate de aceste studii si de altele similare, au servit la imbunatatirea intelegerii procesului de implementare a unei politicii publice.

Transformarea observatiilor constatate in recomandari practice este, inca, problematica din diverse motive si, prin urmare, atentia este, in continuare, concentrata asupra dezvoltarii instrumentelor care sa faca posibila utilizarea noilor viziuni atat in procesul de implementare al politicilor publice, cat si in alte domenii.

In acest context, se pot distinge doua linii de dezvoltare: (1) intocmirea unei liste de verificare a punctelor de interes, pentru stabilirea procesului de implementare si (2) dezvoltarea teoriilor explicative ale procesului de implementare.

Pentru surmontarea dificultatilor axate de omnipotenta reglementarilor emise la nivel central, imbunatatirea implementarii politicilor publice si prevenirea transformarii acestora in litera moarta, s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la tentative de formulare a programelor de implementare, inca de la inceputul procesului de elaborare a politicilor.

Intre alte consecinte, s-a retinut necesitatea concentrarii atentiei asupra determinarii impactului administrativ. Prin acest instrument sunt evaluate consecintele anumitor scopuri ale politicilor publice, formulate de guvern asupra functionarii administratiilor descentralizate. Raspunsurile la intrebari de tipul Este fezabila implementarea masurii in cauza?, Care sunt eforturile solicitate administratiilor locale? vor spori sensibilitatea factorilor de decizie de la nivelul central fata de problemele administratiilor inferioare ierarhic.

In plus, se poate imbunatati perceptia asupra masurii in care eforturile administrative conduc spre atingerea obiectivelor propuse.

Proiectarea acestor instrumente este variabila. Cea mai simpla metoda este reperezentata de intocmirea unor liste de verificare ce contin intrebari referitoare la punerea in practica a masurilor politice de catre administratiile locale. Raspunsurile la aceste intrebari vor fi luate in consideratie in procesul de formulare a deciziilor politicii publice. Aceasta metoda de proiectare este similara cu practica din Statele Unite ale Americii, unde Senatul a impus declaratia de impact a reglementarii, declaratie referitoare la masurile politice avute in vedere.

O metoda de proiectare mai elaborata se refera la determinarea gradului in care administratiile locale pot pune in practica politica, inainte ca decizia cu privire la masura in cauza sa fie luata.

Practica a dovedit deci ca implementarea ca etapa esentiala in reusita politicii publice estemult mai dificila si mai costisitoare decat presupun marea majoritate a politicienilor . In situatia in care implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a organizatiilor ne-guvernamentale si a celor private, costurile acestui proces trebuie sa se reflecte atat asupra guvernului cat si asupra organizatiilor si societatilor comerciale.

Fundamentarea teoretica a procesului de implementare

O anumita politica publica poate esua datorita unui complex de factori, dintre care enumeram:

municipalitatile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate;

numarul functionarilor publice s-a dovedit insuficient;

normele de aplicare au aparut cu intarziere;

solicitantii nu au inteles aranjamentele de subventionare;

societatea nu o sprijina suficient politica elaborata.;

declaratiile functionarilor publici superiori au creat confuzii in mass-media.

Studiile efectuate asupra derularii procesului de implementare urmaresc pe langa identificarea rezultatelor finale ale procesului si explicarea acestor rezultate.care variaza de la caz la caz, punand in evidenta o gama larga de factori ce influenteaza determinant implementarea.

Referitor la acestea se impun doua observatii. In primul rand, desi sunt in mare parte adevarate, aceste explicatii nu prezinta intreaga situatie. Factorii identificati isi vor exercita influenta numai in corelatie cu alti factori, care in sine nu ar afecta in mod negativ implementarea. De exemplu, lipsa motivarii municipalitatilor in implementarea unei politici este un factor decisiv doar in masura in care acestea beneficiaza de o mare libertate de actiune (sau isi pot permite sa actioneze ca atare, dispunand de libertate reala de actiune), iar libertatea de actiune nu constituie, in sine, un impediment in implementarea eficace a unei politici publice.

In al doilea rand, explicatiile nu genereaza acumularea in timp a cunoasterii factorilor care influenteaza implementarea politicii. Studiile nu sunt uniforme, fiind bazate pe termeni si niveluri de abstractizare diferite. In consecinta, informatiile furnizate de analizarea procesului de implementare nu pot fi comparate cu previziunile bazate pe cercetari efectuate anterior declansarii procesului.

