ADMINISTRATIA PUBLICA

ADMINISTRATIA PUBLICA

Sectiunea I
Consideratii generale despre administratia publica


1. Notiune. Caracteristici

Administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, a Guvernului, al autoritatilor administrative centrale si locale si a tuturor structurilor coordonate de acestea, prin care se aduc la indeplinire legile sau se presteaza servicii publice in regim de putere publica.
Notiunea administratiei publice are un dublu sens:
- de organizare;
- de activitate.
In primul sens, prin administratie publica se intelege totalitatea mecanismelor, a organelor, structurilor organizatorice, autoritatilor administratiei publice, care realizeaza o activitate cu un specific bine conturat.
In acest sistem de organizare a administratiei publice intra:
- Presedintele Romaniei (reprezinta autoritatea administratiei publice si vegheaza la buna functionare a autoritatilor publice);
- Guvernul (exercita conducerea generala a administratiei publice si este sef al acesteia);
- Ministerele;
- Alte organe ale administratiei centrale de specialitate;
- Organele administratiei publice descentralizate: prefectul, consiliile locale si judetene; primarii; institutiile publice; regiile autonome etc.
In al doilea sens, prin administratie publica se intelege activitatea de organizare a executarii si executarea directa si concreta a legilor, de catre partile acestui mecanism, respectiv activitatea desfasurata de organele administratiei publice pentru indeplinirea atributiilor ce le revin.
O definitie completa a administratiei publice poate fi formulata astfel: Administratia publica este activitatea de organizare si executare concreta a legii, cu caracter dispozitiv si prestator, realizata in principal de organele administratiei publice, si in subsidiar si de celelalte organe ale statului, precum si de organizatii particulare de interes public.
Administratia publica se realizeaza de catre acele structuri statale care formeaza sfera executivului, functia executiva fiind exercitata prin intermediul organelor cuprinse in sistemul administratiei publice. Ea reprezinta prestatorul de servicii pentru cetateni.
Actele administrative pot fi emise de orice autoritate publica, fara deosebire de natura lor juridica, Guvernul Romaniei exercitand conducerea generala a administratiei publice.
Din definitia data administratiei publice rezulta ca aceasta consta in acte juridice si operatiuni materiale prin care se indeplinesc (executa) legile, fie prin emiterea de acte normative subordonate legii, fie prin organizarea si prestarea efectiva si directa de servicii publice.

2. Aspecte privind reforma in administratia publica

Reforma institutionala in administratia publica este impusa si constituie una din conditiile esentiale ale aderarii Romaniei la Uniunea Europeana. Realizarea acesteia este necesara atat pentru cresterea eficientei mecanismelor administrative cat si pentru faptul ca administratia publica deserveste si utilizeaza un important numar de persoane.
Programul de guvernare pe perioada 2001-2004 referitor la accelerarea reformei institutionale in administratia publica cuprinde urmatoarele obiective:
- restructurarea profunda a administratiei publice;
- descentralizarea serviciilor publice;
- consolidarea autonomiei administrative si financiare;
- perfectionarea managementului in administratie;
- limitarea birocratiei;
- cresterea operativitatii si eficientei mecanismelor administrative
- coerenta actelor administrative;
- formarea si perfectionarea functionarilor publici
- cresterea responsabilitatii si independentei profesionale;
- politica flexibila in domeniul salarizarii functionarilor publici;
- crearea unei administratii publice moderne si flexibile capabila de un parteneriat corespunzator cu sectorul privat.

3. Continutul activitatii administratiei publice

Administratia publica realizeaza functia executiva prin intermediul a doua categorii de forme de activitati (care produc efecte juridice si care nu produc astfel de efecte), ce constituie formele concrete de activitate ale organelor administratiei publice.2 Acestea sunt:
- acte administrative (sunt acte juridice unilaterale cu caracter normativ sau individual);
- fapte materiale juridice (actiuni sau inactiuni care produc efecte juridice);
- operatiuni materiale tehnice (activitati ce nu produc prin ele insele efecte juridice fiind savarsite in indeplinirea atributiilor date prin lege).3

Dupa obiectul lor, activitatile administratiei publice se grupeaza4 astfel:
- activitati cu caracter de dispozitie;
- activitati de asigurare a bunei functionari a serviciilor publice;
- activitati de prestatii.

4. Principii generale de organizare a administratiei publice

4.1. Notiune
Principiile generale de organizare administrativa sunt acele solutii care determina raporturile dintre autoritatile administrative centrale si cele locale. Conform art.120 din Constitutia Romaniei din 2003, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se bazeaza pe principiile:
- centralizarii administrative;
- deconcentrarii administrative si autonomiei locale.
In literatura juridica de specialitate sunt conturate urmatoarele principii:

4.2. Centralizarea administrativa
Centralizarea administrativa este procedeul care plaseaza in mainile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative.
Centralizarea administrativa poate fi:
- directa (cand ordinele vin de la Guvern sau puterea centrala in mod nemijlocit);
- indirecta (cand ordinele Guvernului sunt transmise prin agenti ai puterii centrale).

