ACTUL ADMINISTRATIV SI CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Actul administrativ si contenciosul administrativ

Actul administrativ

In indeplinirea atributiilor lor organele administratiei publice adopta, emit sau incheie acte juridice si savarsesc fapte materiale (administrative) de natura sa produca efecte juridice. Am definit actul juridic ca fiind manifestarea de vointa facuta cu scopul de a produce efecte juridice. Actele administrative sunt actele juridice facute de organele puterii executive in realizarea competentelor si atributiilor lor.

Actele administrative, in functie de natura lor, pot fi clasificate in:

- acte administrative de autoritate;

acte administrative de gestiune;

acte administrative cu caracter jurisdictional (acte administrative jurisdictionale).

Actele administrative de autoritate sunt actele adoptate sau emise de un organ al administratiei publice, in mod unilateral, in baza si in vederea executarii unei legi, pentru nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Aceste acte pot fi atat cu caracter normativ, cat si cu caracter individual. Se mai numesc si acte administrative de putere publica pentru ca, asa cum am mai aratat, spre deosebire de dreptul civil, unde partile sunt pe pozitie de egalitate juridica, in dreptul administrativ partile nu mai sunt egale juridic, raporturile juridice fiind de putere (putere publica), iar actele se emit din oficiu sau la cerere.

Actele administrative de gestiune sunt actele juridice incheiate de un organ al puterii executive pentru gestionarea, exploatarea, conservarea si dezvoltarea proprietatii publice. Sunt acte patrimoniale, consensuale, fiind necesar acordul de vointa.

Actele administrative cu caracter jurisdictional sunt actele emise de organele de jurisdictie care functioneaza in cadrul organelor administratiei publice, competente, potrivit legii, sa solutioneze conflictele aparute intre organele administratiei publice si particulari. Sunt astfel de acte, spre exemplu, deciziile date de directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat, judetene si a municipiului Bucuresti in solutionarea contestatiilor impotriva actelor de impunere sau control financiar a caror suma este sub 5 miliarde lei.

In doctrina au fost formulate urmatoarele conditii de validitate a actului administrativ:

- actul sa fie adoptat sau emis de organul competent materiale si teritorial;

- actul sa fie emis pe baza si in vederea executarii legii;

- actul administrativ sa nu retroactiveze;

- sa fie emis in forma scrisa;

- sa cuprinda elementele de forma din care sa rezulte ca a fost emis de organul competent, semnat de functionarul competent, numarul si data emiterii, aplicarea sigiliului;

- actul, atunci cand legea o cere, sa fie contrasemnat [1].

Contenciosul administrativ

Notiunea de contencios are doua acceptiuni:

- o acceptiune este de desemnare a activitatii de solutionare juridica a unui conflict de interese;

- cealalta acceptiune desemneaza organul competent sa solutioneze astfel de conflicte;

Constantin Rarincescu a definit contenciosul administrativ ca reprezentand "totalitatea litigiilor generate intre persoane si administratie, cu prilejul aplicarii legilor sau a altor acte normative, a organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza principii, reguli si situatii juridice de drept public" [2].

Contenciosul de legalitate a actelor administrative se realizeaza de instantele judecatoresti specializate si de unele organe cu activitate jurisdictionala care functioneaza potrivit legii (organele Curtii de Conturi, comisiile de jurisdictie a imputatiilor din Ministerul Apararii Nationale, directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat, judetene si a municipiului Bucuresti).

In functie de intinderea competentei instantelor de contencios administrativ, au fost distinse doua categorii:

1. contencios administrativ de anulare;

2. contencios administrativ de plina jurisdictie.

Contenciosul administrativ de anulare este acela in care instanta de contencios administrativ este competenta sa anuleze ori sa modifice un act administrativ de autoritate, adoptat ori emis cu nerespectarea legii sau sa oblige serviciul administrativ sa rezolve o cerere cu privire la un drept recunoscut de lege. Nu se poate rezolva problema daunelor, pentru aceasta fiind nevoie de actiune separata. Aceasta categorie de contencios, in tara noastra, a fost cel instituit prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11.02.1864.

