CENTRALIZARE SI DESCENTRALIZARE IN

ADMINISTRATIA PUBLICA

Rezumat

De-a lungul istoriei, orice stat fara deosebire de structura sa de stat unitar sau federal,

de forma de guvernamant, regimul politic, s-a confruntat cu tendinte diferite: fie tendinta spre

unitate, fie spre diversitate. Doctrina e de parere ca initial centralizarea si descentralizarea nu au fost notiuni juridice, ci exprimau tendintele politicii administrative legate de istorie, regim,

cerinte practice. Odata cu dezvoltarea ca stiinta a dreptului administrative ,ele au luat formele

prin care se concretizeaza in prezent, aparand ca principii ce rezolva cele doua tendinte opuse

manifestate in guvernarea fiecarui stat. Necesitatea existentei lor se datoreaza faptului ca statul caracterizat prin cele trei attribute, are nu doar atributia reprezentarii populatiei de pe un anumit teritoriu dar si indatorirea de a solutiona problemele celor pe care ii reprezinta. Cu interesele si problemele nu sunt neschimbate,ci difera de la o colectivitate la alta, de la un individ la altul, sau cautat diferite modalitati de reprezentare la cel mai bun nivel a acestora.     Astfel s-a recurs la impartirea in unitati administrativ-teritoriale, impartire ce nu afecteaza cu nimic unitatea si indivizibilitatea statului, iar interesele generale, comune tuturor membrilor societatii au continuat sa fie reprezentate de autoritatile centrale, in vreme ce autoritatile unitatilor administrativteritoriale au primit sarcina reprezentarii intereselor acestora. Pentru ca unitatile administrativteritoriale sa-si poata indeplini atributiile, lor li s-a recunoscut personalitate juridica, autonomie locala si dreptul de a-si rezolva propriile probleme. Putem vorbi in acest caz de descentralizare. Insa cum intotdeauna s-a cautat cea mai eficienta modalitate de reprezentare a intereselor cetatenilor, pe langa descentralizare s-au creat si alte regimuri juridice specifice: centralizarea si deconcentrarea. Si fara a intra in conflict cu aceste trei principii clasice, in ultimul timp in Franta se vorbeste in literatura de specialitate si despre un principiu al delocalizarii , dar delocalizarea nu atinge cu nimic principiul descentralizarii, pentru ca spre deosebire de acesta, care semnifica un transfer de putere de la centru la autoritatile locale, delocalizarea nu semnifica un transfer de putere, ci doar unul de atributii.

1 A.Iorgovan-''Tratat de drept administrativ''-vol.1ed.III,All Beck,Bucuresti,2001.

CENTRALIZARE SI DESCENTRALIZARE IN

ADMINISTRATIA PUBLICA

Centralizarea in administratia publica inseamna in plan organizatoric, subordonarea ierhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, iar in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele locale.

Centralizarea asigura o functionare coordonata, prompta si eficienta a serviciilor publice. Functionarea pe principiul subordonarii ierarhice a serviciilor publice are drept consecinta inlaturarea suprapunerilor de acelasi nivel, precum si a paralelismelor. Conducerea centralizata, in principiul subordonarii ierarhice asigura pe planul exercitarii dreptului de control, mai multe

trepte de efectuare a controlului si de luare a masurilor legale corespunzatoare, fapt ce se constituie in garantii suplimentare pentru apararea intereselor celor administrati.

Pe langa avantajele prezentate mai sus, centralizarea in administratia publica are si unele dezavantaje. In regimul organizarii si functionarii centralizate a administratiei publice interesele locale nu-si pot gasi o rezolvare optima, deoarece autoritatile centrale nu pot cunoaste in specificitatea lor aceste interese care difera de la o localitate la alta.

Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritatilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu intarziere si superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ si mai bine de catre autoritatile locale.

Intr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea functionarilor publici de catre centru, cetatenii nu mai participa la administrarea treburilor lor, sunt lipsiti de initiativa.

Descentralizarea in administratia publica este un regim juridic in care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de functionari numiti de la centru ci de catre cei alesi de corpul electoral. In acest regim administrativ, statul confera unor autoritati publice si dreptul de exercitare a puterii publice in unele probleme. Acest regim juridic se fundamenteaza in plan material pe un patrimoniu propriu al unitatilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigura mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.

Descentralizarea administrativa consta in recunoasterea personalitatii juridice unitatilor administrativ-teritoriale, existenta autoritatilor publice care le reprezinta si care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum si transferarea unor servicii publice din competenta autoritatilor centrale catre cele locale.

