CONTROLUL ACTIVITATII ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

CONTROLUL ACTIVITATII ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Notiunea de control. Principiile si necesitatea controlului in functionarea administratiei publice

Prin control se intelege un ansamblu de activitati prin care se urmareste analiza si evaluarea, modului de desfasurare a unei activitati si a rezultatelor acesteia, a abaterii acesteia de la obiective si care are ca scop identificarea masurilor necesare si oportune pentru eliminarea deficientelor, in conditiile pastrarii echilibrului dinamic al organizatiei

Alte enunturi de interes:

⇒ monitorizarea activitatilor cu scopul de a asigura ca ele sa se desfasoare in conformitate cu prevederile si de a corecta deviatiile negative de la prevederi

⇒ procesul care consta in verificarea si masurarea realizarii calitative si cantitative a unor performante, sarcini sau lucrari, compararea acestora cu obiectivele planificate si indicarea masurilor corelare ce se impun pe parcursul sau la sfarsitul unor actiuni

⇒ activitate permanenta de verificare a modului in care se deruleaza activitatea , masurarea performantelor, identificarea si inlaturarea zonelor de risc in utilizarea resurselor, indicarea masurilor de corectie si reglere ce se impun

⇒ analiza permanenta si periodica a unei activitati pentru a urmari mersul ei si pentru alua masuri de imbunatatire

Complexitatea controlului impune respectarea unor principii care sa guverneze practica desfasurarii activitatilor de control, cele mai importante fiind urmatoarele:

Legalitatea - activitatile specifice trebuie sa fie circumscrise exigentelor si cerintelor impuse de actele normative ce reglementeaza domeniul de activitate.

Obiectivitatea - activitatea controlata trebuie evaluata in conditii de obiectivitate, corectitudine si echilibru in constatarea aspectelor pozitive si negative, de stabilirea corecta si directa a responsabilitatilor in cazul neimplinirilor, de echilibru si echitate intre conduita sanctionabila si masurile sanctionatorii.

Eficacitatea - tine de oportunitatea si finalitatea acestuia, pentru desfasurarea corespunzatoare a procesului managerial si al sistemelor si subsistemelor supuse acestui proces; controlul trebuie sa contribuie la desfasurarea in conditii mai bune a activitatii organului administrativ pe baza masurilor dispuse pentru adcvarea demersului la conditiile concrete in care se desfasoara activitatea; controlul trebuie sa micsoreze consecintele ce apar ca urmare a abaterilor de la progamele decizionale.

Economicitatea - se bazeaza pe raportul firesc intre efort si rezultate; nu este indicat sa se desfasoare controale care sa aiba ca obiect intrega activitate a organului administrativ deoarece este nevoie de un numar mare de controlori, un volum de timp important si este foarte posibil ca informatia sintetizata sa fie atat de vasta incat sa nu poata fi identificate principalele probleme; de preferat ar fi ca echipa de control sa isi concentreze atentia, punctual, pe aspectele sensibile ale activitatii organului administrativ, pe acele zone de risc functional, exact acolo unde se impune o interventie de natura a corela demersul profesioanal cu directia strategica urmarita.

Adaptarea - presupune ca activitatea de control sa tina cont de particularitatile organizationale ale structurii administrative controlate; fiecare norma, exigenta sau dimensionare a colectivului de control trebuie sa tina cont de specific conditiilor ce caracterizeaza comportamentul organizational.

Stimularea - vizeaza gradul de implicare a factorului uman in exercitarea sarcinilor specifice activitatii; controlul trebuie sa stimuleze, decat sa blocheze functionarea sistemului, sa lipseasca de motivatie personalul, mai bine nu se executa.

Controlul preventiv - este un principiu potrivit cu care, pe cat posibil, prin identificarea factorilor si zonelor de risc, este prevenita apartia de disfunctionalitati.