Pana la un punct, este, insa, posibila, identificarea unor factori cu caracter general, dintre factorii reali mentionati in diverse studii. Interactiunea dintre acesti factori generali si modul in care ei intaresc sau diminueaza influenta fiecaruia dintre ei este o ipoteza foarte rar luata in calcul.

In plus, acesti factori generali isi pastreaza caracterul abstract si, ca rezultat, sunt folositi mai mult ca punct de pornire in construirea unor diagrame de clasificare a cauzelor de esec in implementare.

Pentru a putea furniza informatii consistente cu privire la factorii cu impact asupra procesului de implementare a politiciior publice este importanta dezvoltarea unor teorii explicative.

Teoria dezvoltata in cele ce urmeaza a fost elaborata de un grup de specialisti olandezi si reprezinta rezultatul unei suite de studii de cercetare efectuate dupa aniul 1990. Teoria pleaca de la premisa ca procesul de implementare a politicilor publice ia in consideratie si rezistenta la implementare sau la schimbarea caracteristicilor politicii ce urmeaza a fi implementata. Procesul presupune activitati si interactiuni intre functionarii publici implicati in implementare si membrii spatiului tinta.

Cele mai frecvente cazuri sunt acelea in care intre actorii implicati exista relatii stabilite anterior initierii politicii respective, iar dezvoltarea politicii nu face altceva decat sa adauge elemente noi procesului interactiv existent intre entitatile implicate.

In aceste circumstante, intelegerea factorilor care determina caracterul interactiv al procesului dintre guvern si spatiul tinta este conditionata, in primul rand, de stabilirea posibilitatilor de aplicare corectea a noilor instrumente.

Dupa traversarea acestei prime etape se poate trece la evaluarea variabilitatii fiecarui factor in functie de noile instrumente politice introduse.

Suportul ipotezei variabilitatii factorilor de impact este oferit prin extrapolarea conceptului de abordarea contingentelor, introdus de Lawrence si Lorsch in teoria organizationala Conform acestui concept, factorii care influenteaza procesul de implementare se interconditioneaza reciproc. Un factor care exercita o influenta pozitiva in anumite circumstante, intr-un alt context, configurat de o reprezentare diferita a celorlati factori, poate avea fie o influenta neglijabila, fie chiar o influenta negativa. Impactul fiecarui factor poate fi exprimat printr-o functie de celelalte variabile de situatie, respectiv trebuie explicat tinand cont de combinatia valorilor reprezentate de multitudinea celorlalti factori de influenta.

Managementul responsabil cu implementarea trebuie sa ia in considerare influenta tuturor acestor factori in situatia particulara generata de o anumita politica publica ( vezi fig. 1.)     

a)          abordarea universala b) abordarea contingentei

Figura 1. Abordari manageriale ale procesului de implementare al unei politicii publice

Abordarea contingentei este construita pe contributia managementului stiintific, comportamental, dar, in special, pe abordarea sistemica.

Conform acestei abordari un cel mai bun scenariu unic, construit de managerii procesului de implementare si aplicabil in toate cazurile, este total nerealist. Aceasta pozitie este diferita de abordarea manageriala clasica si cea comportamentala, care sustin existenta unui set de principii universale.

Esenta abordarii contingentei consta in faptul ca exista o multitudine de factori de contingenta (variabile de situatie), care afecteaza in mod profund demersurile si practicile manageriale si care fac, totodata, imposibila acceptarea unuor principii manageriale universale. Lista variabilelor de situatie relevante este aproape fara sfarsit, ceea ce genereaza situatii deosebit de complexe. Managerii procesului de implementare construiesc scenarii pe baza rationamentului daca, atunci(de ex. daca X, atunci Y). Daca la un anumit moment, se considera ca ipoteza un numar de 15 variabile independente importante pentru desfasurarea si rezultatele procesului de implementare atunci, chiar daca aceste variabile sunt tratate ca fiind dihotomice, se pot stabili nu mai putin de 32.768 combinatii de circumstante sau"situatii.

Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu pot fi folosite.

Complexitate devine administrabila prin stabilirea a doua seturi de variabile independente: circumstante interne (de ex. factorii care au influenta directa asupra desfasurarii procesului) si circumstante externe (factori cu influenta indirecta. Influenta acestora se exercita asupra circumstantelor interne.