Contenciosul administrativ de plina jurisdictie este cel in care instanta de contencios administrativ este competenta, potrivit legii, sa anuleze actul atacat, sa oblige organul administrativ sa rezolve o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde despagubiri pentru daunele cauzate.

Prof.univ.dr. Antonie Iorgovan[3] a pus in evidenta mai multe etape ale evolutiei reglementarilor privind contenciosul administrativ.

Prima etapa a fost cea a reglementarii prin Legea din
11 februarie 1864 privind Consiliul de Stat (sistemul francez). Acesta a fost conceput ca organ cu caracter consultativ pe langa Guvern, cu sarcini si de tribunal administrativ. Era prezidat de Domn si solutiona litigii atat in baza legii sale organice, cat si in baza unor legi speciale (judecator de atributiune). Era investit si cu competenta unui contencios de interpretare.

A doua etapa a contenciosului administrativ roman
(1866-1905) a fost caracterizata de investirea tribunalelor de drept comun, dupa modelul anglo-saxon. Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Constitutie, iar contenciosul administrativ a fost reglementat printr-o lege ordinara.

A treia etapa este cuprinsa intre anii 1905-1948. In baza legii din 1905 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatiune si Justitie, contenciosul administrativ era competent in privinta recursului principal si direct formulat de particulari impotriva actelor administrative ilegale, putand sa pronunte anularea lor. Judecatorul nu putea decat sa pronunte anularea actului sau, dupa caz, sa-l confirme. In baza Constitutiei din 1923, la 23.12.1925 a fost adoptata Legea contenciosului administrativ. In baza acestei legi, contenciosul administrativ era de anulare pentru actele de autoritate si de plina jurisdictie pentru actele de gestiune.

Etapa a patra, intre 1948 si 1967, in care contenciosul administrativ a fost desfiintat.

Etapa a cincea cuprinde perioada cuprinsa intre anii 1967 si 1990. In baza art.35 coroborat cu art.103 din Constitutia din 1965 si a Legii nr.1/1967, tribunalele erau competente sa judece plangerile celor vatamati prin acte administrative ilegale. Era un contencios de plina jurisdictie deoarece permitea nu numai anularea actului, ci si repararea pagubei.

Actuala reglementare a contenciosului administrativ este cuprinsa in art.48 din Constitutia Romaniei si in Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, care este o lege preconstitutionala. Inainte de a face analiza actualei reglementari, este necesara o precizare cu privire la sfera actelor supuse controlului de legalitate a contenciosului administrativ. Legea nr.29/1990, preconstitutionala, asa cum am aratat, a dat in competenta contenciosului administrativ actele administrative si refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Constitutia Romaniei, adoptata in 1991, prin art. 48 largeste sfera emitentilor actelor administrative susceptibile de a fi atacate in contencios administrativ, de la acte ale autoritatii administrative, la acte provenind de la o autoritate publica, deci de la organe apartinand oricareia dintre cele trei puteri ale statului. Este o modificare implicita a legii.

Actele supuse contenciosului administrativ

Art. 48 din Constitutia Romaniei, intitulat "Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica", are urmatorul continut:

"(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ, sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.

(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.

(3) Statul raspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare savarsite in procesele penale".

Art.1 Legea nr.29/1990 include in refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

In concluzie, actele care pot fi atacate in contencios administrativ trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii:

- actul atacat sa fie un act administrativ;

- actul sa produca o vatamare a unui drept sau interes recunoscut de lege;

- actul sa emane de la o autoritate publica;

- atacarea in contencios se face dupa indeplinirea procedurii administrative prealabile, in termen de 30 zile de la comunicarea actului.

In ce priveste prima conditie, ca actul sa fie unul administrativ, aceasta semnifica faptul ca nu orice adresa sau circulara, ori act pregatitor numit "act preparator", este administrativ.