Gradul descentralizarii administrative depinde de numarul serviciilor publice date in competenta autoritatilor locale. Cu cat numarul acestora este mai mare cu atat va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea in administratia publica depinde si de modul cum sunt organizate autoritatile publice locale si raporturile lor cu cele centrale. Autoritatile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de catre autoritatile centrale (caz in care descentralizarea este mai mica). Gradul descentralizarii administrative depinde si de forma in care se exercita tutela administrativa (controlul special efectuat de autoritatea centrala)

Intr-o descentralizare administrativa se pot rezolva in conditii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putand fi conduse mai bine de catre autoritatile locale intr-un regim in care acestea nu au obligatia sa se conformeze ordinelor si instructiunilor de la centru. Masurile si deciziile pot fi luate mai operativ de catre autoritatile locale iar resursele materiale si financiare si chiar forta de munca pot fi folosite cu mai mare eficienta si sa raspunda unor nevoi prioritare pe care autoritatile locale le cunosc mai bine decat autoritatile centrale.

Functionarii publici alesi sau numiti, in regimul descentralizarii administrative, pe un termen limitat, inlatura in masura mai mare fenomenele birocratice in activitatea locala. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autoritatilor locale accentueaza spiritul de responsabilitate si initiativa pentru viata publica a localitatii in care ei locuiesc si determina sa caute si sa gaseasca ei insisi solutii la problemele cu care se confrunta.

Intre cele doua laturi (centralizare - descentralizare) exista si regimuri juridice intermediare ale administratiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai putin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativa si tutela administrativa.

Desconcentrarea constituie un regium administrativ care se situeaza intre centralizare administrativa si descentralizare administrativa. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul ca titularii puterii locale nu sunt alesi de electoratul local, ci sunt numiti de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul ca titularii puterii locale au competenta sa rezolve ei problemele locale, fara sa le mai inainteze sefului sau ierarhic de la centru, dar el este supus

2. Preda Mircea, Curs de drept administrativ (partea generala si partea speciala), Casa Editoriala ,,Calistrat Hogas , Bucuresti, 1995, p109-123.

controlului acestuia si obligat sa se conformeze actelor superiorului sau. In cazul desconcentrarii, autoritatea publica locala ramane parte integranta in sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date in competenta autoritatilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhica a autoritatilor centrale.

Tutela administrativa este o institutie a dreptului public in baza careia autoritatea centrala a administratiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justitie) si reprezentantii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritatilor aministratiei publice locale, autonome, descentralizate.

Regimul de tutela administrativa este si mai apropiat de cel de descentralizare. In acest regim, titularii autoritatii locale nu sunt numiti de centru, ci desemnati de insasi autoritatea locala. Ei au competenta sa rezolve problemele locale, emitand ei insisi acte administrative, insa numai dupa ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea centrala prevazuta de lege. Tutela administrativa consta in dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritatilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Cand numarul actelor administrative supuse regimului de tutela se mentine in limite minime, rezumandu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lasandu-se autoritatilor locale rezolvarea problemelor economice si sociale care le privesc, regimul de tutela se apropie mult de cel al descentralizarii.

In ceea ce priveste regimul de centralizare administrativa in Romania, acesta este dat de organizarea si functionarea autoritatilor publice centrale - Guvern, ministere si alte organe de specialitate ale administratiei centrale - si a serviciilor descentralizate ale acestora, inclusiv institutia prefectului. Atat la nivel central cat si local, exista autoritati organizate pe principiul subordonarii ierarhice care realizeaza puterea executiva. Guvernului i se subordoneaza direct ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei centrale si prefectul, iar ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale li se subordoneaza serviciile lor descentralizate in unitatile administrativ - teritoriale.

In acest sens Constitutia Romaniei prevede ca ,,Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice ,,Ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului ori a ministerelor"

3.Constitutia Romaniei, Bucuresti,2003,art102(1).

4.Constitutia Romaniei, Bucuresti,2003,art116.

,,Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ teritoriale

Din dispozitiile constitutionale rezulta regimul de centralizare administrativa din Romania, dar numai in segmentul care se refera la realizarea puterii executive a statului nicidecum in administratia publica, in totalitatea ei.

Daca esenta desconcentrarii este faptul ca titularii puterii locale sunt numiti de autoritatea centrala, dar au competenta sa rezolve problemele locale fara sa ceara aprobarea autoritatilor centrale, fiind totusi supusi controlului acesteia, intr-o astfel de situatie sunt in prezent serviciile ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale numite de Constitutie ,, servicii descentralizate dar care sunt de fapt servicii desconcentrate.

Tutela administrativa este mai apropiata de regimul administrativ de descentralizare, intru-cat titularii autoritatii locale nu mai sunt numiti de autoritatea centrala ( ca in cazul desconcentrarii) ci desemnati de insasi autoritatea locala, iar actele lor trebuie sa fie aprobate in prealabil de autoritatea centrala abilitata de lege.

