Raporturile dintre Parlament si Guvern in procesul de realizare a functiei legislative.

Raporturile dintre Parlament si Guvern in procesul de realizare a functiei legislative.

Sectiunea I Dreptul de initiativa legislativa

Guvernul nu este numai un simplu executant al politicii parlamentului, ci el insusi participa la elaborarea si realizarea politicii statale. Acest fapt se realizeaza prin initiativa legislativa. Initiativa legislativa a Guvernului este fireasca, normala si chiar obligatorie in conditiile cand, alaturi de Parlament, Guvernul este cel mai important partener in actul conducerii sociale. Prin initiativa legislativa Guvernul isi pune in practica programul de guvernare, politica sa generala.

Inttiativa legislativa a Guvernului consta, atat in modificarea, eliminarea sau completarea unor prevederi ale legilor existente, dar mai ales in elaborarea unor noi proiecte legislative. Aceasta se face de fiecare ministru, membru al Guvernului in parte, dar si de Guvern, in ansamblul sau. Orice initiativa legislativa este dezbatuta si aprobata de Guvern, iar dupa ce s-au luat toate aprobarile si avizele necesare si s-au facut corelatiile cu legile existente, insotit de expunerea de motive, proiectul este inaintat Parlamentului. Initiativa legislativa a Guvernului este intalnita in toate sistemele constitutionale a statelor moderne, diferenta dintre acestea constand in gradul de implicare. Potrivit Constitutiei Romaniei, Guvernul are drept de initiativa legislativa nelimitat, exercitandu-si acest drept prin depunerea de proiecte de lege la Camerele Parlamentului .

Exercitarea initiativei legislative de catre Guvern este o activitate complexa, deoarece pentru a putea fi depus si a isi produce efectul de sesizare a Parlamentului, un proiect de lege trebuie sa indeplineasca o serie de conditii de continut si de forma. De aceea, pentru optimizarea exercitarii acestui drept constitutional, Guvernul a adoptat in iunie 2001 "Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului", prin care se urmareste coordonarea efortului Guvernului in elaborarea proiectelor de lege, in conformitate cu normele de elaborare a actelor normative .

Un proiect de lege trebuie sa raspunda unei multitudini de cerinte si comenzi economice, sociale, politice si, bineinteles, juridice, aceste cerinte facand din elaborarea unui proiect de lege, o munca migaloasa si de mare raspundere din partea autoritatii executive. Pentru ca proiectul de lege sa ajunga pe ordinea de zi a Camerelor Parlamentului, acesta trebuie verificat atat sub aspectul reglementarilor, cat si sub cel al tehnici juridice si al corelarii cu intregul sistem de drept. Proiectul de act normativ trebuie sa instituie reguli necesare, suficiente si posibile, care sa conduca la o cat mai mare stabilitate si eficienta legislativa. Solutiile pe care le cuprinde necesita o temeinica fundamentare, luandu-se in considerare interesul social, politica legislativa a statului roman si cerintele corelarii cu ansamblul reglementarilor interne, precum si ale armonizarii legislatiei nationale cu legislatia comunitara si cu tratatele internationale la care Romania este parte. Textul legislativ trebuie sa fie formulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultati sintactice si pasaje obscure sau echivoce. Proiectele de legi, propunerile legislative si celelalte proiecte de acte normative se redacteaza in forma prescriptiva proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare, actul normativ trebuie sa asigure dispozitiilor sale un caracter obligatoriu. Dispozitiile cuprinse in actul normativ pot fi dup caz, imperative, supletive, permisive, alternative, derogatorii, facultative, tranzitorii, temporare, de recomandare, aceste situatii trebuind sa rezulte expres din redactarea normelor .