In doctrina s-au formulat o serie de criterii de verificare a actului administrativ[4]. Judecatorul trebuie sa verifice actiunea daca priveste:

a) un act administrativ extern;

b) un act administrativ intern;

c) un "act preparator" al unui act administrativ;

d) o adresa sau o nota cu caracter tehnic-administrativ.

Actul administrativ pentru a fi din categoria celor supuse controlului administrativ, trebuie sa fie din cele producatoare de efecte juridice. In privinta "actelor preparatorii", art.11 alin.(1) teza finala prevede expres ca "instanta este competenta sa se pronunte si asupra actelor si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii".

Pentru a stabili existenta sau inexistenta conditiei ca actul administrativ sa vateme un drept subiectiv sau un interes legitim, trebuie sa se porneasca si de la dispozitiile constitutionale care consacra drepturile si libertatile cetatenesti, drepturile si libertatile omului, in general.

Nu intereseaza, din aceasta perspectiva, ce drept anume a fost lezat prin actul administrativ, singura conditie fiind aceea ca dreptul sa fie ocrotit de lege [5].

Actele administrative exceptate

Art.2 al Legii nr.29/1990 prevede care sunt actele care nu pot fi atacate in justitie:

- actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern;

- actele de autoritate si actele de gestiune ale organelor de conducere ale Parlamentului;

- actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, precum si cele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte;

- masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public (actele emise ca urmare a starii de necesitate, pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor din paduri, epidemiilor, epizatiilor sau altor evenimente cu aceeasi gravitate);

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele administrative pentru a caror desfiintare sau modificare se prevede, prin lege, o alta procedura judiciara;

- actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau;

- actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic;

- actiunile in contestarea actelor de impunere si control in materie de impozite si taxe;

- amenzile prevazute in legile speciale de instituire a impozitelor si taxelor.

Aceste cauze sunt numite si fine de neprimire si pot fi grupate in doua categorii:

a) fine de neprimire rezultate din natura actului;

b) fine de neprimire decurgand din existenta unui recurs paralel.

Procedura contenciosului administrativ

Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat trebuie sa adreseze, in scris, pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ, sau la expirarea termenului de 30 zile de la data depunerii cererii la care nu s-a raspuns, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in 30 zile. Aceasta se numeste procedura prealabila.

Daca persoana vatamata este nemultumita de solutia data reclamatiei sale, se adreseaza instantei de judecata.

Instanta de judecata competenta este:

- in prima instanta - sectia de contencios a tribunalului (judetean)-, pentru actele organelor administratiei publice locale, si in recurs - sectia de contencios administrativ a Curtii de apel-;

- in prima instanta - sectia de contencios administrativ a Curtii de apel, si in recurs - sectia de contencios a Curtii Supreme de Justitie-, pentru actele administrative ale organelor administratiei si autoritatilor publice centrale.

Daca cel care se considera vatamat s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 zile se calculeaza de la comunicarea solutiei.

In toate cazurile introducerea cererii la tribunal nu se poate face mai tarziu de un an de la comunicarea actului administrativ a carui anulare se cere.

Odata cu actiunea, reclamantul trebuie sa depuna si actul administrativ atacat sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unei pagube iminente, petentul poate cere suspendarea actului atacat pana al solutionarea actiunii.

Solutionand cauza, instanta de contencios administrativ poate, dupa caz, sa anuleze, total sau partial, actul atacat; sa oblige autoritatea publica sa emita actul solicitat. In cazul admiterii cererii, instanta de contencios administrativ va hotari asupra daunelor morale si materiale cerute.

Daca la momentul cererii, cel vatamat nu cunoaste intinderea prejudiciului si nu cere despagubiri, le poate cere pana la implinirea termenului de prescriptie, care incepe sa curga de la data cand a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.

Actiunea in justitie in contencios administrativ poate fi formulata si personal impotriva functionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. Daca actiunea este admisa, functionarul poate fi obligat in solidar cu institutia. Functionarul poate sa cheme in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carei legalitate este dedusa judecatii.