In Romania nici Constitutia si nici Legea organica a administratiei publice locale nu consacra un asemenea regim administrativ, care este o exceptie de la principiile autonomiei si descentralizarii, prevazute in Constitutie.

Daca legiuitorul constituant ar fi avut intentia sa institiue un regim de tutela pentru autoritatile administratiei locale ar fi trebuit sa prevada ca autoritatile centrale abilitate sa exercite tutela, ar fi trebuit sa specifice cazurile pentru care se exercita tutela si actele adoptate sau emise de autoritatile locale descentralizate asupra carora se exercita tutela.

Tutela administrativa inseamna un control (intre anumite limite) din partea autoritatilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care sa inlature sau sa limiteze tendintele centrifuge ale autoritatilor locale, aflate in disonanta cu politica statului, sa asigure totodata rezolvarea nu numai a intereselor locale ci si a celor generale.

Statul nu are numai dreptul ci si obligatia de a exercita controlul asupra autoritatilor administratiei publice, atat asupra celor desconcentrate cat si asupra cele descentralizate. Controlul asupra autoritatilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutela , dar pe care legislatia actuala nu-l mai reglementeaza in mod expres. Dar aceasta nu inseamna ca el nu exista sau nu se realizeaza. Ratiunea pentru care actuala Constitutie nu mai consacra

5.Constitutia Romaniei, Bucuresti,2003,art 123(1)(2).

in mod expres controlul de tutela este fundamentata pe considerente de ordin politic.

Profesorul Antonie Iorgovan spunea ca ,,a fi propusa aceasta notiune (tutela administrativa) in Tezele sau Proiectul Constitutiei ar fi insemnat o greseala de tact politic; aceasta notiune ar fi socat, atunci cand se cautau formele care sa exprime ideea de ,,autonomie nu de ,,tutela dupa zeci de ani de regimuri autoritare se cautau formule pentru o autonomie locala reala

Chiar daca legislatia actuala a Romaniei nu mai prevede, in mod expres, institutia tutelei administrative aceasta exista si functioneaza, avand unele trasaturi specifice care se abat de la modelul clasic al acestei institutii.

Pentru ca tutela administrativa sa existe, legislatia actuala ar trebui sa cuprinda trei elemente: o autoritate centrala sau una locala abilitata de aceasta, in baza legii, se exercite tutela; precizarea cazurilor pentru care se exercita controlul; precizarea actelor asupra carora se exercita controlul.

Tutela administrativa nu este o institutie perimata, mai ales in statele unitare, democratice, bazate pe principiul separatiei puterilor in stat. Ea se racordeaza intocmai la principiile autonomiei locale si descentralizarii serviciilor publice, consacrate si de actuala Constitutie a Romaniei asigurand buna functionare a administratiei publice, in ansamblul sau

In ceea ce priveste gradul de descentralizare administrativa acest grad este nemijlocit legat de modul de organizare a autoritatilor autonome descentralizate (daca sunt sau nu alese, daca trebuie confirmate de autoritatile centrale), de forma in care se exercita tutela administrativa si de numarul serviciilor publice date in componenta autoritatilor descentralizate.

Descentralizarea poate fi apreciata ca fiind mai ingradita daca tinem cont ca de la controlul exercitat de prefect sunt exceptate numai actele de gestiune curenta. La acceasi concluzie duce si dreptul recunoscut prefectului de a propune Guvernului dizolvarea unui consiliu local sau judetean, demiterea sau suspendarea din functie a unui consilier sau primar, chiar daca hotararrea in cauza este luata de Guvern.

Legislatia romana in materie poate fi apreciata ca profund democratica, instituind pentru

autoritatile locale, autonome un regim de larga descentralizare, care raspunde pe deplin

exigentelor si principiilor statului de drept si se racordeaza in total la legislatia statelor europene cu administratie publica eficienta.

. A.Iorgovan-''Tratat de drept administrativ''-vol.1ed.III,All Beck,Bucuresti,2001.

Preda Mircea, Curs de drept administrativ (partea generala si partea speciala), Casa Editoriala ,,Calistrat Hogas , Bucuresti, 1995, p109-111.

Bibliografie:

-A.Iorgovan-''Tratat de drept administrativ''-vol.1ed.III,All Beck,Bucuresti,2001.

- R.N.Petrescu-"Drept administrativ"-Ed. Accent,2004

-Preda Mircea, Curs de drept administrativ (partea generala si partea speciala), Casa Editoriala ,,Calistrat Hogas , Bucuresti, 1995;

-Constitutia Romaniei, Bucuresti, 2003.