Centralizarea administrativa are ca regula de baza, dreptul superiorului de a exercita controlul ierarhic asupra activitatii subordonatilor.

Caracteristicile controlului ierarhic sunt in principal, urmatoarele:
- Controlul ierarhic nu trebuie sa fie prevazut expres de lege, el este un atribut al puterii ierarhice ce poate fi exercitat oricand, din oficiu sau la cerere.
- Controlul ierarhic priveste intreaga activitate a subordonatului, respectiv, actele juridice, faptele juridice, precum si operatiunile materiale tehnice ale acestuia.
- Controlul ierarhic se refera la legalitatea si oportunitatea actelor si masurilor controlate.
- Organul ierarhic superior poate anula, abroga, revoca, suspenda, modifica orice masura a organului inferior considerata ilegala sau inoportuna.

Acest sistem (al centralizarii administrative), prezinta unele inconveniente, cum ar fi:
- cetatenii nu participa la administratia publica;
- interesele locale nu se satisfac corespunzator, pentru ca puterea centrala nu are posibilitati si timp suficient pentru cunoasterea lor reala;
- din cauza supraincarcarii autoritatile puterii centrale pot sa apara uneori tergiversari in solutionarea problemelor administratiei publice locale.

4.3. Desconcentrarea administrativa
Desconcentrarea administratiei este o varianta a sistemului de centralizare administrativa, caracterizata prin faptul ca reprezentantii locali ai autoritatilor centrale capata unele drepturi de decizie proprie, iar anumite probleme ale unitatilor administrativ-teritoriale sunt scoase din competenta organelor centrale si date spre decizie in competenta autoritatilor locale.
Desconcentrarea administrativa prezinta urmatoarele caracteristici:
- autoritatea locala ramane parte integranta din ierarhia centrala;
- organele centrale exercita controlul ierarhic al deciziilor luate de autoritatile administratiei locale.
4.4. Descentralizarea administrativa5
Termenul 'descentralizare' semnifica ideea unei colectivitati locale inglobate in alta colectivitate mai vasta, dar care se administreaza autonom. Descentralizarea reprezinta instrumentul principal de eficientizare a serviciilor publice si de sporire a calitatii acestora.

Descentralizarea poate fi teritoriala si pe servicii.

Descentralizarea teritoriala - consta in faptul ca autoritatile publice locale conduc unitatile administrativ-teritoriale.
Descentralizarea pe servicii - consta in scoaterea unui serviciu public din competenta autoritatilor centrale sau locale si organizarea lui autonoma prin atribuirea de organe proprii si de patrimoniu propriu.

Principalele trasaturi ale controlului exercitat de autoritatile publice centrale asupra celor locale (descentralizate)6, sunt in principal urmatoarele:
- este un control special exercitat numai in cazurile expres prevazute de lege;
- se exercita numai de organele indicate de lege;
- controlul priveste numai legalitatea actului, nu si oportunitatea lui;
- organul de control are dreptul de a aproba, anula, suspenda actele administrative ilegale ale organizatiilor descentralizate;
- organul de control nu se poate substitui in locul organizatiilor descentralizate;
- organul de control nu poate modifica actele emise de organele descentralizate.
Descentralizarea administrativa prezinta numeroase avantaje, fapt pentru care este apreciata ca fiind 'democratia aplicata in administratie', sens in care amintim:
- interesele si nevoile locale pot fi satisfacute mai operativ prin actele organelor administrative descentralizate (fara aprobari sau instructiuni de la puterea centrala);
- descentralizarea asigura cetatenilor participarea directa, efectiva la conducerea publica pe plan local (prin alegerea reprezentantilor in autoritatile de conducere locale);
- prin descentralizare, administratia centrala dobandeste suplete in sensul ca, va avea personal mai putin, dar de inalta calificare si specializare.
In prezent, descentralizarea administrativa reprezinta un obiectiv esential, o dimensiune primordiala in reforma institutionala a administratiei publice centrale si locale. Descentralizarea administrativa urmareste implicarea si constientizarea institutiilor si autoritatilor locale7 in gestionarea si administrarea propriilor lor activitati si probleme, ceea ce semnifica transferul, in mod treptat, de autoritate si competenta, dinspre puterea centrala spre autoritatile locale, precum si deconcentrarea deciziei si actiunii administrative de la nivel central la nivelul colectivitatilor locale. Astfel, administratia publica centrala va reprezenta un aparat flexibil, bine structurat, capabil si performant.
Consolidarea descentralizarii administrative se va asigura in contextul actual prin intermediul reformei administratiei publice.
Descentralizarea presupune atat transferul de competente de la nivelul administratiei centrale catre cea locala, cat si transferul de functionari publici din cadrul administratiei centrale catre cele regionale.