Jurisprudenta

Referat de ancheta sociala privind incredintarea minorilor. Natura juridica a actului. Controlul legalitatii acestuia

Referatul de ancheta sociala privind incredintarea copilului minor unuia dintre soti, in procesul de divort, nu este un act administrativ care, prin el insusi, sa produca efecte juridice si nu poate fi atacat pe cale contenciosului administrativ, ci numai odata cu hotararea pronuntata, pe calea recursului.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr.394 din 26 aprilie 1993)

Administratie publica locala. Revocarea din functie a viceprimarului. Autoritatea competenta a revoca si instanta competenta a controla legalitatea hotararii de revocare

Viceprimarul fiind ales prin votul consilierilor autoritatii administratiei locale, revocarea sa din functie se face cu aceeasi procedura ca in cazul investirii, prin hotarare a consiliului, care constituie un act administrativ cenzurabil de instanta de contencios administrativ, iar nu de instanta de drept comun, potrivit prevederilor Codului muncii.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr.408 din 28 aprilie 1993)

Act administrativ. Decizia prefecturii prin care s-a revenit asupra deciziei anterioare de transfer al unor imobile. Principiul irevocabilitatii actului administrativ intrat in circuitul civil

Decizia prin care prefectura, creand in favoarea unei persoane juridice un drept real propriu, cu consecinte de ordin patrimonial, a intrat in circuitul civil, nu poate fi ulterior revocata, revenirea asupra acesteia afectand drepturile dobandite in temeiul ei, precum si stabilitatea si securitatea raporturilor juridice nascute in baza respectivului act administrativ.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr.1138 din 16 septembrie 1993)

Guvernul Romaniei. Acte ale Guvernului. Act preparator. Act administrativ. Distinctii

Din continutul Hotararii Guvernului nr.158 din 22 aprilie 1993 rezulta ca aceasta nu este un astfel de act, efectele ei juridice fiind limitate la autorizarea Ministerului Finantelor si Consiliului Judetean Timis de a face anumite transferari de bunuri in patrimoniul unui sindicat, de la o societate comerciala.

In lipsa unui act administrativ emis de una din cele doua autoritati publice, pe baza autorizarii date de Guvern care, prin efectele sale directe, sa vatame reclamanta intr-un drept sau interes, aceasta nu are actiune impotriva hotararii respective.

Esenta acestei hotarari guvernamentale de a fi o simpla autorizare, mandatare, face ca ea sa nu fie un act administrativ in sensul art.1 din Legea nr.29/1990, ci un aviz.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr. 547 din 18 iulie 1994)

Act administrativ. Inteles. Raport de expertiza medico-legala

Raportul de expertiza medico-legala psihiatrica fiind un act medical de stabilire stiintifica a unui diagnostic clinic si functional, in baza unui examen psihic efectuat de specialisti, nu are, in intregul sau, caracteristicile unui act administrativ si, deci, nu poate fi cenzurat nici in totalitate, nici cu privire la anumite mentiuni din continutul sau, pe calea contenciosului administrativ.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr. 385 din 16 mai 1994)

Act de gestiune. Act administrativ. Distinctii. Refuzul consiliului judetean de a da curs cererii pentru eliberarea certificatului care atesta dreptul de proprietate al unei societati comerciale asupra terenului

Certificatul care atesta dreptul de proprietate asupra terenului aferent cladirii societatii comerciale are caracterul unui act administrativ de autoritate, deoarece eliberarea lui constituie o obligatie legala pentru administratia publica locala, conform art.5 din Hotararea Guvernului nr.834/1991 si, prin emiterea lui, aceasta nu se comporta in calitate de proprietar ori de reprezentant al statului pentru administrarea patrimoniului propriu.

Refuzul consiliului judetean de a da curs cererii de eliberare a certificatului este supus controlului judiciar, conform Legii nr.29/1990.

(Curtea Suprema de Justitie, Decizia Sectiei de contencios administrativ nr. 174 din 7 martie 1994)