Pentru respectrea intocmai a acestor normele de tehnica legislativa, este prevazuta obligatia unor organisme statale de a examina, dezbate, aviza proiectele de legi, inaintea sesizarii Parlamentului, deci in faza de conturare a initiativei legislative. Aceasta activitate complexa de examinare si avizare da certitudinea ca proiectul de lege reprezinta un text bine alcatuit si util. Aceste avize conditioneaza valabilitatea si admisibilitatea proiectului de lege de catre Parlament, altfel spus in lipsa acestora proiectul de lege nu poate fi depus presedintelui Camerei Parlamentului. Printre cele mai importante avize se numara cele din partea Cosiliului Legislativ, avizul Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, avizul Consiliului Economic si Social. Proiectele de acte normative vor fi avizate din punct de vedere al legalitatii de Ministerul Justitiei, care incheie succesiunea operatiunilor din etapa de avizare. Solicitarea avizelor este o obligatie legala, dar initiatorul proiectului de lege, Guvernul, nu are obligatia de a se conforma observatiilor si propunerilor din aviz, cu unele exceptii prevazute expres de lege. Aceasta libertate a Guvernului, titular al dreptului de initiativa legislativa se explica prin faptul ca initiativa legislativa este un raport intre initiator si legislator, intre Guvern si Parlament. Proiectele de legi trebuie sa fie insotite de expunerile de motive si redactata in forma proprie a unui act normativ, pe articole, capitole si sectiuni. Proiecetele de legi se inainteaza Camerei, dupa care procedura de elaborare a legii isi urmeaza cursul legal, pana la intrarea in vigoare a legii.

Potrivit statisticilor, in regimurile constitutionale unde Guvernul raspunde in fata Parlamentului, aproape 90% din legile adoptate sunt de origine guvernamentala . Aceasta siutatie este intalnita si in Romania, unde Guvernul isi exercita cu prisosinta dreptul de initiativa legislativa, punandu-si astfel in aplicare planurile politice in domeniul legiferarii. Rolul initiativei legislative a parlamentarilor si cetatenilor, ceilalti detinatori ai acestui drept este astfel diminuat.

Sectiunea a II-a Delegarea legislativa

Delegarea legislativa este o institutie larg raspandita in sistemele constitutionale contemporane. Contestata de unii membrii ai Adunarii Constituante, ea si-a gasit totusi loc si in legea noastra fundamentala. Intelegerea corecta a acestei institutii se poate realiza numai in lumina prevederilor art. 61, care consacra Parlamentul ca unica autoritate legiuitoare, pe de o parte, si ale art.108, care reglementeaza actele Guvernului, pe de alta parte.

Delegarea legislativa este o modalitate de conlucrare intre Parlament si Guvern, in virtutea principiului separatiei puterilor in stat, in temeiul careia Guvernul este investit cu exercitarea, in anumite conditii a functiei legislative. Pornind de la principiul constitutional, conform caruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii , delegarea legislativa reprezinta o exceptie de la monopolul legislativ al Parlamentului . Deci, delegarea legislativa semnifica imputernicirea, pe timp limitat, a unei alte autoritati decat cea legiuitoare sa exercite prerogative legislative. Aceasta imputernicire este acordata Guvernului de catre Constitutie, fiind prevazuta expres si minutios reglementata prin articolul 115.

In raport cu prevederile constitutionale, delegarea legislativa care opereaza in favoarea Guvernului intervine in doua situatii, si anume, delegarea legislativa prin intermediul unei legi de abilitare, in temeiul careia Guvernul poate adopta ordonante si delegarea legislativa constitutionala, in temeiul careia Guvernul reglementeaza primar unele relatii sociale, in situatii extraordinare, adoptand ordonante de urgenta.

In prima situatie Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii, care nu fac obiectul legilor organice, legea de abilitare stabilind in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se acorda aceasta posibilitate Guvernului. Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare, nerespectarea termenului atragand incetarea efectelor ordonantei emise de Guvern.

Practica a instituit regula ca Parlamentul sa abiliteze Guvernul cu emiterea de ordonante numai in perioada vacantelor parlamentare, aceasta colaborare a puterilor legislative si executive avand ca scop necesitatea asigurarii continuitatii procesului legislativ, dar, fata de prevederile constitutionale, abilitarea ar putea exista si pe timpul sesiunilor. Aceasta situatie este intalnita deoarece Parlamentul are adesea interes sa acorde puteri depline Guvernului pentru rezolvarea unor situatii de criza, deoarece delegarea legislativa ar putea fi o modalitate de depasire a unor situatii critice din Parlamentul bazat pe o slaba majoritate, delegarea fiind o institutie propice pentru luarea unor masuri esentiale de ordin economic si social .

