Notiunea si fundamentele constitutionale ale contenciosului administativ

NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE CONTENCIOSULUI ADMINISTATIV

1.1.Notiunea de contencios administrativ

Etimologic, termenul de  contencios provine din latinescul contentiosus = certaret, adjectivul substantivului contentio = conflict, disputa, confruntare, prin filiera franceza (contentieux = contencios).Rezulta, asadar, ca termenul „contencios” semnifica o confruntare, o actiune contradictorie intre doua partin aflate intr-un litigiu si bsituate pe pozitii convergente.

Notiunea de contencios administrativ este o notiune traditionala a dreptului administrativ. Aceasta este utilizata pentru a delimita caile de atac jurisdictionale împotriva actelor si operatiunilor administrative de recursurile administrative obisnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea caracter jurisdictional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l solutiona avea calitatea de judecator. In felul acesta s-a ajuns – atât în doctrina, cât si în legislatie, mai ales în perioada interbelica – sa se utilizeze în mod curent termenii: contencios administrativ; actiuni de contencios administrativ; instanta (organ) de contencios administrativ (uneori instanta în materie de contencios administrativ); legea contenciosului administrativ; hotarâri de contencios administrativ.

Notiunea de contencios administrativ are mai multe acceptiuni, astfel:

Intr-o prima acceptiune, prin contencios administrativ se intelege activitatea de solutionare a litigiilor, in care, cel putin una din parti este un organ sau un reprezent al al administratiei publice.Acesta este sensul functional al contenciosului administrativ.

Intr-o alta acceptiune, prin contencios administrativ se intelege categoria de organe abilitate sa  solutioneze litigiile izvorite din activitatea de administratie publica. Aceasta este semnificatia organizatorica a contenciosului administrativ.

O alta acceptiune a contenciosului administrativ este aceea de institutie juridica, in cadrul dreptului administrativ ca ramura de drept , institutie juridica ce include ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar in activitatea de solutionare a litigiilor nascute in activitatea de administratie publica.*

Sensul material priveste litigiile juridice pe care le cuprinde si regimul juridic aplicabil (dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se refera la organele de jurisdictie care sunt competente sa solutioneze respectivele litigii.

La rândul lor organele de contencios se împart în doua categorii, si anume: organe de contencios judiciar, competente sa solutioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege si organe de contencios administrativ, competente sa solutioneze, potrivit legii, conflictele juridice în care cel putin una dintre parti este un serviciu public administrativ. Prin urmare si activitatile desfasurate de aceste organe vor fi activitati de contencios judiciar sau activitati de contencios administrativ, dupa caz.

1.2 Contenciosul administrativ în dreptul comparat

Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, si implicit a notiunii respective, au variat de la o tara la alta, în aceeasi tara de la o perioada la alta, de la un autor la altul. Aceste orientari diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislatie, precum si în jurisprudenta – sunt determinate, în principal, de interrelatiile care au fost fundamentate între sensul material si sensul formal-organic al contenciosului administrativ.

Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:

sistemul administratorului judecator;

sistemul francez al jurisdictiei speciale administrative (tribunale administrative si Consiliul de Stat);

sistemul anglo-saxon al instantelor de drept comun, competente si în materia contenciosului administrativ.

Dupa cum se arata constant în literatura de specialitate, sistemul administratorului judecator era dominant în majoritatea statelor pâna la revolutia burgheza din Franta, deoarece jurisdictia administrativa se identifica cu administratia activa: „a judeca administratia este tot a administra'.

Odata cu victoria Marii Revolutii Franceze, începând cu Franta, majoritatea statelor europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerintelor principiului separatiunii puterilor în stat si anume în: organe ale puterii legislative, ale puterii executive si ale puterii judecatoresti. Cu toate acestea chiar Franta a fost primul stat care a încredintat contenciosul administrativ administratiei, astfel încât s-a instituit de la început dualitatea jurisdictiei, o jurisdictie de ordin judiciar si alta de ordin administrativ.

În doctrina franceza din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare la organele competente a solutiona litigiile dintre „administratie' si „administrati'. Cum în Franta s-au înfiintat, înca din perioada revolutiei, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidenta între sensul organic (formal) si cel material si la urmatoarea definitie data de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competenta tribunalelor administrative'.

Sistemul francez se bazeaza pe doua principii fundamentale:

1. Principiul separarii activitatilor administrative de activitatile judiciare;

2. Principiul separarii administratiei active de justitia administrativa, care constituie un ordin de jurisdictie paralel si separat de puterea judiciara.

Specificul sistemului francez consta tocmai în faptul ca justitia administrativa are propriul sau organ suprem, anume sectia de contencios a Consiliului de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o autoritate a „puterii executive' si nu a „puterii judiciare'. Asa se explica de ce jurisdictiile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului si ai administratiilor) si nu din magistrati.

Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de fond si cu tribunale administrative supreme, ca instante de fond si de apel sau recurs, a fost preluat de majoritatea statelor europene, printre care mentionam: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.

În fine, în sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administratiei publice se exercita de instantele de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat si în unele tari europene, cum sunt Danemarca, Islanda si Norvegia.

Fara a critica sau a elogia unul sau altul din cele doua sisteme, ne raliem opiniei acelor autori care considera ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii – controlul legalitatii actelor administrative de autoritate emise de organele administratiei publice – o constituie controlul acestei legalitati de catre organele puterii judecatoresti si, în cadrul acestei activitati, controlul unor organe specializate ale puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de contencios administrativ.

1.3 Contenciosul administrativ în România

1.3.1 Scurta cronologie a evolutiei reglementarilor de contencios administrativ

În tara noastra contenciosul administrativ a avut o evolutie istorica deosebita, determinata de schimbarile care au intervenit în istoria patriei noastre. Fara a aprofunda, în cele ce urmeaza vom înfatisa principalele perioade ale evolutiei istorice a contenciosului administrativ în România:

1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima data în tara noastra prin Legea pentru înfiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizata dupa modelul francez.

2. În perioada 12 iulie 1866 — l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Legea pentru împartirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat iar atributiunile de contencios administrativ au fost încredintate autoritatilor judecatoresti (curti de apel si instante judecatoresti de drept comun), trecându-se deci la modelul anglo-saxon.

3. În perioada l iulie 1905 — 25 martie 1910, dupa adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curti de Casatie si Justitie, Sectiunea a III-a a Înaltei Curti de Casatie si Justitie a devenit competenta sa judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdictie.

4. În perioada 25 martie 1910 — 17 februarie 1912, prin Legea Curtii de Casatie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desfiintat, iar pricinile de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele de judet.

5. Competenta stabilita prin Legea Curtii de Casatie din 25 martie 1910 nu a durat decât doi ani pentru ca prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiunii a III-a a Curtii de Casatie, situatie care a durat pâna în 1925.

6. Dupa adoptarea Constitutiei din 1923, una din cele mai moderne constitutii europene din epoca, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competenta de solutionare a litigiilor de acest gen a fost încredintata instantelor judecatoresti de contencios administrativ, care aveau deplina jurisdictie, putând chiar sa anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale.

7. În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directa, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lasându-se astfel cetatenii la discretia organelor administratiei de stat.

8. În perioada 26 iulie 1967 — 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în tara noastra a fost înfaptuit de instantele judecatoresti, în conditiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Desi, în general, aceasta lege — inspirata din Legea din 1925 — era bine redactata, partea negativa a acesteia rezulta din aceea ca, de regula, cererile celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru ca judecatorii care solutionau aceste conflicte juridice erau „alesi' de catre consiliile populare, adica de organele ale caror acte ar fi trebuit sa le cenzureze. Fata de aceasta practica, cei vatamati în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renuntau la introducerea unor cereri la instantele judecatoresti, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numarului cauzelor solutionate de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptata la scurt timp dupa evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalitatii activitatii organelor administratiei publice — organe ale puterii executive — de catre instantele judecatoresti — organe ale puterii judecatoresti. Desi cu unele imperfectiuni sesizate de diversi autori, aceasta lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor fata de abuzurile administratiei.

10. În baza experientei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum si ca urmare a noilor reglementari cuprinse în Constitutia României adoptata în anul 2003 în perspectiva aderarii iminente la Uniunea Europeana, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ.

1.3.2 Definitia contenciosului administrativ în doctrina româneasca

Legislatia din tara noastra a consacrat, initial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularitati, într-o perioada sau alta, dar a mentinut si sistemul administratorului judecator. Asa se explica de ce, în doctrina administrativa, fundamentarea notiunii de contencios administrativ nu a putut face abstractie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdictional. Cu toate ca s-au exprimat mai multe opinii, teza dominanta a fost aceea dupa care „actul administrativ jurisdictional' desemneaza acel act ce emana de la o autoritate administrativa în solutionarea unui conflict de interese între cele doua administratii sau între o administratie si un particular si care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avându-se în vedere contenciosul administrativ judiciar.

Pentru a se delimita mai clar între ele, formele de contencios administrativ (sub aspectul organelor competente a solutiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios administrativ', respectiv, „contenciosul administrativ-drept comun'.

În concluzie, putem retine ca în doctrina româneasca interbelica notiunea de contencios administrativ era utilizata fie într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutiona litigiul, un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict, evocând litigiile solutionate numai de instantele judecatoresti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atributiile în aceasta materie ale instantelor judecatoresti (instantele obisnuite, uneori s-au creat si instante speciale). Pe aceasta linie de idei, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor nascute între particulari si Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si în care sunt puse în cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinând dreptului public'.

Raportându-se la cadrul juridic instituit în tara noastra dupa 1989, respectiv la reglementarile cuprinse în Constitutia României din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum si la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru da urmatoarea definitie: „prin contencios administrativ întelegem activitatea de solutionare, cu putere de adevar legal, de catre instantele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nascut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.

O alta definitie, mai nuantata, o da prof. Antonie Iorgovan: ”Legislatia în vigoare ne obliga sa privim notiunea de contencios administrativ într-un sens strict si într-un sens larg. În sens larg, vom întelege prin contencios administrativ litigiile de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, în care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), notiunea de contencios administrativ evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ.”

În fine, Legea  contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineste contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau încheierea, dupa caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”*

1.4 Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

In Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, se regasesc numeroase dispozitii care fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura juridica a statului de drept, astfel:

- art.1 alin 3. consacra faptul ca „Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (.),dreptatea ( ), sunt garantate” iar alin. (5)

Vezi  Dumitru Brezoianu,Mariana Oprican, op. cit. Pag 12-18

- art. 51 consacra dreptul cetatenilor  si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;

- art. 52 stipuleaza ca” persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea cauzei”(al.1) .

-Art 126 alin (6) reglementeaza controlul judacatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale