Relatiile externe ale administratiei publice locale in Romania

Relatiile externe ale administratiei publice locale in Romania

1. Unitatile administrativ-teritoriale si reprezentarea lor publica

Organizarea, din punct de vedere administrativ, a teritoriului statului intereseaza, in egala masura, atat puterea de stat cat si colectivitatile locale, avand prin aceasta o incarcatura politica si sociala deosebita.

Statul urmareste, in general, ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creaza sa poata conduce si guverna mai usor societatea, iar colectivitatile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa acestea, tind spre o gestiune autonoma cat mai accentuata a problemelor care le privesc, atat in raport cu statul cat si cu structurile administerativ-teritoriale organizate la nivel exterior.

Orice stat, pentru a putea fi bine condus si administrat isi imparte teritoriul in unitati administrative, carora le recunoaste personalitatea juridica si le confera totodata atat atributii de drept public cat si atributii de drept privat.

Astfel, elementele componente ale personalitatii juridice a statului - populatia, patrimoniul si scopul caruia este afectat acest patrimoniu - le intalnim la fiecare din aceste subdiviziuni administrative ale teritoriului statului. Fiecare dintre ele constituie o persoana juridica distincta, cu un statut juridic propriu conferit de stat.

In acest sens, Constitutia Romaniei prevede in art. 3 (3) ca "Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. In conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii". Astfel, dispozitiile art. 4 din Legea 215/20001 privind administratia publica locala precizeaza: " Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice. Ele au deplina capacitate, poseda un patrimoniu si au initiativa in tot ce priveste administrarea intereselor publice locale, exercitand, in conditiile legii, autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite. Ca persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii".

Organizarea administrativa a teritoriului Romaniei este in prezent reglementata prin Legea 2/1968, lege care defineste unitatile administrativ-teritoriale.

In Romania sunt organizate 41 de judete.

Revenind la problema reprezentarii publice a unitatilor administrativ-teritoriale, ca persoane juridice mai trebuie relevata inca o trasatura specifica acestora. Nuci una dintre acestea - judet, comuna, oras, municipiu - nu exercita atributii de natura celor care sunt specifice functiei legislative. Statul a pastrat exercitarea acestei functii numai pentru autoritatile publice care-l reprezinta la nivel central - Parlamentul.

Daca ne referim la autoritatile prin care se asiguta organizarea realizarii si realizarea in concret a legii si a celorlalte acte bazate pe lege, in unitatile administrativ-teritoriale, acestea sunt create si functioneaza in comune, orase, municipii si judete.

Potrivit prevederilor Constitutiei si Legii 215/20001, autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia publica locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi potrivit legii.

Totodata, Constitutia si Legea 215/20001prevad ca, in fiecare judet si in Municipiul Bucuresti, Guvernul numeste cate un prefect, ca reprezentant al sau pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

Ceea ce caracterizeaza autoritatile administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale sunt urmatoarele trasaturi:

Ø      sunt infiintate prin lege sau in baza legii si dotate cu putere, fapt ce le confera dreptul de a folosi forta publica a statului pentru realizarea sarcinilor proprii ce le revin;

Ø      sunt infiintate, in comune, orase si judete si dotate cu resurse unane de specialitate, materiale si financiare, pe care le administreaza in numele persoanei juridice pe care o reprezinta si careia ii dau socoteala de modul cum le-a administrat;

Ø      activitatea acestor autoritati publice are in vedere, realizarea intereselor locuitorilor, din unitatea administrativ-teritoriala in care sunt organizate si functioneaza, in acord cu interesul general al statului pentru ca activitatea lor sa nu depaseasca limitele puterii lor cu care au fost investite, actele juridice pe care le emit sunt supuse controlului de legalitate de catre stat.

In incheierea acestor succinte precizari s-ar mai putea retine si faptul ca fiecare unitate administrativ-teritoriala precum si localitatile componente poarta o denumire. Potrivit reglementarilor in vigoare (Decretul-Lege 100/1990 privind atribuirea sau schimbarea denumirilor) atribuirea sau schimbarea denumirilor se face de catre Parlament la propunerea Guvernului.

2. Imbunatatitea organizarii administrativ teritoriale. Notiuni. Concepte. Perspective .

Este stiut ca    orice demers stiintific, pentru a fi bine si corect inteles,incepe prin a preciza continutul si sensul notiunilor si conceptelor pe care le utilizeaza. Stiinta juridica si normele juridice trebuie sa utilizeze notiuni precise, lipsite de echivoc.

Daca ne referim la notiunea de " organizare administrativ-teritoriala", actiunea primara are ca scop constituirea pe teritoriul statului a mai multor unitati administrative , neavand importanta pe cate se organizeaza acestea    si care sunt raporturile dintre ele.

Se poate vorbi de o "imbunatatire a organizarii administrativ-teritoriale" atunci cand organizarii administrative a teritoriului I se aduc unele corectii fara a schimba insa structura esentiala pe care sunt constituite unitatile administrativ-teritoriale. Astfel, trecerea unor state de la o comuna la alta, sau a unor comune si orase de la un judet la altul, infiintarea unor comune sau orase si chiar a unor judete , reprezinta o imbunatatire administrativa a teritoriului statului.

"Reorganizarea administrativ-teritoriala" este o actiune care priveste modificarea numarului nivelurilor de organizare a unitatilor administrativ-teritoriale, precum si raporturile juridice dintre acestea, inclusiv cu statul.

In cazul Romaniei, problema reorganizarii administrativ-teritoriale s-ar pune numai in ipoteza in care in afara nivelului "local" si a celui "judetean" s-ar crea un al treilea nivel (ex. regional) pana atunci actiunea neputand fi considerata decat o imbunatatire a organizarii administrativ-teritoriale.

Este important de subliniat ca actuala organizare administrativ-teritoriala a Romaniei, consacrata pe plan juridic prin Legea 2/1968, modificata in numeroasa randuri, a constituit pentru vechiul regim comunist, dictatorial, un instrument important pe care l-a folosit pentru a-si realiza interesele, pentru a-si domina supusii, intr-un sistem piramidal centralizat.

Revolutia din decembrie 1989 a adus pe acest plan un suflu nou. In anul 1990 existau solicitari pentru reinfiintarea a 20 de judete si a peste 1200 de comune, precum si declararea unor comune ca orase si a unor orase ca municipii.

Autoritatile publice constituite imediat dupa Revolutie au cuprins in programul lor masuri menite sa inlature abuzurile savarsite de regimul comunist pe planul organizarii administrative a teritoriului tarii.

Mai intai, prin Decretul-lege 38/1990 a fost repus in vigoare Legea 20/1968 privind organizarea administrativa, abrogata in 1989.

Daca ne referim la perioada 1992 - 1996, desi problema imbunatatirii administrative in ansamblul sau, preocuparea factorilor politici si a celor de decizie s-au axat pe pregatirea conditiilor realizarii acestui obiectiv si in special al celor de natura organizatorica si a celor ce nu necesitau cheltuieli materiale si financiare carora bugetul de austeritate nu le-ar fi putut face fata.

Si dupa alegerile generale din 1996 problema imbunatatirii organizarii administrative a teritoriului tarii a ramas ca un obiectiv prioritar al Progamului de guvernare, acceptat de Parlament, si inca printre acele masuri care trebuiau finalizate in primele sase luni de guvernare.

De altfel, chiar si in cazul in care au fost create in ultimii ani, noi unitati administrativ-teritoriale nu s-au respectat prevederile legale, deoarece in nici unul dintre cazuri nu s-a consultat, in prealabil, populatia din localitatile respective prin referendum asa cum cer dispozitiile art.3 din Legea 215/20001, republicata.

Activitatea de relatii externe ale administratiei publice locale in Romania in contextul prevederilor constitutionale si ale autonomiei locale

Buna gestionare a serviciilor publice de interes local si consultarea cu cetatenii colectivitatii locale din unitatea administrativ-teritoriala sunt principalele ratiuni de existenta a institutiei primarului, fie ca este voba de o localitate din Romania, fie din strainatate.

In ce priveste activitatea de relatii externe a executivului local, aceasta se desfasoara ca o functie coparalela a autonomiei locale. Ea poate fi dezvoltata numai in folosul colectivitatii locale si in limitele competentelor stabilite prin lege. In privinta politicii externe, Constitutia Romaniei (art.91) stabileste atributiile institutiei Presedintiei, Guvernului si Parlamentului, nefacand referire la autoritatile locale. In general, in legislatia romana sunt putine acte normative care sa reglementeze activitatea de relatii externe ale primariilor si consiliilor locale. Raman atunci ca referinta normele cuprinse in Legea 215/20001, art.20 lit. x : "Consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti pot stabili legaturi de colaborare, cooperare si infratire cu localitati din strainatate". Avand in vedere ca ministerul Afacerilor Externe are atributii exprese in realizarea politicii externe a Romaniei si asigurarea coerentei acesteia, rezulta ca orice recomandari ale acestui minister catre executivul local in privinta relatiilor externe sunt deosebit de utile. Interesul deosebit pentru integrarea euro-atlantica, relatiile de buna colaborare cu statele vecine si amplificarea legaturilor ca alte state vecine (S.U.A., Canada,Japonia,Rusia si China) sunt directii importante pentru activitatea externa a statului roman dar si pentru autoritatile locale. Astfel, primariile, consiliile locale pot stabili legaturi de colaborare, cooperare si infratire cu structuri similare din strainatate, dar fara sa aduca atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei (obligatie prevazuta in Legea 215/20001, art.1 paragraf 4).

Necesitatea dezvoltarii economice locale cat si realizarea unor servicii de interes local pot conduce autoritatile locale catre o colaborare cu agentii economici straini. Astfel, Legea administratiei publice locale, art.20, lit. v precizeaza: "Consiliul local hotaraste, in conditiile legii, colaborarea cu agenti economici din strainatate, in scopul realizarii unor actiuni sau lucrari de interes comun".

Prin relatiile externe ale administratiei publice locale din Romania se intelege totalitatea legaturilor si contactelor cu "nerezidentii", respectiv: administratiile publice locale din strainatate, firmele straine, persoanele fizice si juridice straine, ambasadele si consulatele straine aflate pe teritoriul tarii noastre, diferite organisme si organizatii internationale.

Activitatea de relatii externe ale administratiei publice locale presupune cunoasterea si aplicarea jurisprudentei nationale, cat si a celei internationale, precum si a normelor de protocol extern. In aceeasi ordine de idei, se impune o buna cunoastere a tartaxelor internationale ale Romaniei care privesc relatiile externe si cooperarea internationala.

Romania, prin recunoasterea "Cartei europene a autonomiei locale", confera colectivitatilor teritoriale locale, prin autoritatile administrative proprii, posibilitatea de a coopera, in conditiile prevazute de lege, cu colectivitati teritoriale locale din alte state.

De altfel, "Declaratia la nivel inalt de la Helsinki" din 1992, semnata si de Romania incurajeaza cooperarea intre comunitatile locale, si    autoritatile locale si regionale, in scopul dezvoltarii unor relatii de buna vecinatate intre tari.

"Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale" prevede, de asemenea, ca "edificarea unei Europe tolerante si unite depinde nu numai de cooperarea dintre state, ci si de bunele relatii intre autoritatile locale, respectand insa Constitutia si intregritatea teritoriala a fiecarui stat".

In fine, tratatele internationale ale Romaniei cu vecinii sai au clauze generale privind relatiile externe intre autoritatile locale, in sensul ca guvernele vor sprijini aceste activitati, in special in zonele de frontiera.

In context trebuie avut in vedere cadrul general al Legii 151/1998 privind dezvoltarea regionala in Romania, care precizeaza ca obiectivul prioritar al politicii de dezvoltare regionala in Romania este stimularea cooperarii interregionale, intene si internationale. Pe baza acestei legi s-a infiintat Agentia Nationala pentru Dezvoltare Regionala, careia ii revine atributia de a urmari realizarea obiectivelor dezvoltarii regionale, inclusiv in cadrul activitatilor de cooperare externa a regiunilor de dezvoltare si la nivelul euroregiunilor.

4. Locul si rolul activitatii de relatii externe in cadrul unei primarii

Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive.

Activitatea de relatii externe la nivelul autoritatilor locale se desfasoara in proportie covarsitoare in cadrul primariei. La nivelul deliberativului, in cadrul consiliilor judetene pot infiinta subcomisii de relatii internationale.

Asa cum am prezentat in capitolele precedente, principala ratiune de existenta a unei primarii, atat in tara noastra cat si in strainatate, o constituie asigurarea unui management cerespunzator al serviciilor publice de interes local. In consecinta, activitatile de natura juridica, economica, de relatii externe ale primariei in general, sunt directionate in primul rand catre zona serviciilor publice locale. In acest sens, directia de relatii externe a primariei este chemata sa desfasoare o serie intreaga de activitati precontractuale. O dominanta o constituie operatiunile necesare atragerii investitorilor straini in vederea realizarii obiectivelor prioritare in domeniile de interes local. Totodata, directia de relatii internationale a primariei coordoneaza si centralizeaza activitatile de relatii externe ale regiilor locale din subordinea consiliului si cotribuie la buna desfasurare a acestor activitati ori de cate ori este solicitata de conducerile regiilor autonome.

Aceasta prima functie, de natura economica, a directiei de relatii internationale a primariei este specifica perioadei de tranzitie si este in principal rezultanta a doi factori.

Primul factor este relationat de gestionarea unui patrimoniu privat local, fomat in special din terenuri si spatii comerciale. Vanzarea spatiilor comerciale, concesionarea terenurilor si, in general, privatizarea sunt procese in curs de desfasurare la care participa agenti economici straini si autohtoni.

Al doilea factor este legat de participarea firmelor straine si organismelor financiare internationale la reabilitarea serviciilor publice de interes local, aceasta realizandu-se prin diverse cai: concesionarea unor servicii publice, privatizarea unor servicii sau regii autonome locale, licitatiile internationale cu sprijinul organismelor financiare europene si internationale pentru realizarea unor obiective de interes local.

Ambii factori enuntati sunt caractiristici perioadei de tranzitie de la economia central-planificata catre economia de piata si, prin urmare, odata cu incheierea procesului de privatizare, functia economica a directiei de relatii internationale a primariei se va diminua major.

A doua functie a directiei de relatii internationale este cea de protocol extern. Aici sunt incluse toate activitatile curente si speciale care conduc la desfasurarea optima a actiunilor Consiliului si instituitei Primarului pe plan extern. Directia de Relatii Internationale organizeaza,de asemenea, protocol extern pentru viceprimari si pentru departamentele si directiile de specialitate.

O a treia functie importanta a directiei de relatii internationale o constituie activitatea de cooperare si colaborare externa a institutiei primarului si a consiliului. Prin aceasta functie se asigura suportul logistic si managerial al cooperarii si colaborarii autoritatilor locale autohtone cu autoritatile locale similare din alte tari sau cu organisme regionale, europene sau internationale.

In sfarsit, a patra functie rezulta din necesitatea si oportunitatea aderarii tarii noastre la Uniunea Europeana. Reforma institutionala si legislativa in administratia publica locala din perspectiva aderarii Romaniei la U.E. constituie un proces amplu in care un rol important il au primariile si consiliile locale, deopotriva ca beneficiari, dar si ca "actori principali".

Chiar daca Parlamentul Romaniei este institutia deliberativa care este investita sa perfectioneze cadrul legislativ, totusi Consiliile locale si cel al Capitalei, primarii si Primarul Capitalei sunt autoritati ce gestioneaza si cunosc cel mai bine problemele colectivitatilor locale.

In acest sens, se impune ca autoritatile locale sa initieze proiecte legislative care sa conduca la armonizarea legii romane cu cea din tarile U.E. Pentru realizarea acestui obiectiv, in cadrul Directiei de Relatii Internationale a Primariei Capitalei a fost infiintat un birou de integrare europeana. Un compartiment similar functioneaza si in cadrul Prefecturii Municipiului Bucuresti.

4.1. Functia de cooperare internationala

Reforma institutionala si legislativa din administratia publica locala precum si relatiile interne si internationale au contribuit la amplificarea relatiilor intre factorii de decizie locali cu omologii lor din strainatate si cu agentii economici straini.

Dupa cum este cunoscut, autoritatilor publice locale le revine responsabilitatea dezvoltarii resurselor materiale si financiare locale, precum, si valorificarea resurselor umane si economice ale colectivitatii pe care o reprezinta. In acest sens, functia de cooperare externa a crescut ca importanta si intensitate in ultimii ani atat in plan administrativ cat si in plan economic.

Relatiile de cooperare externa ale autoritatilor publice locale din tara noastra se pot realiza in planul relatiilor bilaterale sau multilarerale prin cooperarea in relatiile regionale, europene si internationale cu problematica de interes local.

Potrivit legislatiei romanesti, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, consiliile locale si judetene au dreptul sa hotarasca asupra relatiilor de colaborare, cooperare, precum si de infratire cu omologii din strainatate in scopul promovarii unor interese comune. In plan strict economic, legislatia ofera autoritatilor locale cadrul corespunzator pentru stabilirea unor legaturi de colaborare sau asociere cu agenti economici din strainatate un scopul realizarii unor proiecte de interes public.

Realizarea unor astfel de proiecte implica o documentatie prealabila si o consultare cu omologi straini.

Acordul de colaborare este un document semnat de primarul oricarei localitati din tara cu omologul sau strain si statueaza elementele-cadru de dezvoltare a relatiilor dintre cel doua orase. In general domeniile de interes comune precizate in asemenea acorduri sunt: administratia publica locala, dezvoltarea urbana, gestionarea serviciilor publice, dezvoltarea relatiilor in plan cultural,educatie, protectia mediului,sport,pregatirea profesionala.

Acordul de cooperare este mai exact decat cel de colaborare, acestea precizand domeniul in care se va coopera si,stabilindu-se masuri concrete, in care se angajeaza cele doua parti. De asemenea, prin acordurile de cooperare se pot stabili trategii comune in relatiile regionale, europene si internationale din care fac parte.

Acordul de infratire este o intelegere specifica comunitatilor locale prin care cale doua parti consfintesc relatiile de prietenie intre cele doua localitati si in care reprezentantii locali stabilesc modalitati practice pentru apropierea dintre cetatenii oraselor lor. In general acordurile de infratire" sustin si promoveaza dezvoltarea relatiilor pe multiple planuri, din care nu lipsesc cele economice, comerciale sau culturale, si consfintesc prin programe comune permanentizarea lor. O atentie deosebita se acorda largirii relatiilor de cooperare intre oamenii de afaceri din cele doua orase si sprijinului direct al investitiilor particulare. Acordurile de infratire sunt de regula continuate prin acorduri de cooperare care stabilesc in detaliu obiectivele si termenii cooperarii intr-un anumit domeniu.

Conform legislatiei in vigoare, oricare dintre cele trei tipuri de acorduri trebuie supuse aprobarii Consiliului local.

Bucurestiul este membru activ intr-o serie de organizatii internationale ale marilor orase ale lumii cum ar fi:

Asociatia Internationala a Primarilor Francofoni - AIMF constituita in 1979 la initiativa lui Jacques Chirac(Bucurestiul este membru activ din 1990 iar din 1994 a beneficiat de asistenta tehnica si financiara). Aceasta asociatie a derulat o serie de programe privind informatizarea contabilitatii, gestiune de personal, gestiunea taxelor municipale, urbanism, educatie, tineret si sport.

Asociatia Internationala a Metropolelor - Metropolis (Bucurestiul este membru activ din 1991si a beneficiat de asistenta tehnica si financiara pentru proiectul "Reoeganizarea si modernizarea Garii de Nord")

In prezent sunt in curs de aprobare alte doua proiecte: "Centrul intoric al orasului Bucuresti" si "Studiul privind transportul in Capitala".

Federatia Mondiala a Oraselor Unite - FMCU (Bucuresti este membru activ din 1996)

Polis este o organizatie ce isi propune cooperatea in special in domeniul transportului si mediului (Bucurestiul este membru al acesteie din 1990).

Confederatia Primarilor din Capitalele Tarilor Sud - Est Europene (infiintata la 5 octombrie 1995 la Atena) .

A treia conferinta s-a desfasurat la Bucuresti in 8-9 februarie 1998,Directiei de Relatii Internationale a Capitalei revenindu-I responsabilitatea organizarii acestui eveniment.

In iulie 1998, Primaria Capitalei in colaborare cu alte institutii din tara si cu sprijinul Consiliului Europei a organizat reuniunea prilijuita de Congresul Puterilor Locale si Regionale din Europa

In concluzie, colaborarea bilaterala cu autoritatile similare din strainatate si activitatea deafasurata in cadru organizatiilor internationale asigura reprezentarea externa a autoritatilor locale si perfectionarea mecanismului propriu de gestiune, constituindu-se astfel intr-o dimensiune importanta a cooperarii internationale a tarii noastre.

Astfel, in domeniul imobiliar, cooperarea internationala a Primariei Municipiului Bucuresti s-a concretizat in realizarea unor obiective mari, cum ar fi: WORLD TRADE CENTER Bucuresti, Hotel SOFITEL, VICTORIA BUSINESS PLAZA. In curs ded realizare este "centrul financiar"si realizarea sistemului de alimentare cu apa.

In cadrul actiunilor de cooperare internationala ale primariilor sunt incluse si activitatile curente privind stagiile de formare, cursurile de specializare a personalului propriu sau al regiilor autonome, cursuri care se desfasoara in cadrul programelor de asistenta al unor organisme internationale.

4.2. Negocierea contractelor externe incheiate de autoritatile locale; participarea la licitatiile externe

Cerintele generale si legitime ale colectivitatilor locale organizate in unitati administratv-teritoriale trebuie sa fie beneficiare a unor servicii publice eficiente si de buna calitate si sa-si desfasoare activitatea intr-un climat economico-social pozitiv. Gradul de satisfacere a acestor cerinte de catre autoritatile publice locale constituie un criteriu de apeciere a acestora de catre colectivitatile locale. Decalajele mari existente intre deferite localitati, precum si cel existente pe teritoriul aceleiasi localitati fac necesara in primul rand analiza cu prioritate a zonelor cele mai deficitare din punct de vedere al serviciilor publice furnizate.

In acest sens, standardele generale care trebuie atinse de serviciile publice locale conduc la obiective pe termen mediu si lung pentru autoritatile publice locale. Cea mai mare parte a acestor obiective se realizeaza prin actiuni de cooperare, negociate in prealabil dupa toate standardele acestor activitati si finalizate cu incheierea unor contracte. Tinand seama de diversitatea si de cadrul complex al tranzactiilor internationale, tratativele se cer sa fie purtate de persoane calificate in problemele negociate, in problemele juridice care le implica incheierea contractului extern.

In general, autoritatile locale incheie contracte de cooperare economica internationala care prezinta o serie de particularitati. Contractul de cooperare se caracterizeaza prin natura specifica a partilor contractante.

In cazul negocierilor complexe ale primariei se poate utiliza formula unor contracte pregatitoare. Data fiind natura specifica a obiectului sau, contractul de cooperare se angajeaza efectiv prin intermediul mai multor contracte cu obiecte diferite, dar aflate in stransa interdependenta.

Autoritatile locale pot participa sau pot organiza licitatii internationale. Cadrul juridic actual, dar mai ales avantajele mari (garantii, cheltuieli reduse, eficienta si transparenta) fac ca licitatiile internationale sa fie tehnica cea mai folosita in realizarea parteneriatului sector public local - sector privat. Licitatiile internationale organizate de autoritatile publice locale se realizeaza in conformitate cu prevederile legislatiei nationale si cu respectarea stipulatiilor ne discriminatorii ale acordului GATT (Acordul General pentru Tarife si Comert), in prezent Organizatia Mondiala a Comertului (OMC).