Principalele probleme ale administratiei contemporane

Principalele probleme ale administratiei contemporane

1. Rolul statului

Este unanim recunoscut faptul ca, in mai toate domeniile, autoritatea traverseaza o perioada de criza care afecteaza fundamentele sale si, bineinteles, formele sale de exprimare. Valorile traditionale, cadrele obisnuite de gandire si de actiune sunt amenintate in profunzimea lor de extraordinara rapiditate a evolutiei socio-economice si de presiunea exercitata de numeroasele nevoi materiale si spirituale imediate.

Multitudinea si diversitatea grupurilor sociale dar, mai ales interdependenta dintre ele, genereaza conflicte, frictiuni, ceea ce impune proliferarea regulamentelor si a normelor juridice cu caracter constrangator.

Este, deci, necesar, astazi mai mult ca niciodata, sa ascultam si sa explicam, sa restabilim comunicarea naturala intre grupurile sociale si sa apelam la responsibilizarea acestora si a persoanelor interesate. Activitatea personala a membrilor societatii, indiferent care ar fi, nu mai trebuie considerata ca un act putin important pentru societatea in ansamblu sau ca un act subordonat, trebuind restituita valoarea intrinseca a angajamentului personal.

Coeziunea si armonia unei societati se nasc din atasamentul cetatenilor sai fata de un obiectiv comun, din participarea lor la cautarea si stabilirea acestor obiective. Fara a constitui un panaceu universal, cooperarea sociala va contribui la prevenirea relelor ce ameninta societatea, diminuand opozitiile individuale, ostilitatile publice, presiunile demagogice sau rezistentele pasive si uneori active. Coeziunea si armonia pot corecta ierarhiile si vor usura, oarecum, dependenta cetatenilor.

Comunicarea si dialogul social sunt profitabile si autoritatilor statului, generand o imbunatatire a colectarii informatiilor, facilitand indeplinirea programelor si a proiectelor, facand sa slabeasca spiritul contestatar si evitand deturnarile sau abuzurile de putere. Participarea este cea mai buna garantie a acceptarii obiectivelor comune si cea mai buna motivatie a eficientei, insa nu trebuie considerata doar un avantaj, ci si o obligatie.

Participarea genereaza responsabilitatea, deoarece obliga oamenii sa se angajeze, sanctionand refuzul, absenta si indiferenta iar, pe cale de consecinta, ar putea distruge neutralitatea. De principiu, autoritatea publica ofera privilegii celor care participa, interlocutorilor sai, iar uneori, reglementeaza proceduri legale privind consultarea, stabilind, in unele cazuri, chiar si sanctiuni impotriva celor care refuza participarea la viata cetatii. Trebuie sa intelegem ca participarea nu este o sursa de decadere a puterii, de diminuare a prestigiului sau a competentei de decizie a autoritatii, deoarece prin ea nu se produce o restrangere a competentei de decizie a puterii, o diminuare a libertatii acesteia.

Dimpotriva, participarea obliga opinia publica la rationamente logice si loveste in opiniile emotionale, demagogice. Aratand cetatenilor dificultatile reale prin care trece autoritatea, ii face pe acestia sa inteleaga ca este in avantajul lor sa contribuie la buna functionare a autoritatilor si serviciilor publice.

A devenit o caracteristica a democratiei contemporane ca sub diverse forme si in cele mai diferite domenii, din ce in ce mai mult, cetatenii particulari, administratii, consumatorii, functionarii - cu alte cuvinte o multime de persoane fizice si juridice - sa se afle asociati direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un asemenea fenomen, de o asemenea amploare, sa fie analizat si inteles.

Administratia romaneasca constituie nu numai cadrul, dar si fructul unui sistem politico-juridic care nu va continua sa existe, decat daca este sprijinit prin niste interese stabile si daca va reusi sa integreze aceste interese nu numai in strategii si optiuni normative, dar, in primul rand, in actiunea concreta. Conditia liberei exprimari a acestor interese si a apararii lor in mod pasnic este dialogul social, care este indispensabil pentru bunastarea si progresul armonios al colectivitatii.

Este de observat, de asemenea, ca in contextul extinderii negocierii sociale se poate semnala o oarecare regresie sau chiar renuntare la niste principii de drept care au guvernat multa vreme administratia publica, cum ar fi cel al organizarii administratiei pe baza unei comenzi ierarhice, si acela de a lua decizii obligatorii pentru administrati si de a executa aceste decizii prin propriile sale mijloace, si daca este nevoie chiar prin constrangere. Principii, stabilite cu scopul de a asigura continuitatea si legalitatea in functionarea serviciilor publice si pentru a permite permanenta lor adaptare la nevoile generale, sunt, in prezent, amenintate prin introducerea procedurilor juridice ale consultarii, comentarii, negocierii si participarii la putere.

Multa vreme a fost suficient sa se justifice functiunea publica prin prisma interesului general. Dar, in momentul in care vom dori sa aprofundam sensul notiunii de interes general si, eventual, sa il completam sau chiar sa inlocuim aceasta notiune cu cea de eficienta, eficacitate sau de pret, asa cum se petrec lucrurile in sectorul privat, in mod cert se va declansa un nou camp de discutii in ceea ce priveste principiile interventiei administratiei si a modalitatilor prin care administratia poate interveni. Intr-o asemenea ipoteza, discutia intre autoritati, servicii publice, beneficiar si contribuabil va deveni obligatorie in procesul de negociere sociala.

De multe ori, organismele care sunt chemate sa participe la armonizarea sociala au tendinta sa ia intai decizia, care apoi este discutata, sa dea mai intai ordinul si abia apoi sa aiba loc negocierea. In timp ce prin traditie, dreptul nostru isi are radacinile in surse unilaterale care pleaca de la ideea superioritatii si suveranitatii statului, practica asociaza treptat persoanele din sectorul privat, cetatenii la pregatirea si uneori, chiar la formularea reglementarilor, mai cu seama pentru a pune capat unor conflicte sociale sau pentru a face fata unei conjuncturi dificile. Asocierea cetatenilor si a persoanelor juridice din sectorul privat, individual sau in grup, la elaborarea unor reguli presupune si un transfer de responsabilitate asupra celor care colaboreaza cu autoritatea publica.

2. Birocratia

La inceputul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocratia care asigura functionarea si continuitatea acestuia, birocratia fiind de fapt detinatoarea puterii reale (puterea birourilor) si nu guvernele care au o existenta efemera si nu pot face nimic fara colaborarea personalului insarcinat sa difuzeze si sa aplice deciziile guvernelor asadar sa organizeze executarea sau sa execute direct aceste decizii.

Asa numita birocratie (cuvantul nu a fost creat decat in a doua jumatate a secolului XVIII-lea) nu a aparut decat in momemntul in care s-au cumulat urmatoarele caracteristicii:

. posturile (functionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente;

. apare un statut juridic protector (stabilitate, retributie, cariera);

. ocupantii psturilor (functionarii) scapa (sau au tendinta sa o faca) de orice responsabilitate directa.

In cursul secolului al XIX-lea si al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei conditii a generat un fenomen nou si fara precedent in istorie: - Birocratia. Administratia care a existat in statele europene din secolul XIII pana in secolul XVIII si care apoi s-a metamorfozat in birocratie, exista in toate marile civilizatii ale trecutului, reprezentand un subsistem de organizare in timp ce birocratia este un subsistem de administrare. Asadar orice administratie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel ca printr-o retrospectiva analogica am putea vorbi spre exemplu de birocratia imperiului roman, in masura in care imperiul roman se sprijinea pe o administratie numeroasa si puternica ce tindea sa se constituie intr-o birocratie.

In prezent, insa, tosi marii analisti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul ca asistam la triumful birocratiei

Pe masura ce statul national s-a dezvoltat intinzandu-si atributiile si competentele asupra cvasitotalitatii zonelor societatii, transformandu-se in stat providential, birocratia pe care el se sprijina sporeste permanent ocupand un procent din ce in ce mai mare din populatia activa si absorbind o parte din ce in ce mai mare din buget.

Aceasta evolutie a cunoscut implinirea in statele totalitare, cum a fost Romania pana in decembrie 1989, in care puterile: politica, economica, sociala si culturala au fuzionat si in care birocratia statala era dublata la toate nivelurile de catre Partidul Comunist.

Hipertrofia birocratica a statului in loc sa permita statului sa rezolve mai eficient misiunile sale extrem de dificile, a avut un efect opus condamnandu-l la incapacitate de actiune si la imobilism. Intr-o perspectiva aproape absurda, la limita logica a unei asemenea evolutii, birocratia se substituie statului. In statele totalitare cum a fost si Romania, birocratia (nomenclatura) se substituia statului avand unic scop sa se perpetueze la putere, sa-si pastreze si chiar sa-si dezvolte privilegiile si daca este posibil sa-si trasmita aceste privilegii descendentilor. Intr-o asemenea tara orice proiect de reforma pentru a schimba un statu quo evident favorabil birocratiei, esua in faza incipienta.

Dupa cum se constata de catre unii doctrinari "situatia nu este fundamental deosebita in democratiile occidentale in care instabilitatea institutiilor politice contrasteaza cu stabilitatea birocratiei si unde desi exista o intarire a executivului, guvernele au devenit prizonierele unei birocratii omniprezente si atotputernice, fundamental conservatoare si corporatiste" .Totusi trebuie sa observam ca spre deosebire de realitatile dintr-un stat totalitar, in statele democratice existenta unei opozitii democratice si oficiale, adica legal constituita, precum si programele politice pe baza carora au fost alesi, ii obliga pe cei de la putere, pe guvernanti sa initieze masuri de reformare a administratiilor birocratice. In astfel de situatii se naste un conflict ori de cate ori se incearca masuri care atenteaza interesele si obisnuintele deja stabilizate ale birocratiilor, iar guvernantii de cele mai multe ori capituleaza si fie isi modifica proiectele initiale si astfel se pierde caracterul novator si eficienta acestora, fie renunta. Dintr-un alt punct de vedere este de observat ca durata limitata a mandatului si permanenta perspectivei alegerilor ii descurajeaza pe guvernanti sa duca o politica pe termen lung si incita la amanarea deciziilor nepopulare pentru a nu pierde electoratul iar chiar daca isi asuma aceste riscuri si adopta unele reforme, acestea se vor lovi de ostilitatea sau apatia birocratilor care au misiunea de ale aplica, astfel incat reformele fie vor fi torpilate sau vor fi aplicate inadecvat. Finalmente reformele vor deveni doar partial realizate, iar guvernul urmator va constata ca acestea sunt nepopulare sau ineficinete iar pe cale de consecinta va sustine ca este nevoie de altfel de reforme, pe care va incerca sa le adopte si care vor avea aceiasi soarta.

Dupa cum aratam si in sectiunea destinata explicarii "termenului cheie": Administratia Publica (vezi 1.1.1), aceasta apare cu atat mai redutabila si dificil de stapanit cu cat ea reprezinta o putere apreciabila prin numarul de agenti pe care ii are si prin faptul ca este organizata intr-o multime de citadele si bastioane fiecare constiente si mandre de particularitatile, privilegiile si fortele sale si care nu comunica intre ele decat rareori si cu dificultate.

Asadar administratie este departe de a constitui un executant docil si zelos pe care teoria juridica il defineste - dupa cum am vazut - ca fiind bratul drept al puterii executive.

Realizand puterea administratiei, de multe ori guvernele decat sa esueze incercand reforme administrative ale aparatului existent prefera sa initieze structuri mai lejere si mai suple (vezi administratiile de misiune) care eludand constrangerile si restrictiile birocratice se vor putea dovedi mai eficiente, inovand si antrenand administratia clasica intr-un proces de schimbare.

S-a exprimat parerea ca totusi aceste noi structuri sfarsesc mai tarziu sau mai devreme prin a fi recuperate in sistemul administrativ clasic si practic ele se adauga si uneori chiar se suprapun peste structurile deja existente si in final nu fac decat sa mareasca povara birocratiei

Permanent puterea politica face eforturi sa impuna puterii administrative vointa sa de aceia raporturile dintre cele doua puteri au pus permanent probleme. Este neindoielnic faptul ca in masura in care administratia beneficiaza de o continuitate si de o independenta care lipsesc puterii politice (aceasta fiind dependenta de electorat si de mandatul limitat), si atunci si acolo unde puterea de obstructionare a administratiei este suficienta pentru a reduce le zero deciziile guvernelor sau pentru a le impune integral, administratia este cea care detine puterea reala.

Conflictele care persista in zilele noastre intre puterea politica si administratie, dovedesc faptul ca in ciuda accentuarii birocratizarii statale, procesul nu este finalizat in societatile democratice asa cum a fost finalizat in statele totalitare, unde puterile fuzioneaza, creandu-se asa dupa cum vom vedea "sisteme administrative cu integrare absoluta".

Putem conchide, asadar, ca definirea statului ca birocratie si a birocratiei ca imtruchipand in realitate statul este o definire tendentiala, care indica doar o tendinta fundamentala a evolutiei aflate in curs, tendinta potrivit careia statul ca organizatie politica tinde sa fie redus la neputinta de a actiona de catre birocratie care, de altfel, el a creat-o, a dezvoltat-o si a favorizat-o.

3. Modernizarea administratiei

In actiunea autoritatilor administrative a aparut, tendinta obiectiva de a se schimba centrul de greutate al activitatii spre gestiune si randament in detrimentul actiunilor de comanda, ceea ce explica si tendinta apropierii dintre dreptul public si dreptul privat, in conditiile in care administratia, cautand acordul partenerilor sai, acceptand necesitatea rentabilizarii si, in unele cazuri existenta concurentei, isi plaseaza interventiile sale sub semnul economiei de piata. Dreptul administrativ a inceput sa imprumute din dreptul privat, metodele de negociere si, uneori, pe cele de compromis. Administratia se angajeaza, fata de partenerii sai, la masuri de reciprocitate sau de avantaje reciproce in privinta finantarilor sau diverselor subventii, acestea constituind atitudini care, prin natura si efectele lor, sunt in mod fundamental contrare traditionalismului administrativ.

Pentru a intelege mecanismul prin care se produce transferul unor servicii publice din sectorul public in cel privat sau invers trebuie sa acceptam teza ca aceasta miscare este o forma de restrangere, respectiv de extindere a spatiului de reglare a functiilor colective. Putem observa, in acelasi timp, o oarecare rigiditate conceptuala a conceptului de serviciu public care rezulta dintr-un principiu dublu de distinctie a publicului si a particularului si din confuzia dintre statal si public. Intr-o noua perspectiva, serviciile publice nu se mai limiteaza doar la domeniul statului, care, prin administratie, dispune modul de organizare si functionare a acestora si nu mai folosesc doar singurele metode specifice autoritatii statului. In realitate, nu mai coincid serviciile publice si sectorul public si singura notiune capabila sa le reconcileze este aceea a spatiului de organizare a functiilor colective. La inceputul statului patern, cele trei concepte se completau perfect. Dar, statul patern, cu functii economice si sociale limitate, avea in structura lui germenii propriei sale schimbari. Jandarm si binefacator in acelasi timp, el trebuia obligatoriu sa se transforme in stat providenta: un stat providenta, al carui viitor nu se putea concepe decat dupa doua scenarii : un scenariu social-statal de sporire a functiilor colective in sarcina statului sau un scenariu liberal de privatizare a activitatilor publice. Dupa cum arata G. Timsit, "in ambele cazuri este vorba de scenariile inacceptabilului, deoarece, in primul caz apar efectele inselatoare ale scenariului social-etatist datorita serioaselor dificultati care ar rezulta din cresterea prelevarilor obligatorii si din dezvoltarea spontana a unei economii si a unei societati duale pentru a compensa efectele extinderii socializarii si a costurilor pe care ea le implica; iar in al doilea caz, cel al scenariului liberal, ar rezulta efecte contrare si anume, ar aparea un stat cu functii mai limitate, dar cu metode mai autoritare pentru a face fata la reactiile corpului social care ar putea declansa intoarcerea statului la singurele sale functiipaterne."

O alta tendinta ce se manifesta in procesul de modernizare a administratiei este aceea legata de descentralizarea serviciilor publice si accentuare a autonomiei admistrative a autoritatilor locale.

Punand in discutie aceasta problema a descentralizarii si redefinirii competentelor statale si avand in vedere ca reformele descentralizatoare au avut loc simultan cu adoptarea si a altor masuri manageriale la nivelul statului, vom putea remarca faptul ca limitarea sau restrangerea competentelor statului in avantajul colectivitatilor teritoriale a fost urmata, de-a lungul vremii, de reechilibrari sau masuri compensatorii menite sa mentina preeminenta statului.

Limitarea competentelor administratiei de stat s-a produs, mai intai, in majoritatea statelor occidentale, prin recunoasterea existentei unor intreprinderi locale, institutii si servicii publice, distincte de cele de stat si administrate de catre reprezentanti alesi ai colectivitatilor locale. Aceasta miscare de descentralizare s-a produs treptat. Daca la inceput, acesti reprezentanti alesi, (adunari, consilii), isi desfasurau activitatea sub controlul strict al autoritatilor administrative ale statului, in timp, tutela se diminueaza pana cand administratia statului intelege sa se rezume la un control a posteriori al legalitatii actelor.

A urmat o accentuare a acestei descentralizari, atat prin amplificarea libertatii de gestiune, cat si prin largirea ariei domeniilor de competenta locala. Putem spune ca, in ultimul sfert al secolului al XX-lea, s-a produs un adevarat transfer al competentelor statului catre colectivitatile teritoriale si chiar o participare a acestora din urma impreuna cu statul, la administrarea si amenajarea teritoriului, la dezvoltarea economica, sociala, culturala si stiintifica, ca si la protejarea mediului si la imbunatatirea conditiilor de viata.

Aceasta cooperare intre stat si colectivitatea teritoriala are o semnificatie deosebita, si anume, demonstreaza trecerea de la o descentralizare defensiva, care viza evitarea imixtiunilor statului in afacerile locale, la o descentralizare ofensiva, al carei obiectiv este extinderea domeniului de actiune al colectivitatilor teritoriale dincolo de limitele sale naturale.

Aceste reforme au generat si un efect "bumerang" asupra administratiei de stat, care a fost nevoita sa faca transferuri de bunuri si de efective de personal in avantajul unitatilor administrativ-teritoriale, ceea ce a provocat in unele domenii o adevarata destructurare a anumitor servicii publice (sanatate, invatamant, cultura).

Trebuie sa subliniem si sa atragem atentia asupra faptului ca in toate tarile Europei occidentale, si nu numai, aceasta miscare de descentralizare a avut si are loc cu grija de a mentine preeminenta statului. Aceasta preocupare de mentinere a autoritatii depline a statului asupra intregului teritoriu national se reflecta in cresterea interventionismului statal si in adoptarea unor masuri de contrapondere la descentralizare.

Putem afirma ca, desi aparent descentralizarea si interventionismul sunt miscari independente, in realitate, ele s-au dezvoltat direct proportional.

In sprijinul acestei afirmatii putem invoca trei observatii general acceptate in doctrina de specialitate.

In primul rand, este de notorietate ca inmultirea interventiilor statului a condus la o crestere considerabila, adesea excesiva, a numarului de ministere si agentii si alte structuri ale administratiei de stat. Aceasta crestere ar fi putut fi si mai mare, daca puterea centrala nu ar fi renuntat, in paralel, la activitati in care interesul national este inexistent

sau contestabil. Descentralizarea a permis, mai ales serviciilor statului, sa renunte la anumite servicii, dar sa preia altele noi, in special in domeniul economic si social. In realitate asadar, descentralizarea opereaza mai putin o reducere a competentelor statale si mai mult o deplasare a campului actiunii lor.

In al doilea rand, masurile de descentralizare arata adesea o imparteala a atributiilor intre stat si colectivitatile teritoriale in care partea leului revine statului. Astfel, in domeniul economic si social, colectivitatile teritoriale au fost abilitate mai intai sa asigure acele sarcini pe care nu le voia statul sau persoanele particulare (firmele), din ratiuni de insuficienta rentabilitate (la noi, situatia CET-urilor); apoi, colectivitatile teritoriale au fost chemate sa intervina in sprijinul intreprinderilor si institutiilor aflate in dificultate sau sa ajute la indeplinirea obiectivelor fixate de Stat. In acest fel, statul descarcat de obligatiile de a sprijini activitatile aflate in regres, a putut apoi usor sa intervina in sectoarele de varf.

In al treilea rand, daca in prezent exista o tendinta de neimplicare a statului, in gestiunea afacerilor locale, aceasta nu apare ca fiind neaparat si in principal legata de descentralizare, ci mai degraba ea constituie consecinta problemelor de buget si, mai ales, constituie rezultatul constructiei europene si al mondializarii, care se fondeaza pe liberalism, conceptie putin favorabila interventionismului statal. Masurile de contrapondere la descentralizare se adauga cresterii interventionismului statal in preocuparea generala a statelor de a-si mentine deplina autoritate.

Intarirea puterilor locale nu trebuie sa pericliteze unitatea nationala, caracterul intangibil al acesteia, proclamat in textele fundamentale, care a fost si este asigurat prin diverse mijloace.

Statul a intarit, progresiv, noi sectoare spre a stavili cresterea rolului fortelor centrifuge, omogenizand opinia publica. Pe masura ce descentralizarea castiga teren, au fost create sau dezvoltate structuri administrative cu rolul de a contribui la formarea si difuzarea ideilor (invatamant, radiodifuziune, televiziune, telecomunicatii). In aceasta ordine de idei, putem remarca faptul ca descentralizarea invatamantului s-a petrecut si se produce, doar in privinta logisticii, a constructiilor scolare, iar serviciul public al invatamantului are in continuare un caracter national. La fel, politica de privatizare n-a pus sub semnul indoielii necesitatea existentei unui serviciu public national al audiovizualului. Rolul acestor servicii apare ca fiind primordial in perspectiva promovarii limbilor si culturilor regionale.

Se poate remarca, de asemenea, ca aplicarea politicilor descentralizatoare a condus la intarirea functiei statului de a rezolva conflictele dintre colectivitatile locale. Astfel, sub regimul juridic al inexistentei unor raporturi de subordonare intre colectivitatile locale si cele teritoriale intermediare, se fortifica practic tutela administrativa a prefectilor care, pe langa controlul de legalitate, are rolul de armonizare a intereselor locale si vegheaza la buna executare a obligatiilor lor.

Desi vom reveni pe larg asupra acestor probleme dar pentru a intelege mai bine evolutia raporturilor intre administratia de stat si puterea locala si, mai ales, efectele descentralizarii asupra repartitiei competentelor in cadrul administratiei de stat, vom incerca sa explicam notiunea de deconcentrare.

Deconcentrarea este o modificare a centralizarii. Pentru a fi absoluta, centralizarea ar presupune ca toate competentele sa fie exercitate de catre autoritatile centrale, ceea ce practic este imposibil. Centralizarea este intotdeauna temperata prin deconcentrare, care consta in plasarea in cadrul circumscriptiilor administrative a reprezentantilor puterii centrale, care actioneaza in numele sau. In asemenea conditii nu exista nici o amenintare la unitatea personalitatii juridice a statului.

Subordonarea autoritatilor deconcentrate fata de organele centrale este asigurata prin puterea ierarhica care se exercita, atat asupra agentilor administrativi din teritoriu (care depind de puterea centrala in privinta numirii lor, carierei lor si revocarii lor), cat si in privinta actelor (superiorul ierarhic poate da instructiuni subordonatilor sai si in conditiile fixate de norma juridica, poate modifica sau anula deciziile lor).

In ceea ce priveste competentele autoritatilor deconcentrate, se poate spune ca acestea sunt extrem de variate si variabile. Astfel, competenta materiala poate sa constea intr-un obiect sau domeniu specializat (sefii serviciilor deconcentrate din minister) sau se pot extinde la administratia generala (prefectii), iar din punct de vedere teritorial, intinderea competentei depinde de suprafata circumscriptiei administrative delimitata pentru aplicarea lor.

Din punct de vedere juridic, competentele cuprind puteri proprii, (competente definite si provenite din acte normative) si puteri delegate. Delegarile realizeaza in unele cazuri un veritabil transfer de competente, care interzic superiorului sa se substituie inferiorului si subzista indiferent de schimbarile intervenite in persoana titularului postului ocupat de cel care deleaga puterea sau de cel caruia i se deleaga puterea. Totusi, de cele mai multe ori, este vorba de delegari de semnaturi, facute in conditii de intuitu personae, care sunt ceva mai nesigure, deoarece ele nu mai au valabilitate daca identitatea celui care deleaga competenta sau celui caruia i se deleaga, se schimba, si pastreaza dreptul de superioritate al superiorului ierarhic, caruia ii ramane raspunderea pentru deciziile luate.

In plan teoretic, relatiile intre descentralizare si deconcentrare au facut obiectul unor interpretari divergente. Uneori se recunoaste ca descentralizarea si deconcentrarea sunt complementare si ca evolueaza simultan, mai ales din motivul coincidentei frecvente intre limitele circumscriptiei administrative si acelea ale colectivitatilor teritoriale respective. Pentru a mentine in cadrul acestor circumscriptii un echilibru intre puterile alesilor locali si cele ale reprezentantilor statului, orice crestere in atributiile celor dintai este insotita de o intarire a prerogativelor celorlalti, prin transferuri de putere provenind de la autoritatile centrale.

Alteori se pretinde exact contrariul, si anume, ca descentralizarea mai degajeaza serviciile centrale de stat, degrevandu-le de anumite sarcini, care sunt incredintate colectivitatilor teritoriale. Aceasta degajare de atributii le-ar permite sa-si pastreze pentru ele competente care fara acest fapt ar fi trebuit sa fie deconcentrate.

In plan practic, se pare ca descentralizarea are drept consecinta mai ales accelerarea tendintei spre deconcentrare.

Extinderea sistemului determina o redistribuire a competentelor statale in beneficiul autoritatilor deconcentrate. Se pare ca deconcentrarea constituie regula generala de repartizare a atributiilor si a mijloacelor intre diferitele niveluri ale administratiei civile a statului. Competenta serviciilor centrale devine, in principiu, subsidiara; ea trebuie limitata doar la acele misiuni care prezinta un caracter national sau a caror executare, potrivit legii, nu poate fi delegata la un nivel teritorial. Practic, administratiile centrale trebuie sa acopere doar functia de conceptie, organizare, directionare, evaluare si control.

In fine nu putem incheia acest capitol privind modernizarea administratiei fara a semnala impactul major pe care il are informatizarea.

Instrument indispensabil in administratia contemporana, instrument privilegiat de comanda, informatica trebuie administrata cu grija si eficacitate; nici una din problemele puse de aplicarea informaticii nu trebuie subestimata in starea actuala a cunostintelor noastre in acest domeniu. Importanta verificarii constante a regularitatii tehnice, a conformitatii tehnice, financiare si juridice a functionarii ordinatoarelor, necesitatea de a asigura recrutarea, pregatirea, perfectionarea si conservarea in serviciu a efectivelor de personal calificate, utilitatea de a asigura consultanta guvernului in acest domeniu inca rau explorat, aduc dupa sine ideea ca trebuie sa se stabileasca niste institutii de control specializate in acest domeniu. S-ar putea crea un organism independent care sa aiba drept sarcina respectarea reglementarilor legale in privinta informaticii si sa procedeze la investigatii facute la cererea puterii politice, fara sa prejudicieze cumva recursul la instantele competente in mod normal. Se vor putea institui relatii speciale de lucru intre o astfel de institutie si cele doua camere parlamentare, dornice sa-si regaseasca o parte din prerogativele lor fata de executiv.

Administratia din tara noastra constituie un subsistem in cadrul sistemului social global, ale carui elemente participa in acelasi sistem politic, juridic, financiar si social.

Introducerea metodelor atat de revolutionare cum este cea a automatizarii nu poate, deci, decat sa creeze un soc ale carui repercusiuni se vor intinde pe parcursul anilor si se vor transmite intregului aparat de stat in care va antrena niste schimbari profunde.

Informatica, in primul rand, ofera mai multe date, suprima multe constrangeri si accelereaza anumite ritmuri. Ea tinde, de asemenea, la o integrare crescanda a diferitelor faze de rationament si a diferitelor operatii, de la documentare pana la luarea deciziei. Putin cate putin, informatica ne obliga sa revedem reglementarile, legile, ea modifica conditiile de angajare pe post ale functionarilor si aduce dupa sine o reformulare a structurilor. Este, deci, de dorit ca aceste consecinte sa fie percepute, acceptate si transformate intr-un beneficiu: fiindca altfel, automatizarea nu va face decat sa se intareasca conservatorismul, rutina si imobilismul. Trebuie sa constientizam fara emotie, dar nu si fara interes aceasta transformare, care este o transformare ineluctabila si ireversibila. In loc sa suscite dispute, refuzuri, pasiune, fenomenul trebuie sa suscite gandire si actiune. Intr-adevar, ocazia unei reinnoiri a administratiei nu trebuie sa ne scape, chiar daca ea nu este cautata in mod sistematic si daca realizarea renovarii este lenta, este posibil sa prevenim din prezent principalele ei teme, dar nu si ritmul acestei renovari, ritm supus riguros unor factori financiari si umani, fiindca informatica costa scump si ca materiale si echipamente si ca soft-uri si ca efective de personal.

In ceea ce priveste impactul asupra relatiilor din interiorul administratiei sau dintre agentii acestora si cetateni, se pare ca informatica va intari caracterul autoritar distant si uneori anonim al masinii administrative. Ea transforma conditiile de angajare pe post si de conducere al functionarilor. In acest domeniu efectele introducerii informaticii nu au fost inca pe deplin masurate, dar nu se poate contesta ca in sectoare intregi ale administratiei, calculatorul va modifica, va inlocui si va eleva interventia umana, fie direct, scutindu-l de numeroase lucrari obositoare si de rutina, daca este cazul, provocand regruparea lucrarilor pe plan logic sau pe plan geografic. Informatica va permite, prin acest fapt, atat colectivitatilor publice, cat si marilor intreprinderi private sau bancilor, sa faca fata maririi substantiale si constante a operatiilor de administrare curenta si a misiunilor de programare, fara sa mai angajeze un numar excesiv de personal. Acest avantaj va fi insotit de imbunatatirea calitatii si a rapiditatii serviciilor oferite utilizatorilor in domeniile cele mai variate. Dar, mult din ceea ce va fi economisit in materie de munca subalterna, de scriere sau contabilitate, adica operatii intermediare de analiza, cercetare si de calcul, deci o parte din aceasta munca, se va regasi in sarcini suplimentare si, deci, in consecinta, in crearea de noi posturi de munca, fiindca omul va trebui sa faca colectarea din ce in ce mai intinsa a informatiilor, sa elaboreze un limbaj complet si adecvat si, dupa aceea, gratie acestui limbaj, va trebui sa conceapa suporturile necesare memoriei si muncii electronice, introducerii in calculator a tuturor elementelor necesare pentru ca, calculatorul sa gandeasca si tot omul va trebui sa defineasca intrebarile pe care ulterior sa le puna masinii. Aceste operatii vor ocupa forta de munca, adesea si pe o perioada lunga, unui personal calificat, iar dupa aceea ii vor fi suficiente electronicii doar cateva fractiuni de secunde ca sa exploateze ceea ce i-a fost oferit dinainte masinii. Intr-adevar, in realitate, masina este complementara omului. Ea se limiteaza in a utiliza datele care ii sunt incredintate si in a pregati astfel deciziile ulterioare, adica adesea recurgerea la noi prelucrari informatice pentru decizii.

"Calculatorul nu anuleaza munca umana, el deplaseaza nivelul acestei munci, aducand dupa sine o necesitate de crestere a personalului in activitati adesea noi," de la cercetarea din ce in ce mai indepartata a documentarii pana la conservarea si arhivarea suporturilor. Suprimarile sau transferurile de posturi care vor rezulta din aceasta veritabila mutatie nu vor fi realizate decat in mod progresiv din motive practice, juridice si sociale, dar se pune problema de a sti daca in toate cazurile ele se vor traduce in realitate printr-o ameliorare a sortii celor interesati. Calculatorul a fost adesea acuzat ca face repede si bine o munca nobila, pe cata vreme functionarul trebuie sa faca niste activitati obositoare, subalterne si fastidioase, cum ar fi conceperea suporturilor pentru date, transferul de date, prelevarea sau citirea rezultatelor. Si totusi, aceste rezultate, mai ales prin calitatea muncii de pregatire a introducerii datelor in calculator constituie o conditie imperioasa a increderii pe care o putem avea in noile tehnici. Una din consecintele cele mai importante ale introducerii automatizarii in conducerea administratiei publice este ca ea va duce la diminuarea sau chiar la disparitia cadrelor de conducere de nivel mediu, traditional, a raspunderilor acestor oameni si a prerogativelor acestor oameni. "Acest personal, destul de numeros, beneficiaza de autoritate curenta, dar categorica fata de restul personalului angajat si, in consecinta, beneficiaza de un prestigiu real. Deoarece acest personal de conducere de nivel mediu exercita, de cele mai multe ori, o influenta conservatoare, reducerea numarului sau si a prezentei sale va face sa dispara din administratia publica o parte de stabilitate care o caracterizeaza." Trebuie sa prevedem si sa ne asteptam ca intr-un mod adesea semnificativ important, numarul de posturi in sectoarele de gestiune curenta va fi redus si tot asa vor fi modificate si conditiile de recrutare in virtutea noilor calificari cerute. Aceste transformari vor obliga sa se asigure reconversia profesionala a functionarilor in cursul carierei si vor atinge aceste transformari si corpurile sedentare de agenti de executie. Aceasta mutatie va fi bine acceptata de cei care considera ca, agentii administrativi de conducere de nivel intermediar sunt un soi de ecran intre autoritatile de conducere si subordonatii lor si stau, in consecinta, la originea anumitor blocaje psihologice in aceasta societate inchisa care este administratia. Dar s-ar putea spune ca reducerea numarului acestui personal si a influentei sale va avea ca efect faptul ca marea masa a agentilor va fi lasata de capul ei atunci cand superiorii ierarhici de nivel superior si in numar mic nu vor fi in stare sa isi asume responsabilitatea unei schimbari si a unei strangeri a contactului intre conducere si intre angajati. Aceasta problema va fi cu atat mai pregnanta cu cat automatizarea produce     deplasarea responsabilitatilor si a puterilor de gestiune si se opune solidaritatilor care se instituie in mod obisnuit in serviciile administrative. In fapt, automatizarea va fi o frana in calea micilor aranjamente care regleaza in mod empiric, nereglementat, dar sunt folosite la scara curenta in multiple cazuri particulare. Automatizarea va rupe secretul si separarea care permit feudalitatii administrative sa se protejeze unele fata de celelalte. Automatizarea va priva serviciile de posedarea exclusiva a unor informatii si a unor mijloace care le asigurau pana mai ieri conditia autonomiei lor de actiune. Totusi, o limita nu se poate depasi din punct de vedere teoretic: calculatorul nu va putea fi folosit ca mijloc de conducere in administratia publica atunci cand va trebui sa aprecieze situatii individuale, sa se formuleze opinii personale si sa se opereze niste optiuni. In masura in care ele se bazeaza pe niste judecati de valoare, selectarile de personal, numirea pe posturile de munca, cariera functionarilor nu vor putea sa depinda de evaluari cantitative si mecanice. Si totusi, cum multi factori de care depind aceste decizii pot fi inventariati, evaluati si regrupati de catre calculator, rolul calculatorului poate ca il va depasi pe cel al omului; eliminand ipotezele, aratand alte ipoteze sau doar una singura, calculatorul va avea un impact mare asupra deciziei. In realitate, administratiile sunt departe de a fi organizatii in intregime rationale; va fi sarcina autoritatilor sa nu dea curs masinii pana la capatul potentialitatii sale, deci sa mentina umanitatea in conducere, echitatea in judecatile lor, oportunitatea atunci cand fac alegeri, sa mentina sanctiunea responsabilitatii. Aceasta atitudine va fi cu atat mai necesara cu cat functionarul sau magistratul care va primi rezultatele muncii calculatorului nu va fi intotdeauna aceeasi persoana cu aceea care a fixat programul de calcul si care a furnizat datele care trebuie prelucrate de calculator. Simpla inregistrare a rezultatelor fara a actiona asupra lor, consta finalmente in a accepta ca masina sa fi limitat numarul variantelor posibile, adica, practic, ea a facut ca persoana sa-si piarda o parte din prerogativele sale. Generalizarea informaticii ar trebui sa faca sa apara in cadrul administratiei niste comportamente noi si diferite, niste raporturi umane si profesionale mai transparente si mai bine motivate, o analiza si o cercetare mai dezvoltate in materie de stiinta politica. In primul rand, masinilor noi le corespund calificari si metode profesionale noi. Cu cat calculatorul este mai puternic, cu atat mai mult vor trebui, pentru a conduce acest calculator, oameni de inalt nivel moral si profesional si pentru a-l exploata va fi nevoie de echipe pregatite in mod deosebit pentru niste sarcini dificile, care se afla intr-o constanta evolutie.

Dezvoltarea acestei noi discipline va fi insotita mai intai de o crestere foarte sensibila si a tehnicitatii statisticienilor, informaticienilor si a formatorilor calificati, fara ca aceste tendinte sa impiedice dotarea serviciilor cu calculatoare simple, robuste si mobile, cu care sa poata lucra cei care nu sunt specialisti. Deci, incet, incet vom vedea ca va aparea un nou tip de functionar care va trebui sa gandeasca asupra procedeelor masinii, sa se adapteze la logica ei, la posibilitatile sale si la limbajul masinii.

In ceea ce priveste personalul superior din conducere, el trebuie fara incetare sa se transforme. El va sti sa utilizeze noile tehnici ca sa se debaraseze de responsabilitatile secundare pentru a se dedica altor sarcini, cum ar fi: previziunea, planificarea, orientarea, conceperea, si in acelasi timp, el se va putea dedica personalului pe care il are, pregatirii lui sau relatiilor publice. Eliberat de lucrarile intermediare, mai bine informat, capabil sa si proiecteze decizia in viitor gratie calculatorului, acest personal de conducere va putea sa-si aleaga mai bine obiectivele interventiilor sale si va putea sa atinga aceste obiective mai bine.

Utilizata intr-un mod din ce in ce mai general si sistematic, informatica nu poate sa nu aiba consecinte in structurile administratiei. Tot asa cum ea a facut posibila fuziunea a numeroase intreprinderi si constituirea marilor grupuri in sectorul privat, la fel, ea va oferi colectivitatilor publice mijlocul de a administra in conditii de rentabilitate, uniformitate si rapiditate, grupuri din ce in ce mai numeroase si mai complexe de activitati. Totusi, vor ramane niste limite la aceasta tendinta, in masura in care nu exista in administratie spiritul de concurenta care impinge catre lupta si catre dinamism industriile, bancile si alte intreprinderi private si le obliga pe acestea in consecinta la o verificare severa a costurilor si le mai obliga sa faca si niste proiectii indraznete catre viitor. Concurenta in aparatul de stat se traduce mai degraba printr-o tendinta constanta la cresterea si la concentrarea puterii: in acest domeniu se discuta si se va discuta inca multa vreme despre efectele informaticii. Este un fapt recunoscut ca preocuparile de rentabilitate pe care le provoaca folosirea unor masini costisitoare si puternice vor conduce la regruparea sarcinilor administrative, fie prin cooperarea intre servicii diferite, de exemplu pentru constituirea documentatiei si a fisierelor si a utilizarii acestora, fie prin concentrarea prelucrarii informatiilor in institutii specializate, uneori institutii interministeriale sau private, fie prin integrarea lucrarilor, mai ales in lanturi de operatii care aduna niste serii, niste succesiuni de acte administrative, care alta data erau distincte si care conduc la sisteme integrate de gestiune de conducere si de pregatire a deciziilor.

Astfel, se vor regasi reunificate si puse sub aceeasi tutela niste entitati administrative, niste activitati birocratice, care alta data functionau separat.

Pe de alta parte, deservirea calculatoarelor va pune in fata tuturor administratiilor problema colectarii informatiilor, a rationalizarii procedurilor si a documentatiei, a inventarului intrebarilor si operatiilor, a revizuirii circuitelor de munca si a relatiilor ierarhice. In ciuda reticentei si ignorantei, aceste probleme vor trebui abordate daca vrem intr-adevar ca reforma sa aiba efect. Solutionarea acestor probleme va contribui la deconspirarea serviciilor publice, mai ales in cadrul unui proces de munca, ca de exemplu se vor cunoaste cheltuielile publice, marimea si perceperea impozitelor. O alta consecinta a informaticii este dezvoltarea a ceea ce se numeste structuri orizontale in comparatie cu un sistem ierarhic care caracterizeaza cea mai mare parte a serviciilor publice.

Informatica va inmulti si va intari dispozitivele interministeriale carora li se vor putea incredinta niste misiuni de nivel national. O parte din aceste sarcini vor fi din ce in ce mai centralizate, cum ar fi gruparea, compatibilizarea si prelucrarea informatiilor sau diferitele controale. De asemenea, vor fi regrupate sau/si centralizate, fie sarcinile conexe care comporta utilizarea datelor deja existente si adaugarea de noi date, cum ar fi administrarea efectivelor de personal ale patrimoniului sau a echipamentelor, fie sarcini identice care sunt acelea ale functionarii curente ale serviciilor prin interconectarea intre calculatoare, de exemplu, in domeniul contabilitatii si finantelor. La modul general vorbind, putem spune ca informatica va face sa creasca peste tot rolul serviciilor care au sarcina de a face documentare, statistici si previziuni bugetare si contabilitate, fara ca pentru aceasta sa faca sa dispara necesitatea unor birouri specializate in activitatile traditionale ale administratiei. Informatica va permite, in sfarsit, sa se cunoasca mai bine si sa se evalueze mai bine eficacitatea sau eficienta reala a serviciilor publice. O diviziune diferita se va perfectiona, de acesata data, in functie de atributiile si mijloacele de care dispun serviciile si organismele specializate, cum ar fi: universitati, camere de comert, centre de cercetare, birouri, intreprinderi publice, pentru care informatica va face sa creasca autonomia de conducere si centralizarea deciziilor, restituind astfel intreaga sa forta vechii notiuni administrative de specializare a institutiilor publice. Cu cat va fi mai mare aceasta specializare, cu atat vor deveni mai importante in stat functiile sale de organizare si de coordonare, singurele functii capabile sa mentina compatibilitatea, coerenta si omogenitatea interventiilor statului.

Alte structuri orizontale se vor dezvolta pe plan geografic. Informatica implica utilizarea unor echipamente prea costisitoare pentru a fi dispersate in afara zonelor in care ele sunt utilizate in mod eficient: anumite sarcini de conducere, de administrare vor fi regrupate pe plan regional, mai ales in acele administratii care au servicii externe numeroase, deja din momentul actual, nevoi de informatie economica si sociala a condus autoritatile publice la a previziona acoperirea intregului teritoriu national de catre o retea de calculatoare interconectate intre ele, prelungite prin aparate mai modeste si multe terminale, cu scopul de a colecta, a prelucra, a difuza si a arhiva datele statistice, mai intai pentru necesitatile administratiilor, dar si pentru necesitatile cetatenilor privati.

Astfel, sunt si vor fi adunate si clasificate din ce in ce mai mult, informatii utile in principalele sectoare de activitate nationala, de exemplu, in domeniul economic si social.

Tot astfel, vor putea fi puse la dispozitia colectivitatilor locale sau structurilor administrative descentralizate, foarte multe date curente ca si facilitati de prelucrare si de calcul care sa le ajute sa simplifice executarea misiunii si sarcinilor lor. Calculatoarele continua sa transforme administratia si sa seduca modernisti. Totusi, trebuie sa ne intelegem asupra limitelor pe care bunul simt si interesul general trebuie sa le impuna folosintei calculatoarelor.

Nu e nici o indoiala faptul ca informatica constituie un mijloc extraordinar si de neinlocuit de pastrare si de restituire a informatiei orientate catre utilizarea ei si, in acelasi timp, constituie un instrument din ce in ce mai bun de cunoastere si de rationament. Dar mijloacele informatice nu trebuie sa fie chemate sa inlocuiasca vointa si sa se opuna liberului arbitru uman. Din contra, ele trebuie sa serveasca aceste doua concepte fiindca informatica este un mijloc de comunicare a ceea ce vrem sa comunicam, de alegere a ceea ce vrem sa decidem, de a guverna asa cum vrem sa guvernam si, in acest sens, nu este inexact sa vedem in proprietatea de "creiere electronice" semnul unei puteri cu atat mai respectate cu cat ea este mai misterioasa. Intr-o lume rezonabila, folosirea acestei puteri trebuie sa fie dictata de catre politica si de catre morala. Modernizarea aparatului de stat este mobilizata in jurul unor teme dominante a caror analiza vine sa confirme impactul din toate ramurile politicii, justitiei si administratiei. Dar nu trebuie sa simplificam lucrurile in exces: aceeasi factori nu vor produce peste tot aceleasi rezultate pentru ca societatea noastra contemporana este prea complexa si prea mult influentata de o conjunctura care evolueaza rapid.

Evolutia va influenta cu o forta variabila organizarea si raporturile de putere constitutionale, structura si functionarea serviciilor si a jurisdictiilor, exercitarea si garantarea libertatilor cetatenesti si a drepturilor sociale, administratiile militare, financiare, tehnice si relatiile internationale. Trebuie ca schimbarea, mai mult sau mai putin rapida, sa se faca printr-un proces continuu.

Oricum ar sta lucrurile, originalitatea traditionala a institutiilor, a interventiilor, a dreptului statului se va mentine in ciuda eroziunilor si contestarilor, fiindca ea raspunde necesitatii fundamentale a comandamentului social, singurul capabil sa-si asume riscurile si, mai ales, responsabilitatea sigurantei colective interioare si exterioare care se pune din ce in ce mai mult in lumea contemporana.