Realizarea atributiilor delegate de catre Parlament nu reprezinta o facultate pentru Guvern. Guvernul nu are abilitatea de a aprecia sau nu asupra oportunitatii emiterii ordonantelor cu care a fost abilitat. Emiterea ordonantelor, in conditiile abilitarii Parlamentului, este o obligatie a Guvernului, asa cum tot o obligatie este si aplicarea legilor adoptate de Parlament. Odata adoptate ordonantele, ca acte de autoritate ale Guvernului, dar de natura legislativa, pot fi modificate sau abrogate de catre Guvern, singura cerinta fiind ca Guvernul sa recurga la aceste operatii pana la depasirea limitelor abilitarii.

Din punct de vedere al naturii juridice, ordonantele Guvernului sunt acte legislative, nu administrative, desi sunt emanatii ale unei autoritati administrative. Ele au forta juridica a legii, forta care este determinata, in principal, de obiectul reglementarii juridice si nu de natura organului emitent. Aceasta concluzie rezulta si din faptul ca regula generala in materia ordonantelor este aceea de nesupunere a aprobarii ulterioare a Parlamentului . Insa, in practica, Parlamentul a introdus in textul abilitarii, obligativitatea aprobarii ulterioare a ordonantelor, transformand exceptia in regula, iar regula in exceptie. Tot ca urmare a fortei juridice de lege, a ordonantelor emise de Guvern in conditiile delegarii legislative este si posibilitatea atacarii acestora la Curtea Constitutionala, si nu in contencios administrativ, ordonantele fiind supuse unui control de constitutionalitate.

In cea de a doua situatie, fiind o delegare legislativa constitutionala, Guvernul nu are nevoie de o lege speciala de abilitare din partea Guvernului pentru a emite ordonante de urgenta. Conform art. 115 alin (4) Guvernul poate adopta ordonante de urgenta in situatii extraordinare, a caror reglementare nu poate suporta amanare, textul constitutional incubandu-i Guvernului obligatia de a motiva recurgerea la aceasta masura in cuprinsul ordonantei de urgenta. Guvernul poate emite aceste ordonante numai in cazuri exceptionale cand, in mod obiectiv, nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedura de urgenta si, de aceea Guvernul este obligat sa explice conditiile care au dus la ivirea acestei situatii extraordinare .

Conform prevederilor textului constitutional, care reglementeaza ordonantele de urgenta, acestea intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera Parlamentului competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei. Atfel se urgenteaza si intrarea in vigoare a normelor prevazute in ordonanta de urgenta, masura luata tot in considerarea motivelor care au dus la aparitia situatiei exceptionale care au obligat Guvernul sa recurga la institutia ordonantei de urgenta.

Constitutia reglementeaz si situatia in care Parlamentul nu se afla in sesiune ordinara, instituind totodata si procedura de urgenta. Astfel, daca cele doua Camere nu se afla in sesiune, ele se convoaca in mod obligatoriu pentru a dezbate ordonanta de urgenta, la 5 zile de la depunerea acesteia, acesta fiind singurul caz in care Guvernul poate sa determine convocarea in sesiune a Parlamentului. Pentru asigurarea stabilitatii cadrului legislativ, prevederile Constitutiei au instituit procedura de urgenta in adoptarea legii de aprobare sau respingere a ordonantelor de urgenta. Astfel, daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata aprobata si trimisa celeilalte Camere, care decide, deasmenea, in procedura de urgenta .

Prin dispozitiile constitutionale se reglementeaza expres domeniile in care ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate, stabilindu-se problemele rezervate legilor organice pentru care Guvernul are abilitatea constitutionala ca, in situatii exceptionale, sa adopte norme cu putere de lege . In acest sens s-a statuat ca ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica.