CONDITIILE EXERCITARII ACTIUNII IN JUSTITIE POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

CONDITIILE EXERCITARII ACTIUNII IN JUSTITIE POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Calitatea reclamantului

Calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, potrivit art. 1 din Legea 29/1990, este conditionata, in primul rand, de capacitatea acestuia de a putea sta in justitie. Calitatea de persoana fizica sau juridica este necesara reclamantului pentru a putea folosi, in justitie, actiunea de contencios administrativ. Este o inovatie adusa de Legea 29/1990 fata de reglementarile anterioare. Astfel, Legea 1/1967, sub inspiratia Constitutiei din 1923 si a legii Contenciosului administrativ din 1925, folosea o formula generala pentru a desemna reclamantul in actiunea de contencios administrativ, adica termenul: "cel vatamat".(in art. 107 din Constitutia din 1923 si "oricine se pretinde vatamat".(art. 1 din Legea Contenciosului administrativ din 1925).

Calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, este determinata de situarea sa ca administrat, ca particular, in raportul juridic in care se afla cu autoritatea administrativa. Aceasta calitate a reclamantului deriva din particularitatea pe care o are actul administrativ de a fi executoriu din oficiu. Autoritatea administrativa neavand nevoie sa recurga la justitie pentru a obtine titlu executor, cei administrati, subiecte in raporturile juridice cu administratia, beneficiaza de a se plange judecatorului printr-o actiune in contencios administrativ. Deci, in totalitatea lor, aceste subiecte de drept carora li se adreseaza actele administrative trebuie sa beneficieze de actiunea in contencios administrativ. De aceea exceptiile trebuie sa fie extrem de restranse, daca nu inexistente.

Remarcam, cu privire la persoanele fizice, ca aceasta calitate de reclamant o pot avea, in afara de particularii in raporturile lor cu autoritatile administrative si functionarii acestor autoritati, atunci cand se aduce atingere drepturilor pe care le au prin acte administrative emise de autoritatile administrative carora le apartin respectivii functionari. In aceasta situatie sunt, de pilda, functionarii atunci cand se prezinta la un concurs pentru ocuparea unui post in institutia in care lucreaza.

In ceea ce priveste persoanele juridice, vom observa ca in conditiile Legii 29/1990 se deschide posibilitatea actiunii in contencios administrativ pentru organe ale administratie publice care au o situatie autonoma in sistemul organelor administratiei publice. Legea 1/1967, prin art. 14 alin. d., elimina categoric aceasta posibilitate aratand ca nu putea fi reclamant impotriva unui act administrativ un organ de stat.

Acum insa, in conditiile organizarii unitatilor economice de stat si a unor institutii publice pe principiul autonomiei functionale exista, credem noi, posibilitatea folosirii actiunii in contencios administrativ de catre persoanele juridice care au aceasta calitate.

Cu privire la calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, potrivit Legii 29/1990 se ridica problema exercitarii acestei actiuni in contencios administrativ de catre prefect, impotriva actelor administrative emise de organele locale si judetene ale administratiei publice.

Folosind aceasta actiune prefectul, de exemplu, n-o poate face nici ca persoana fizica si nici ca persoana juridica si mai mult, n-o poate face referindu-se la un drept care ii apartine conform legii si care i-a fost vatamat prin actul administrativ contestat.

2. Conditia vatamarii unui drept recunoscut de lege in favoarea reclamantului

Legea contenciosului administrativ conditioneaza folosirea actiunii in contencios administrativ de vatamarea drepturilor recunoscute de lege pe care o pretind persoanele fizice si juridice care se plang in justitie.

Pentru a folosi actiunea in contencios administrativ, reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea il recunoaste si pe care autoritatea administrativa parata are obligatia sa-l respecte si eventual, sa-l realizeze in favoarea reclamantului.

Pentru actiunea in contencios administrativ nu este suficienta existenta unui interes legitim, ci trebuie dovedita existenta incalcarii unui drept subiectiv care apartine reclamantului si care sa fie stabilit prin lege sau prin actele emise pe baza si in executarea legii. Reiese de aici ca sursa dreptului incalcat trebuie sa fie legea, sau actele emise pe baza si in executarea legii si nu contractul. De asemenea, aici este necesar i nu contractul. De asemenea, aici este necesar ca administratiei publice si in general autoritatilor administrative sa le revina obligatia, in cadrul competentei pe care o au, sa realizeze aceste drepturi sau sa le respecte. Prin urmare, in acest punct se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care se formeaza intre autoritatile administrative si cei administrati in cadrul raporturilor juridice. Cei administrati au dreptul sa se planga in contencios administrativ in cazul in care drepturile lor nu sunt respectate de catre autoritatile administrative care au obligatia in aceasta privinta.

In ceea ce priveste felul drepturilor care pot face obiectul actiunii in contencios administrativ, din formularea Legii 29/1990 rezulta ca actiunea este deschisa pentru orice fel de drept, conditia este numai ca dreptul sa fie recunoscut de lege, de aceea, nu se poate alcatui o lista a drepturilor recunoscute de lege a caror incalcare ar constitui o vatamare a persoanelor fizice sau juridice, pentru actiunea in contencios administrativ. Aceasta lista ar fi mereu in schimbare. Esentiala este existenta dreptului recunoscut de lege in favoarea reclamantului.

In afara existentei dreptului recunoscut de lege, mai necesar ca actiunea sa prezinte interes pentru reclamant, fara interes neexistand actiunea in justitie. Astfel, desi dovedeste existenta unui drept incalcat de administratie, reclamantul nu poate folosi actiunea in justitie pentru anularea unui act administrativ care a fost retras de administratie, sau si-a produs deja efectele juridice.

3. Conditia ca vatamarea dreptului sa fie urmarea unui act administrativ, sau refuzul unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau in termenul prevazut de lege

Conditia vatamarii unui drept recunoscut de lege, pe care am cercetat-o mai sus este strans legata de aceea prevazuta de art. 1 al Legii contenciosului administrativ si anume ca aceasta vatamare sa rezulte dintr-un act administrativ, sau din refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere a reclamantului privitoare la un drept recunoscut de lege. In continuare, in aliniatul al doilea al art. 1 se mai precizeaza ca este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la data inregistrarii cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

De aceea vom constata ca legea 29/1990 cuprinde numai partial contenciosul administrativ. Ocupandu-se numai de litigiile in care sunt implicate actele administrative nu si alte acte juridice, cum ar fi de exemplu contractele administrative si actele de gestiune.

4. Notiunea actului administrativ in conceptia Legii contenciosului administrativ

Notiunea actului administrativ, in conceptia Legii contenciosului administrativ, are o sfera, dupa cum vom vedea, mai larga decat cea folosita in Legea 1/1967, ceea ce confera legii mentionate rolul pozitiv de a largii controlul judecatoresc asupra activitatii de organizare a executarii si de executare a legii, precum si de proteguire a drepturilor pe care le au persoanele fizice si juridice. Textul cuprins in art. 1 din Legea contenciosului administrativ ar parea ca se refera la mai multe cauze care ar duce la vatamarea drepturilor unor persoane fizice sau juridice si anume vatamarea printr-un act administrativ, sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, sau prin nerezolvarea in termen a unei astfel de cereri, care se considera refuz nejustificat. In realitate suntem in fata unei singure cauze si anume vatamarea dreptului printr-un act administrativ.

Asadar in notiunea actului administrativ vom constata existenta a doua importante elemente si anume vointa juridica cuprinsa in actul administrativ si autoritatea administrativa care este autorul acestei vointe juridice si care organizeaza executarea legii si care poate deveni parat in litigiul care formeaza obiectul contenciosului administrativ.

5. Structura vointei juridice a actului administrativ in conceptia legii 29/1990

Actul administrativ este o manifestare de vointa juridica unilaterala care rezulta din organizarea executarii legii. Structura acestei vointe juridice presupune trei ipoteze posibile care apar diferentiat in conceptia legii 29/1990. Astfel este ipoteza in care vointa juridica duce la formarea unei situatii juridice noi, constituind sau constatand drepturi si obligatii pentru anumite persoane fizice sau juridice. Intr-o astfel de ipoteza reclamantul se poate considera vatamat in drepturile sale prevazute de lege prin actul administrativ respectiv. Aceasta ipoteza este retinuta in vechea doctrina juridica ca singura posibila pentru definirea actului administrativ. Intr-adevar privita in sensul pozitiv vointa juridica a actului administrativ se structureaza prin modificarea ordinei juridice facand sa apara drepturi si obligatii noi, formand situatii juridice noi. De aceea legiuitorul mentioneaza in art. 1 din legea 29/1990 posibilitatea ca cel vatamat in drepturile sale prevazute de lege sa se planga in contencios administrativ impotriva actului administrativ care are acest continut juridic vatamator pentru reclamant.

a. Conditia vatamarii drepturilor prevazute de lege in favoarea reclamantului printr-un act administrativ prin care se formeaza o situatie juridica noua

Conditia ceruta de lege pentru a folosi actiunea in contencios administrativ poate fi ca vatamarea dreptului sa se faca printr-o manifestare de vointa juridica anume, care sa vatame un drept recunoscut de lege, drept care apartine unei persoane fizice sau juridice. Deci, nu vor putea face obiectul actiunilor in contencios administrativ simplele fapte materiale sau operatiunile administrative care nu produc, prin ele insele, efecte juridice.

Cu privire la operatiunile administrative, interesul distinctiei fata de actele administrative este deosebit de important pentru ca multe dintre acestea prezinta aspecte care dau posibilitatea considerarii lor ca acte administrative. Astfel, aceste operatiuni se realizeaza in cadrul procesului administrativ, pe baza si in executarea legii, si din aceasta cauza produc anumite efecte juridice, dur nu prin ele insele, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaza. Asa de pilda, sun avizele care se dau in legatura cu emiterea actelor administrative si la care ne vom referi intr-un alt paragraf.

Avizele au aparenta unor acte juridice. Eventualele efecte juridice pe care le produc avizele respective se datoreaza normelor juridice care le reglementeaza si nu cuprinde o vointa juridica proprie de natura a forma o situatie juridica noua.

Dificultatea distinctiei intre operatiunea administrativa si actul administrativ provine si de la forma scrisa pe care o au si a invocarii competentei autorilor lor, a semnaturilor si stampilelor, precum si a altor aspecte de forma pe care le gasim si la actele administrative.

Operatiunile administrative pot fi verificate sub aspectul legalitatii numai in legatura cu actul administrativ care face obiectul actiunii in justitie.

Ceea ce este necesar actului administrativ pentru a face obiectul actiunii in contencios administrativ, potrivit legii 29/1990, este vatamarea unor drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante in aceste actiuni. Desigur ca o astfel de conditie este satisfacuta numai in cazul in care intervine un act administrativ individual, pentru ca numai astfel de act poate vatama un drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.

In conditiile contenciosului administrativ, cum este cel prevazut de Legea 29/1990, care conditioneaza actiunea de vatamare a unui drept recunoscut de lege si care apartine persoanei fizice sau juridice reclamante, trebuie sa fi intervenit o astfel de manifestare de vointa juridica care sa vatame dreptul persoanei respective. Daca actiunea ar fi conditionata de vatamarea unui interes personal si legitim, actul administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea actiuni.

Daca actele administrative normative nu pot face obiectul unei actiuni in contencios administrativ, aceasta nu inseamna ca aceste acte nu pot fi cenzurate, sun aspectul legalitatii lor, in cadrul unei actiuni in contencios administrativ. Aceasta se va face insa in legatura cu legalitatea actului administrativ prin care s-a adus vatamarea unui drept care apartine persoanei fizice sau juridice reclamante in actiunea in care este sesizata instanta de judecata.

De asemenea, pentru ca actul administrativ sa poata face obiectul actiunii in justitie trebuie sa fie susceptibil de executare. Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveste intrarea in vigoare a actelor administrative. Intrarea in vigoare a actelor administrative releva si un alt aspect, anume acela al susceptibilitatii lor de a produce efecte juridice. Ceea ce intereseaza, in legatura cu exercitarea actiunii in contencios administrativ, este susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu si aceasta se produce fata de cei administrati in momentul in care este opozabil acestora. Prin urmare, din momentul in care administratia a facut cunoscuta manifestarea sa de vointa juridica prin care se vatama un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice si actul a devenit susceptibil de executare, din acest moment actul respectiv poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

b. Conditia refuzului nejustificat de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nerezolvarea cererii in termenul prevazut de lege

Vatamarea drepturilor reclamantului poate sa provina si din manifestarea negativa a vointei juridice a respectivelor subiecte de drept.    Aceasta este reaua vointa a celor care organizeaza executarea legii si care constituie, dupa parerea noastra tot o manifestare din vointa juridica care se structureaza in celelalte doua ipoteze ale existentei actului administrativ si anume refuzul nejustificat manifest sau tacit al unei pretentii juridice formulata in cererea reclamantului, sau nerezolvarea cererii in termenul stabilit de lege.

Cele doua ipoteze sunt prevazute separat de actul administrativ in Legea 29/1990, parand a fi adaugate acestuia, in fond refuzul nejustificat constituie tot un act administrativ.

Intr-adevar, principiul legalitatii in organizarea exercitarii legii si exercitarea competentei inseamna dreptul si obligatia, in acelasi timp, autoritatii administrativa de a intervenii manifestandu-si vointa juridica si de a satisface, astfel, pretentiile juridice intemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice si juridice. Refuzul este un act administrativ, dupa parerea noastra. Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal.

Cu privire la refuzul manifest, nu incape indoiala ca suntem in fata unei veritabile decizii a administratiei publice prin care se poate respinge nejustificat pretentia juridica a solicitantului. Mai dificila este situatia in care refuzul rezulta din tacerea administratiei care nu raspunde solicitantului, sau n-o face intr-un termen prevazut de lege. Aceasta tacere echivaleaza cu decizia de respingere a pretentiei juridice formulate de persoana fizica sau juridica.

Tacerea in cazul in care administratia are obligatia sa faca ceva in realizarea unui drept recunoscut de lege, se considera refuz nejustificat al unei pretentii juridice si deschide posibilitatea actiunii in contencios administrativ.

6.Autorul actului administrativ care devine parat in actiunea de contencios administrativ este o autoritate administrativa

Al treilea element de mare importanta in definirea actului administrativ se refera la autorul acestuia.

In aceasta privinta vom sublinia ca Legea 29/1990 marcheaza o modificare esentiala fata de Legea 1/1967 care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de stat. Conceptia rezulta indubitabil, din felul in care mentionata lege distribuia competenta instantelor judecatoresti in materie, stabilind pentru judecatorii solutionarea litigiilor care se referea la actele administrative ale organelor locale ale administratiei de stat, iar pentru tribunalele judetene si ale municipiului Bucuresti, cele care priveau actele administrative ale organelor centrale ale marketing de stat, excluzand actele administrative ale Consiliului de Ministri, considerat organ suprem al administratiei de stat.

Problema autorului actului administrativ are o importanta covarsitoare pentru stabilirea notiunii de contencios administrativ. Este o problema care poate sa ingusteze sfera acestui contencios la sistemul puterii publice si mai mult al puterii executive, sau asa cum este firesc sa-l extinda la toate sistemele care cuprind institutii care au competenta de a organiza executarea legii, fie ca apartin autoritatii publice, fie ca se situeaza in afara autoritatilor publice, care realizeaza activitatea de interes public prevazut si reglementat de lege.

Notiunea de autoritate publica ca emitent al actului administrativ nu poate fi admisa pentru ca o astfel de notiune scoate din sfera autoritatii administrative institutiile care realizeaza activitati de interes public prevazute de lege dar nu apartin sistemelor care grupeaza institutii publice, activitatea lor inregistrandu-se in sfera serviciilor de interes public. Aceasta categorie de autoritati administrative realizeaza activitati de organizare a executarii legii avand competente de a emite acte administrative si putand fi in situatia de a refuza pretentii juridice ale persoanelor carora legea le confera drepturi, astfel deschizandu-se perspectiva actiunii in contencios administrativ. In aceasta privinta ne referim la barourile de avocati, la universitatile particulare autorizate sau acreditate, la diferitele corpuri de profesionisti organizate pe baza legii etc. In activitatea acestor institutii exista atributii organizatorice a executarii legii care le confera calitatea de autoritate administrativa.

Precizandu-se calitatea emitentului actului administrativ se contureaza acum clar calitatea paratului in procesele de contencios administrativ, dar si natura juridica a litigiilor deduse in fata instantelor judecatoresti in cadrul contenciosului administrativ.

Calitatea procesuala pasiva pe care o are paratul in procesele de contencios administrativ deriva din exercitiul defectuos al competentei pe care o are acesta cu privire la organizarea executarii legii. Competenta la care ne referim se exercita in cadrul unor institutii publice in special si a unor institutii de interes public in mod exceptional si anume atunci cand acestea desfasoara activitati prevazute de lege si care sunt legate de organizarea executarii legii.

Prin urmare in procesul de contencios administrativ totdeauna este necesara citarea institutiei publice sau de interes public in cadrul careia se exercita activitatea de organizare a executarii legii. Prezenta subiectelor de drept care exercita in mod direct competenta va fi necesara in cazul in care este angajata raspunderea personala a acestora in cauzele respective.

In concluzie Legea 29/1990, folosind notiunea autoritatii administrative a desemnat autorii actelor administrative, a largit mult sfera notiunii actelor administrative supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ. Acesta este un fapt remarcabil in ceea ce priveste asigurarea protectiei persoanelor fizice si juridice.