Instrumentele politice aplicate pot fi si ele incluse in circumstantele externe. Teoria analizeaza modalitatea in care ansamblul circumstantelor interne determina evolutia si rezultatele procesului. Circumstantele externe, inclusiv caracteristicile instrumentelor ce urmeaza a fi implementate, sunt luate in calcul la estimarea valorii circumstantelor interne.

In acest mod, multe circumstante pot fi luate in calcul, fara cresterea exponentiala a complexitatii teoriei. Numarul de situatii este limitat de numarul (limitat) al circumstantelor interne. Printre circumstantele interne pot fi enumerate: scopurile, informatiile si sursa puterii entitatilor implicate.

6. Factori care influenteaza implementarea unei politici publice

Procesul de implementare al unei politicii este, in general, caracterizat de interactiunile dintre guvern si spatiul tinta al politicii respective.

De cele mai multe ori, aplicarea anumitor instrumente politice ocupa un loc mai putin important in acest proces comparativ cu cel declarat in procedurile oficiale.

Sunt destul de frecvente situtiile in care atat membrii spatiului tinta al politicii, cat si organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acorda o atentie insuficienta aplicarii instrumentelor. Actorii care intervin in procesul de implementare al unei politici publice au propriile interese care, deseori, nu coincid cu activitatile in care sunt implicati sau chiar cu politica in sine.

Primul set de factori care favorizeaza aplicarea instrumentelor politice este construit din obiectivele celor care implementeaza politica si cele ale membrilor spatiului tinta al politicii. Mai concret, problema principala este in ce masura aplicarea concreta a instrumentului politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri a partilor implicate in implementare.

Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrumentului politicii este exprimat prin de cantitatea de informatii de care dispun entitatile implicate. In acest sens, este importanta ca managerii procesului de implementare sa cunoasca indeaproape spatiul tinta al politicii.

Sunt, de exemplu, cunoscute societatile sau activitatile sectorului care se califica pentru subventionare? In cazul in care spatiul tinta are de castigat prin aplicarea instrumentarului politicii (de exemplu in cazul subventiilor), atunci informatiile disponibile membrilor spatiului tinta pot duce la cresterea considerabila a posibilitatilor de aplicare.

Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desfasurarea procesului de implementare este distributia puterii intre cei care fac implementarea si membrii spatiului tinta. In cazul subventiilor, de exemplu, daca membrii grupul tinta solicita acest tip de sustinere, puterea apartine in exclusivitate celor ce implementeaza politica respectiva.. Pozitia membrilor spatiului tinta este mult mai puternica in situatia in care acesta nu se manifesta in favoarea utilizarii acestui tip de instrument.

Combinatia de circumstante (valorile diferitelor categorii de factori) determina tipul de interactiune dintre guvern si grupul tinta, pe parcursul procesului de implementare. Exista si situatii in care nu apare nici un fel de interactiune intre guvern si grupul tinta. In acest caz posibilitatea aplicarii instrumentului politic este extrem de redus.

Din punct de vedere teoretic pot fi diferentiate trei tipuri de interactiuni:

q              parteneriatul, ale carui baze se pun in situatia in care ambele parti impartasesc un tel comun;

q              cooperarea, care presupune ca una dintre parti sa adopte o atitudine pasiva (nici nu stimuleaza, nici nu impiedica aplicarea instrumentului politic);

q              rezistenta se materializeaza prin opunerea directa sau ascunsa la svchimbarile aduse de implementarea politicii publice.

Cum interactiunile legate de parteneriat si cooperare sunt cunoscute si comune multor alte domenii cercetate deja, paragraful urmator este dedicat celui de-al treilea tip de interactiune rezistenta la schimbarile vizate prin dezvoltarea unei politicii publice.

7. Rezistenta la schimbare

Schimbarile in general, dar si cele care privesc politicile publice sunt insotite, intotdeauna de transformari sau prefaceri in formele si continutul structural al oricarui proces sau activitate. Acestea implica urmari, consecinte si rezultate previzibile intre ceace s-a invechit si franeaza, pe de-o parte, si ceace este este nou si liberalizeaza, pe de alta parte.

Mai mult, datorita faptului ca afecteaza o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaza stari conflictuale, neantelegeri, dezacorduri si chiar ostilitate fatisa. Astfel de manifestari apar in toate domeniile de activitate umana, dar devin deosebit de semnificative si vizibile in zonele generatoare de problemele sociale.

Rezistenta intampinata de politicile de privatizare, in oricare dintre sectoarele economice, s-a manifestat ( in unele domenii continua sa se manifeste) deosebit de puternic. Obiectivele si stategiile, dar si instrumentele utilizate de noii proprietari au dus la aparitia unor perturbatii, tulburari si chiar la convulsii sociale.

Schimbarile in sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei nationale sau diviziunile acestora au o serie de specificitati esentiale de care trebuie tinut cont pe tot parcursul derularii procesului de implementare:

a) o singura schimbare in structura unui sector genereaza miscari profunde si modifica relatiile dintre acesta si celelalte sectoare si activitati.

De exemplu, daca politica de restructurare a transportului feroviar disponibilizeaza masiv forta de munca, aceasta va determina o orientare a clientilor catre transportul auto. Aceasta migrare, pe langa necesitea unor adaptari in politicile de protectie si securitate sociala, impune elaborarea unor politici noi in domeniul sigurantei rutiere, dar si investitii importante in infrastructura rutiera;

b) orice schimbare preconizata si cunoscuta creaza asteptari si sperante;sperantele genereaza atitudini fata de schimbare si de elementele de noutate; atitudinile influenteaza rezultatele s.a.m.d. In consecinta este nevoie ca viteza de actiune sa fie cel putin egala viteza cu care se propaga reactiile nefavorabile schimbarilor proiectate;

c) schimbarea conduce la armonizarea actiunilor si activitatilor sau la un salt calitativ in rezultatele previzionate in cazul imbunatatirii unor elemente sau relatii. Sunt si situatii in care promovarea schimbarii are ca efect regresul fata de situatia initiala, care se manifesta printr-o un anumit regresIn situatia se configuratie necorespunzatoare a elementelor structurale sau la o reducere a elementelor existente.

Rezistenta la schimbarile preconizate prin politicile publice este explicabila, in special daca se are in vedere faptul ca dezvoltarea unei politicii publice este un proces de durata si care nu ofera garantia unei reusitei liniare. Atitudinile asociate unor astfel de asteptari nu sunt caracteristice modelului modern, dinamic si eficient.Analizele contextului real au pus in evidenta trei grupe de factori semnificativi, care alimenteaza rezistenta la implemetarea politicilor publice:

a) factori care privesc caracterul schimbarii urmarite prin politica publica:

reducerea pozitiilor ierarhice sau a drepturilor de decizie si actiune;

imposibilitatea de a folosi cunostiintele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare pentru dezvoltarea cunostiintelor si abilitatilor;

decalajul consistent dintere decizie si responsabilitate;

b)          factori care vizeaza modul de realizare a schimbarii:

neacordarea autoritatii celor indreptatiti sa realizeze schimbarea proiectata si scurtcircuitarea nivelului ierarhic;

neparticiparea la proiectarea, dezbaterea si definitivarea procesului politicii;

c)            factori care privesc responsabilii schimbarii :

comunicare deficitara;

distribuirea inegala a eforturilor intre dimensiunea tehnico-economica si cea social-umana;

existenta unui climat tensionat intre responsabilii schimbarii.

In practica curenta rezistenta la schimbare se poate manifesta intr-o multitudine de forme, direct sau indirect. Gradul de rezistenta in fata schimbarii indica importanta pe care sistemul o acorda tintei sau starii dorite.

CAPITOLUL 6

Structuri flexibile de guvernare

Guvernele intampina numeroase si serioase bariere in exercitarea interventiilor lor. Guvernarea este un proces pentru care succesul nu este asigurat. Aceasta afirmatie se bazeaza pe ideea ca succesul interventiilor guvernamentale este determinat, in primul rand, de mediul social care este o realitate existenta, cel putin la inceputul guvernarii.

Contextul relevant pentru guvernare este format din doua elemente. Primul element este structura personajelor implicate, personajul guvernant fiind unul dintre acestea. Cel de-al doilea element cuprinde procesul de luare a deciziilor, in care se subliniaza comportamentul a carei modificare se urmareste.

Analiza detaliata prezentata in acest capitol contine examinarea contextului guvernarii si a caracteristicilor acestui context.

De la structura birocratica la structura de retea a sistemelor de guvernare

Un aspect caruia trebuie sa i se acorde atentie deosebita este cel al incapacitatii de adaptare a organizatiilor birocratice la complexitatea mediului actual. In general, guvernele privesc structura ca pe o ierarhie in varful careia este plasata autoritatea guvernamentala. In realitate, se impune proiectarea unor noi tipuri de structuri care sa favorizeze demersurile manageriale orientate spre dezvoltarea flexibilitatii, inovarii si responsabilizarii.