Sectiunea II
Consideratii generale privind serviciul public

1. Notiune

Functionarul public isi indeplineste functia publica (complex de drepturi si obligatii cu care este investit) in cadrul unui serviciu public.
Unitatile administrativ-teritoriale sunt infiintate cu scopul de a asigura, in principal, realizarea unor sarcini, cum ar fi:
- apararea teritoriului, a vietii si bunurilor cetatenilor;
- satisfacerea necesitatilor de instruire, cultura, sanatate;
- asigurarea fondurilor necesare bunei functionari a organelor statului, unitatilor administrativ-teritoriale si institutiilor publice (de invatamant, cultura, sanatate etc.).

Pentru realizarea acestor sarcini, unitatile administrativ-teritoriale infiinteaza o serie de organisme ce au obligatia de a le infaptui in practica, in favoarea intregii populatii a statului si a subdiviziunilor sale administrativ-teritoriale.

Serviciul public administrativ poate fi definit ca fiind acel organism administrativ, infiintat prin lege sau pe baza legii, (de catre stat, judet sau comuna) pentru satisfacerea in mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societatii.

Aceste organisme (servicii publice) sunt incadrate cu personal de o anumita pregatire de specialitate, iar baza lor materiala este asigurata de stat, judet sau comuna.
Avand in vedere diversitatea atributiilor statului modern, acesta infiinteaza o multitudine de servicii publice, fiecare indeplinind o anumita atributie, sau numai o latura a acesteia.
Serviciile publice sunt organizate si functioneaza fie ca organe ale administratiei publice, fie ca institutii publice, fie ca servicii publice exploatate in regie, adica regii autonome de interes public denumite si stabilimente publice.

2. Trasaturile serviciului public

Pentru a fi in prezenta unui serviciu public, sunt necesare a fi intrunite urmatoarele trasaturi:
- serviciile publice se constituie pentru satisfacerea intereselor specifice ale membrilor societatii;
- aceste organisme se infiinteaza de catre stat sau unitatile administrativ-teritoriale;
- infiintarea serviciilor publice se face prin lege sau pe baza legii, astfel;
- organele administratiei publice se infiinteaza prin legi, Hotarari de Guvern, ordine ale ministrilor;
- institutiile publice se infiinteaza numai prin lege;
- regiile autonome de interes public se infiinteaza prin Hotarari de Guvern (regiile autonome de interes public national), hotarari ale organizatiilor administratiei publice judetene si locale (regii autonome de interes public local);
- serviciile publice utilizeaza mijloace de informare corecta a opiniei publice;
- toate serviciile publice, sunt dotate cu functii publice, adica atributii, puteri si competente de a satisface anumite interese generale si care trebuiesc ocupate de functionari publici, in conditiile legii;
- serviciile publice desfasoara o activitate continua si ritmica, dupa un program stabilit si adus la cunostinta publicului;
- baza materiala (cladiri, mijloace materiale, fonduri banesti) necesara activitatii serviciului public se asigura, in principal prin bugetul statului, judetului sau comunei; aceasta pentru ca, serviciile publice urmaresc in primul rand satisfacerea intereselor generale ale membrilor societatii si numai in subsidiar, realizarea de beneficii;

Din expunerea acestor trasaturi rezulta ca serviciile publice sunt create de stat sau subimpartirile sale administrative, pentru indeplinirea atributiilor lor executive, in scopul satisfacerii intereselor specifice generale ale membrilor societatii.

3. Necesitatea serviciilor publice

infiintarea serviciilor publice este determinata in principal, de cresterea continua a rolului statului in viata societatii, precum si de necesitatea satisfacerii unor aspecte specifice ale intereselor generale ale membrilor societatii.

Exista urmatoarele tipuri de servicii publice:
- servicii publice organizate sub forma ministerelor;
- servicii publice pentru satisfacerea unor interese generale ale membrilor societatii;
- servicii publice pentru satisfacerea intereselor economice si sociale ale membrilor societatii;
- servicii publice pentru satisfacerea intereselor specifice unor categorii de persoane (handicapati, someri etc.)

Stabilimentul public este acel tip de serviciu public care are un caracter de specialitate, competenta sa fiind limitata la un anumit serviciu tehnic. Sunt stabilimente publice:
- regiile autonome (SNCFR, RATB, Romtelecom) care intrunesc trasaturile stabilimentelor publice;
- regiile autonome de interes public care intrunesc trasaturile serviciului public (R.A. Drumurilor, R.A. a Postelor etc.).

Serviciul public se reorganizeaza si se desfiinteaza, de regula, tot de catre organul administratiei publice, prin acte de acelasi nivel cu acela prin care s-a infiintat. Exista insa si exceptii, cand desfiintarea se poate efectua si prin acte de nivel superior.