R. Moss Kanter (1990) apreciaza ca supradimensionarea organizatiilor conduce la reducerea flexibilitatii acestora. Opiniile exprimate de Kanter sunt probate de Osborne (1992) care, in urma constatarilor referitoare la disfunctionalitati guvernului american, a dezvoltat conceptul de "reinventare sau redemarare a guvernarii", potrivit caruia, transformarea birocratiei intr-o forma inovativa este posibila prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor economiei de piata la nivelul administratiei.:

imputernicirea cetatenilor prin transferarea controlului de la birocratie la comunitate;

promovarea competitiei intre furnizorii de servicii publice si private;

subordonarea regulilor si reglementarilor misiunii asumate;

evaluarea performantelor dupa succesele / insuccesele inregistrare si nu in functie de resursele folosite;

preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunitatii;

abandonarea comportamentului reactiv in favoarea unei abordari pro-active, prin care sa se previna potentialele probleme;

focalizarea asupra castigurilor si nu asupra cheltuielilor, dupa modelul privat;

descentralizarea si incurajarea managementul participativ.

Promovarea acestor principii este posibila intr-un context in care sunt incurajate:

-spiritul de initiativa si de cautare a oportunitatilor;

-"mintile luminate si deschise";

-folosirea puterii de convingere si persuasiune;

-urmarirea succesului organizatiei;

-orientarea spre anticiparea schimbarilor din mediul extern.

Din perspectiva "reinventarii guvernarii", asocierea structurii de retea sistemelor de guvernare, dupa modelul general al retelelor inter organizationale, a devenit o tema de reflectie majora.

Noile sisteme rezultate din aceasta asociere, difera de cele traditional-birocratice, prin faptul ca sunt caracterizate de structura multiforma, interdependenta, izolarea actorilor implicati, precum si de o anumita stare conflictuala.

Retele ca forma de organizare

Initial, conceptul de organizare in retea era cunoscut cu referire la institutiile si asociatiile profesionale.

Existenta retelelor personale dezvoltate in interiorul si exteriorul organizatiilor isi dovedeste utilitatea in furnizarea de informatii, sustinerea si progresul carierei, dar si in realizarea altor obiective personale.

Cea mai mare parte a acestor tipuri de retele sunt informale. In interiorul unei organizatii aceste retele definesc, asa numita, organizatie informala. Chiar si in cea mai puternica birocratie, intre organizatia formala si cea informala exista o stare conflictuala. Cu toate acestea, este un fapt recunoscut ca fara retele informale organizatiile nu ar putea functiona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existenta unei retele informale puternice reprezinta un avantaj in promovarea deciziilor strategice, cu conditia ca liderii retelei sa se declare sustinatori ai acestor decizii.

La nivelul companiilor, afacerile se sustin prin retele, din care fac parte furnizorii si clientii. Traditional, aceste relatii se bazau pe un inalt nivel de incredere si cooperare, deci pe relatiile informale, si mai putin pe formalitati legale. Intensificarea competitiei a fost factorul esential ce a determinat focalizarea companiilor asupra castigurilor, obtinute prin cresterea numarului de furnizori si a acutizarii concurentei dintre acestia. In acest context, relatiile dintre diferitele puncte ale lantului de valoare au tendinta de a deveni conflictuale, impunandu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care sa reglementeze relatiile dintre acestea.

In ciuda acestor provocari, exista suficiente exemple de companii care dezvolta relatii de parteneriat cu furnizorii si care reusesc imbunatatirea performantelor de-a lungul lantului de valoare.

In ultima decada a secolului trecut, structura de retea a fost promovata si la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a "vocii colectivitatii", dar, si a altor entitati participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale.

Structura de retea a fost definita de R.E. Milles si C.C. Snow ca "un manunchi" de organizatii, entitati specializate sau individuale coordonate, mai degraba, de mecanismele de piata decat de cele ale unui lant de comanda.

In viziunea lui H.Brahami, structura de retea reprezinta "o federatie sau o constelatie de entitati de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate intre ele prin know-how si care au relatii individuale cu centrul". Autorul asimileaza rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestra, a carui viziune strategica asigura atat "infrastructura" administrativa si organizationala comuna, cat si unitatea misiunii si a scopului. Fiecare entitate poate fi considerata centrul unei retele proprii.

Sisteme de guvernare structurate in retea

In istoria evolutiei societatii, corporatismul reprezinta forma incipienta a structurii de retea a sistemelor politice.

In prima jumatate a secolului trecut, multe dintre statele europene au cunoscut o evolutie cu caracter bilateral, care s-a manifestat, pe de o parte, prin interventia, din ce in ce mai, activa a statului in procesele economice si sociale, iar pe de alta parte, prin cresterea influentei corporatiilor si gruparilor sociale asupra politicilor publice sectoriale.

Aceste manifestari au contribuit la aparitia in zona de interfata dintre guvern si societate a unor noi institutii de guvernare, ale caror functii erau focalizate atat spre reprezentarea intereselor, cat si spre crearea consensului.

In decursul ultimilor decenii, blocurile socio-politice caracteristice corporatismului s-au dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a sters, insa, sabloanele relatiilor dintre actorii politici si grupurile de interesele existente in diferitele sectoare publice. Totusi, aceste relatii sunt mult mai putin bazate pe consens decat au fost relatiile corporatiste. In societatea contemporana, din ce in ce mai dinamica, diversificata si interdependenta, si in care complexitatea proceselor politice este in crestere, relatiile sunt reflectate de interese conflictuale. Elaborarea sau implementarea unor politici publice sectoriale poate fi abandonata sau, din contra, accelerata prin implicarea directa, participarea si asumarea responsabilitatilor de catre grupuri si persoane afectate de politicile in cauza.

Exigentele societatii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurarii in retea a sistemelor de guvernare.

Aceste noi "acorduri guvernamentale", stabilite intre diferitele grupuri de interese din societate reflecta, asadar, deplasarea de la relatiile ierarhice traditionale, dintre un centru de guvernamant si un sistem guvernat, catre relatii noi, mult mai complexe, instituite dupa modelul stucturii de retea intre o multitudine de "centre interdependente".

Transformarea ierarhiei traditionale intr-o structura de retea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor si cautare a solutiilor si in care pot fi exprimate o varietate de idei.

In aceste "adevarate campuri de lupta", sunt implicate un numar suficient de mare de actori, fiecare reprezentand scopuri, viziuni si interese diferite. Gradul de participare si modalitatile de actiune ale fiecarui actor participant la retea sunt diferite, astfel ca, in comparatie cu organizatiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate.

O definitie mai elaborata si larg acceptata a conceptului este cea formulata de catre Hufen si Ringeling (1990). Acestia considera sistemele structurate in retea ca fiind sisteme sociale in care personajele dezvolta modele de interactiune si comunicare ce prezinta o oarecare permanenta si care sunt dirijate catre problemele si programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezinta adevarate "structuri de guvernare".

Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare intre grupurile ce alcatuiesc reteaua conduce la un castig potential pentru actul guvernarii, materializat nu neaparat in "a face mai mult", ci, mai degraba, in capabilitatea de stapanire a provocarilor produse de un mediu complex si dinamic.

Fluxul informational dintre elementele retelei este vital pentru eficacitatea directiilor strategice, iar sistemele informationale sunt considerate principalele active ale retelei. Comunicarea electronica si reducerea costurilor comunicarii la distanta fac posibil dialogul rapid in interiorul retelei, in toate directiile ca si facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toti membrii retelei. Sunt create, in acest mod premisele interactiunii intre toti actorii retelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe masura ce entitatile retelei se manifesta ferm in directia asumarii autonomiei.

Treptat, centrul retelei, chiar daca intr-o anumita faza a detinut suprematia, nu mai poate exercita un control total asupra entitatilor retelei. In aceste circumstante, guvernarea capata un sens mai larg, reprezentand efortul politic si de colaborare al tuturor actorilor din retea, spre deosebire de modelul traditional, in care guvernarea era considerata personajul dominant. Acest fapt evidentiaza polemica privind pozitia administratiei centrale in raport cu ceilalti actori ai retelei. Polemica a fost clarificata de o serie de autori care au ajuns la urmatoarea concluzie: similar organizatiilor, sistemele politice in retea pot fi privite ca structuri mixte de interdependenta verticala si orizontala. Extinderea rolului altor actori participanti la retea nu implica reducerea rolului administratiei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca raspuns la cresterea complexitatii si a interdependentei. In acest context, semnificatia conceptului de decizie politica capata dimensiuni deosebit de complexe.

Procesul decizional se circumscrie, asadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare si lasarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate si intr-o oarecare masura, mai putin eficiente decat in cazul guvernarii ierarhice traditionale.

In concluzie, guvernarea trebuie interpretata, dupa cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese in care guvernul joaca un rol important, dar variabil, alaturi de multi alti actori.

Cele mai moderne abordari conceptualizeaza formularea si implementarea politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale caror derulari si finalitati pot fi intelese doar prin prisma informatiilor si puterii pe care le detin aceste personaje implicate. Abordarea sistemica a conceptului de politica publica sectoriala este cu mentiunea ca se impun atentiei o serie de observatii suplimentare.

O prima observatie, din perspectiva sistemului in retea, ar fi aceea ca personajele implicate interactioneaza nu numai pe durata procesului examinat dar si inainte si dupa finalizarea politicii publice sectoriale.

O a doua observatie se refera la faptul ca, de multe ori, personajele interactioneaza in procesul supus cercetarii, dar si in alte domenii. Recunoasterea faptului ca procesul supus cercetarii nu este singura scena de manifestare a interactiunii intre personajele implicate, chiar si numai pentru perioada studiului, faciliteaza intelegerea legaturilor dintre activitatile si interactiunile care au loc in procesul examinat, si care sunt, aproape inevitabil, induse prin experienta in alte procese de interdependenta.

A treia observatie este ca, din perspectiva sistemului structurat in retea personajele implicate in procesul supus examinarii sunt influentate si de personaje secundare, care nu joaca un rol direct in interactiunea studiata, dar sunt conectate la retea. Se poate constata ca unele organizatii dintr-un sistem politic in retea vor avea intotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importanta, fiind sursa influentelor indirecte asupra celorlalte entitati ale retelei.

Un avantaj al perspective sistemului in retea este acela ca poate fi folosit pentru directionarea atentiei spre o structura mai larga de interdependente. In loc de a presupune ca influentele se manifesta prin interactiuni directe si observabile (fie relatii personale, fie relatii intre reprezentantii intereselor institutionalizate) abordarea prin structura in retea faciliteaza examinarea modului in care o structura largita are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra continutului deciziilor si eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale.

In general, aceste observatii explica de ce ca urmare a interactiunilor dintre personaje, desfasurarea si rezultatul unei politici sectoriale difera de procesul previzionat.

Caracteristicile structurii de retea a sistemelor de guvernare

Multiformitatea este caracteristica dominanta a structurii de retea, fiind expresia implicarii unui numar relativ mare de personaje, fiecare dintre acestia avand propriile scopuri, viziuni si interese. Este important de retinut ca participarea acestor personaje nu este uniforma, ci variaza la schimbarile mediului, in functie de nivelul de receptibilitate al fiecaruia..

Consecinta acestei caracteristici este ca nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele normative, poate sa difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reactiona cel mai bine la un anumit "semnal". Structura de retea a sistemelor administratiei include atat persoane cat si institutii. Unii actori sunt implicati in mod individual, altii sunt reprezentantii altor sisteme sau grupuri profesionale. In acest fel, caracterul multiform al retelei este partial determinat de faptul ca actorii participantii difera ca tip, nivel de conglomerare si baza de reprezentare.

In plus, multiformitatea este data si de configuratia mai mult sau mai putin, distincta a scopurilor, viziunilor, intereselor si resurselor proprie fiecarui personaj al retelei.

Izolarea reprezinta cea de-a doua caracteristica a structurii in retea. Actorii dintr-o retea au o anumita autonomie, ceea ce conduce la o relativa izolare fata de mediul in care acestia se manifesta. Fiecare actor are propriul sau sistem de referinta si reactioneaza doar la semnalele ce intra in rezonanta cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participantii la retea sunt interesati, cu prioritate, de propriile interese, dar si de cele ale participantilor ale caror sisteme de referinta sunt compatibile cu ale lor.

In aceste circumstante, un actor din retea va renunta la izolare si va coopera doar daca va considera ca instrumentele politice utilizate se incadreaza in sistemul sau de referinta. In cazul in care normele care stau la baza instrumentelor legislative si de reglementare nu sunt percepute de catre acesta in acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficienta si ineficace.

Cea de-a treia caracteristica este interdependenta existenta intre elementele oricarei retele. Aceasta se exprima prin mai multe variabile: financiare, competente, suport politic, spatiu etc. Caracteristica se refera implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje participa la elaborarea politicilor. In general, configuratia structurii de retea este stabilita pe baza principiului conform caruia, fiecare participant imbogateste capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activitati si ca fara aceasta participare procesul politic ar fi mai putin functional din punct de vedere al legitimitatii, eficacitatii si eficientei.

Interdependenta trebuie inteleasa ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este reprezentat de actorii retelei care controleaza resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea scopurilor.

Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce se repercuteaza asupra actorilor retelei, in conditiile in care, unul dintre ei reuseste sa-si atinga scopurile. Aceasta inseamna ca, pentru realizarea propriilor scopuri, participantii la retea trebuie sa coopereze sau sa negocieze intre ei. Rezulta asadar, ca interdependenta se bazeaza atat pe scopurile comune ale participantilor la retea, cat si pe cele conflictuale. De obicei, interdependenta se refera la relatii intre grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea sa fie orientate asupra dezvoltarii si controlului relatiilor de putere (Crazier si Friedberg -1977).

Relatiile de interdependenta admit urmatoarea clasificare:

-asimetrice: elementul A este dependent de B, B este dependent de C si C este dependent de A;

-asincrone: relatia de interdependenta nu se manifesta simultan;

-complexe: analiza relatiilor de interdependenta releva faptul ca pentru anumiti actori din retea ar putea fi benefica relatia de cooperare. Complexitatea izolarii si a interdependentei se amplifica una pe cealalta.

Caracteristicile structurale ale retelei de guvernare, rezumate in tabelul 1, ofera guvernului o serie de oportunitati, dar, in acelasi timp, pot reprezenta si amenintari la adresa acestuia.

Tabel 6.2. Amenintari si oportunitati ale retelelor de guvernare

Functiile retelelor de guvernare

In comparatie cu formele de guvernare traditionale, participarea unei multitudini de personaje interdependente, genereaza, prin natura relatiilor si interactiunilor existente, modele deosebit de complexe.

Functiile retelei de guvernare difera de cele ale altor tipuri de retele. In retelele create de companii functiile dominante sunt cele tranzactionale si de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor retele, sustin procesele de schimb si cooperare la nivel operational. In aceste cazuri, accentul pe interdependenta orizontala este mai puternic decat in viziunea administrativa.

Retelele politice sunt, in contrast cu situatia prezentata anterior, orientate spre coordonare si reglementare.

Functia de coordonare vizeaza solutionarea problemelor de elaborare a politicilor prin contributia unei multitudini de entitati.

Functia de reglementare se refera la elaborarea colectiva, de catre participantii la retea, a regulilor si standardelor menite sa schimbe comportamentul cetatenilor si al organizatiilor.

De remarcat insa, ca nu toti actorii din reteaua de guvernare au aceleasi orientari. De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de vedere, ale participantilor la retea, referitoare la solutia optima sunt conflictuale. Chiar si in cazurile in care functiile de coordonare si reglementare sunt puse pe prim plan se impun procese de negociere. In general, se poate afirma ca trebuie sa existe suficiente interese convergente pentru a face posibila obtinerea unei sinergii in retea sau a unei situatii de tipul "castig-castig". Aceasta inseamna ca in retele pot sa apara oricand tensiuni intre functiile sistemului ca intreg si functiile pe care acesta le indeplineste pentru fiecare actor participant la retea.

In masura in care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, relatia dintre interdependenta verticala si cea orizontala va fi o zona importanta de tensiune.

In concluzie, deoarece functiile de baza ale tuturor tipurilor de retele se refera la dependenta si interdependenta, o functie importanta a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier si Fiedber, 1977). Retelele sunt sisteme constituite in scopul coordonarii contributiilor, reglementarii comportamentului si distribuirii costurilor si a beneficiilor. Sunt, totodata, structuri utilizate de entitatile din retea pentru mentinerea controlului reciproc asupra actiunilor, precum si, asupra proceselor decizionale din cadrul retelei.

Aceasta diferentiere a functiilor presupune ca, in sistemele politice astfel structurate, guvernarea este asociata proceselor de coordonare, reglementare, distribuire si control. In procesele de guvernare cooperarea si conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, si intelesul conceptului de guvernare, asa cum este asociat sistemelor politice in retea, este mult mai complex decat in cadrul modelului traditional birocratic. Coordonarea si reglementarea sunt inca relevante, dar ele sunt completate cu functii care, vizeaza distribuirea costurilor si a beneficiilor precum si reglementarea proceselor de putere. Aceasta inseamna, in esenta, ca sistemul politic democratic cedeaza parte din functiile sale politice altor institutii din societate.