Exista mai multe categorii de control. In primul rand, este utila diferentierea intre controlul intern exercitat de catre structuri specializate din sistemul organelor administratiei publice si controlul extern, din afara sistemului organelor administratiei publice. In ceea ce priveste controlul extern, trebuie avute in vedere:

controlul opiniei publice prin presa, sesizari, recalmatii sau propuneri ale cetatenilor facute direct catre organele sistemului administratiei publice;

controlul organelor puterii legiuitoare prin informari, interpelari, dezbateri de rapoarte, declaratii, activitatea comisiilor de ancheta, etc.;

controlul instantelor judecatoresti prin parcurgerea procedurilor ce au ca obiect contenciosul contraventional si contenciosul administrativ.

Concluzionand, controlul este necesar pentru a asigura functionarea organelor din sistemul administratiei publice in conformitate cu prevederile normelor juridice aplicabile in domeniu, cu interesele mediului social si, firesc, cu exigentele impuse de strategia politica a celor care conduc, din punct de vedere politic, sistemul administrativ.

2. Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, pot fi distinse trei elemente principale ale acestuia: baza de referinta, obiectul si operatiunile de control

Baza de referinta a controlului contine acele elemente ce trebuie urmarite in cadrul obiectului controlului - poate sa cuprinda obiectivele pe care trebuie sa le realizeze diverse organe ale administratiei publice, dupa un anumit criteriu de apreciere; poate sa cuprinda elemente privitoare la mijloacele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse - mijloace materiale si mijloace financiare; poate sa cuprinda elemente ce se raporteaza la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse - se are in vedere atat legalitatea cat si oprtunitatea, rentabilitatea sau eficienta acestor procedee.

Obiectul controlului este constituit din intregul ansamblu de mijloace umane, materiale si financiare, activitatea, mijloacele si proiectele folosite de organele administratiei publice . Ca exemplu, personalul organelor administratiei publice ce este supus controlului este examinat cu privire la competenta, corectitudine in indeplinirea atributiilor de serviciu, loialitate fata de institutie si, chiar, comportarea in afara serviciului; se poate controla modul cum este folosit personalul pentru indeplinirea sarcinilor administratiei publice. Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului atat sub aspectul existentei si integritatiilor lor cat si sub acela al felului in care sunt intrebuintate.

Operatiunile de control urmaresc sa stabileasca conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse in baza de referinta si care privesc obiectul controlului . Operatiunile de control pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din baza de referinta comporta un grad mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate din partea autorilor controlului - controlul poate cuprinde aspecte de fond sau doar procedurale, poate privi un anumit sector, o activitate sau o persoana.

Aspecte de complexitate deosebita implica activitatile de control ale legalitatii diferitelor acte si oportunitatii activitatii autoritatilor si functionarilor administratiei publice. Controlul legalitatii presupune, inainte de toate, cunoasterea reglementarilor legale privitoare la activitatea controlata, insa nu trebuie uitate particularitatile mediului in care actioneaza organul, autoritatea ori functionarul controlat. In ceea ce oportunitatea sunt implicate categorii precum rentabilitatea, eficienta, functionalitatea, operativitatea, etc. Multe dintre elementele la care am facut referire pot constitui criterii de apreciere pentru activitatea controlata.

3. Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice

Controlul intern este fundamentata pe subordonarea ierarhica existenta in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. Structurile organizatorice ale fiecarui organ sunt intr-un sistem de relatii de subordonare unele fata de altele, din treapta in treapta, pana la organul de conducere din varful ierarhiei. Functionarea unui organ administrativ se asigura prin conducerea de sus in jos, conducere care se realizeaza atat prin fapte de executie cat si prin actiuni de control al executiei. Daca actiunile de executie materiala se realizeaza de catre toti functionarii din cadrul organului administrativ, cele de control apartin numai celor care detin functii de conducere carora li se subordoneaza toti ceilalti

Controlul intern se realizeaza ca o componenta a activitatii de conducere a organelor din sistemul administratiei publice de catre organe colegiale sau unipersonale ce au competenta conducerii in cadrul fiecarei componente din sistem. Dreptul de control este un atribut al functiei de conducere ce se poate exercita de catre conducatorul fiecarei structuri organizatorice asupra functionarilor din subordinea sa. Controlul intern priveste atat legalitatea cat si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati avand caracter cotidian.

Controlul intern, in fapt un autocontrol, se declanseaza din oficiu sau in baza unei sesizari sau reclamatii ce poate veni din partea oricarei persoane interesate. Sesizarea sau reclamatia in urma careia se declanseaza un control este cunoscut, in doctrina, sub denumirea de recurs gratios

Recursul gratios poate avea ca obiect atat legalitatea cat si oportunitatea activitatii unui organ administrativ. Folosirea acestei modalitati de declansare a controlului nu implica respectarea unor conditii procedurale precum termenele sau anumite forme pe care trebuie sa le imbrace mijloacele de sesizare. Recursul gratios, dincolo de faptul ca poate declansa un control intern, este si o conditie prealabila promovarii unei actiuni in contencios administrativ. Este normal ca, pe de o parte, instanta judecatoreasca sa nu fie aglomerata prin introducerea de actiuni care sa aiba ca obiect aspecte ce ar putea fi rezolvate in cadrul sistemului organelor administratiei publice prin efectuarea unui control intern, iar, pe de alta parte, organele din sistemul administratiei publice sa aiba posibilitatea sa afle si sa poata repara neregulile din propria activitate, in interiorul sistemului, fara sa fie necesar un proces judiciar in urma caruia ar putea fi condamnat si la plata unor despagubiri.

Masurile de inlaturare a deficientelor se pot lua operativ, fie prin suspendarea sau revocarea de catre sef a actelor functionarilor subordonati, fie prin executarea acestor acte de catre conducatorul insusi ori prin dispozitii obligatorii pe care seful le da la fata locului. Seful poate proceda la redistribuirea sarcinilor intre subalterni, organizarea unor cursuri de reciclare, aplicarea de sanctiuni disciplinare sau, chiar, sesizarea organelor de urmarire penala.

In afara controlului intern general, exista si un control intern administrativ specializat exercitat de catre anumite persoane sau compartimente fata de care cel controlat nu se afla in relatii de subordonare - ca exemplu, controlul financiar intern sau controlul preventiv care se executa de catre serviciile financiar-contabile asupra actelor si faptelor functionarilor ce au ca obiect circuitul mijloacelor banesti sau materiale ale organelor administrativ. In cadrul acestui control, cei care desfasoara controlul au numai dreptul de a propune masuri de imputare sau sanctionare, neputand aplica, direct, sanctiuni.

Controlul extern se mai numeste si control ierarhic. Autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fata de care se exercita controlul. Controlul ierarhic reprezinta o parte esentiala a activitatii de conducere in administratia publica fiind exercitat in cadrul raporturilor de subordonare care exista intre diferite organe ale administratiei publice; este modalitatea prin care este pusa in valoare autoritatea ierarhica pe care o au organele superioare fata de cele subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispozitii exprese ale legii care sa autorizeze expres autorul controlului sa intervina in activitatea de control - textele de lege intervin, fac referire la situatii de natura a limita atributiile de control.

Controlul ierarhic se exercita din oficiu, ca parte a activitatii de conducere, de realizare a unitatii de scop si actiune in cadrul sistemului, putand fi concomitent, anterior sau posterior activitatii controlate. Controlul ierarhic poate fi declansat si la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie in care imbraca forma recursului ierarhic. Are ca scop nu doar descoperirea lipsurilor ci si calitatea activitatii desfasurate de organele subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea organelor administratiei publice - se poate referi atat la folosirea mijloacelor materiale, umane sau financiare cat si la activitatea acestor organe - putand fi desfasurat in mod continuu sau intermitent. In cadrul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusa controlului organului superior ori de cate ori aceasta activitate se desfasoara. Controlul discontinuu se realizeaza la anumite perioade de timp c privire doar la anumite activitati.

Controlul ierarhic concomitent si cel prealabil prezinta avantajul prevenirii greselilor subordonatilor si asigurarii celor mai bune conditii de desfasurarea a activitatii datorita, pe de o parte grijii deosebite a functionarilor ce cunosc ca sunt controlati si isi dau toata silinta pentru ca totul sa fie cat mai bine, iar, pe de alta parte a implicarii directe a celor care desfasoara controlul, functionari care nu-si pot permite aparitia de disfunctionalitati in activitatea pe care o supervizeaza. Controlul posterior poate fi eficace, in sensul aprecierii celor care au rezultate bune in activitate insa exista riscul unei reactii tardive, lipsita de eficienta fata de efecte, atunci cand au aparut erori in desfasurarea activitatii controlate ori aceasta a fost prost planificata, pregatita ori executata.

Controlul ierarhic se poate realiza in mod inopinat sau dupa o instiintare prealabila a structurii ce urmeaza a fi controlata. Atunci cand controlul se realizeaza in virtutea si ca element al activitatii de conducere este bine sa fie anuntat si sa fie comunicata o tematica de control astfel ca functionarii din structura controlata sa poata pregati actele necesare si sa ia toate masurile necesare pentru desfasurarea, fara sincope, a activitatii operative pe timpul controlului - functionarii solicitati sa dea explicatii trebuie inlocuiti pe timpul cat nu pot desfasura activitatile curente, trebuie transferate sarcini, adaptarea programului, etc. Cand controlul se desfasoara ca urmare a unei sesizari, cand se urmareste verificarea corectitudinii si respectarea normelor legale aplicabile indeplinirii sarcinilor de serviciu din fisa postului, trebuie acceptata oportunitatea controlului inopinat.

Controlul ierarhic impune ca cei care il desfasoara sa aiba acele calitati profesionale care sa le permita indeplinirea sarcinilor primite - trebuie cunoscute particularitatile activitatilor desfasurate in cadrul structurii controlate, normele juridice aplicabile, conjunctura sociala, economica, de personal, alte greutati intampinate, etc.

Controlul, prin efectele sale, influenteaza eficienta activitatii controlate. Se poate dispune refacerea actului sau a operatiunilor materiale ce sunt considerate neconforme cu elementele bazei de referinta, cu prevederile legale ori sunt considerate inoportune. Cei care controleaza pot fi abilitati si sa anuleze anumite acte administrative incheiate in cadrul structurii controlate sau sa dispuna incetarea executarii unui act administrativ. In urma controlului se poate dispune de catre autoritatea ierarhica ca structura controlata sa fie modificata, sub aspectul situatiei juridice; se pot lua masuri de sanctionare disciplinara a celor care manifesta deficiente in activitate. Daca au fost produse pagube se pot lua masuri de imputare in vederea recuperarii prejudiciului. Cel mai grav, daca in urma controlului se constata situatii de fapt care pot intruni elementele constitutive ale vreunei infractiuni, exista obligatia legala de a se sesiza organele judiciare competente sa desfasoare cercetari pentru lamurirea tuturor imprejurarilor.

Controlul de tutela administrativa are ca element caracteristic faptul ca intre cel care controleaza si cel care este controlat nu exista raporturi de subordonare ierarhica. Situatia acopera, ca exemplu, relatia dintre prefect, ca reprezentant al statului, si consiliile judetene sau locale primarii localitatilor de pe teritoriul de competenta - prefectul are obligatia sa efectueze un control cu privire la legalitatea actelor emise de catre autoritatile locale.

Controlul de tutela administrativa poate avea ca obiect doar legalitatea actelor administrative, trebuind, in acelasi timp, sa se desfasoare inauntrul unor termene precis determinate prin texte legale; de altfel aceasta categorie de control este foarte amanuntit reglementata, competentele fiind clar stabilite, orice ambiguitate fiind de natura a genera conflicte si a lipsi de autoritate organul care trebuie sa faca controlul.

Controlul exercitat prin jurisdictiile administrative se exercita prin organe incluse in sistemul organelor administratiei publice ce au atributii jurisdictionale in conformitate cu prevederile legale - Curtea de Conturi, Comisia de Jurisdictie a Imputatiilor.

Controlul vizeaza doar legalitatea unor acte administrative expres prevazute de lege. Rezultatul acestui control consta in acte administrative de jurisdictie.

4. Criterii de eficienta a controlului administrativ

Pentru ca un control sa fie eficient este necesara respectarea unor exigente ce, prin natura lor, conditioneaza efectele unui control.

In primul rand, controlul trebuie sa fie efectuat de catre persoane competente. Acestia trebuie sa aiba o experienta relevanta in domeniu, trebuie sa cunoasca prevederile legale ce guverneaza activitatea in domeniu si specificul mediului in care structura controlata isi indeplineste functiile. Controlorul trebuie sa dea dovada de probitate profesionala, cinste si corectitudine, sa nu manifeste slabiciuni, sa nu fie tentat de foloase promise direct sau indirect, sub orice forma, de catre cei controlati pentru un tratament indulgent, pentru ascunderea unor neajunsuri, pentru orice inducere in eroare cu privire la realitatea rezultatelor structurii administrative controlate. Trebuie sa aiba tact, sa fie receptiv la toate explicatiile date de catre functionarii controlati, sa aiba disponibilitatea pentru a analiza profund toate aspectele ce tin de desfasurarea activitatii celor controlati.

Activitatea de control are si trebuie sa aiba un rol secundar fata de cea de executare. Controlul nu trebuie sa constituie un scop in sine, menirea lui fiind asigurarea bunei desfasurari a activitatii de executare, respectarea normelor juridice, adaptarea la exigentele mediului social, cresterea eficientei in executarea legii. Este necesara stabilirea unui echilibru optim intre activitatea de executie si cea de control. Controlul nu trebuie sa se constituie intr-o frana a activitatii de executare, functionarii trebuie sa cunoasca faptul ca activitatea lor este supusa controlului insa, acest lucru nu trebuie sa-i timoreze, sa-i faca sclavii modului de a gandi si a aborda realitatea al controlorilor. Absolutizarea controlului, punerea sa in prim plan, sporirea exagerata a structurilor si a functionarilor specializati pe activitatea de control, largirea continua a ariei de control si a timpului alocat, pot genera consecinte negative atat de ordin economic cat si de ordin social.

Formele si modalitatile de control conditioneaza eficienta controlului, ele trebuind adaptate, de fiecare data, la scopul controlului.

Spre exemplu, atunci cand se urmareste depistarea unor nereguli, unor deficiente in activitatea unei structuri dintr-un organ administrativ sau a unui anumit functionar cu atributii de care depind, in mod esential functionalitatea organului administrativ, controlul este bine ca sa fie inopinat.

Fundamentarea concluziilor controlului dau calitate si eficienta controlului. Concluziile trebuie sa aiba la baza o analiza atenta a actelor administrative, a operatiunilor materiale, a explicatiilor date de functionari, a propriilor constatari. Fara identificarea cauzelor si conditiilor care au determinat ori favorizat aparitia aspectelor negative constatate controlul nu are valoare, devine ceva inutil si arbitrar.

Concluziile controlului trebuie aduse la cunostinta functionarilor controlati Altfel controlul nu poate contribui a imbunatatirea calitatii activitatii din administratie. De preferat este discutarea concluziilor intr-un cadru adecvat, fiind necesara participarea tuturor functionarilor controlati, tuturor celor care au functii a caror realizare are legatura cu activitatea controlata.

Analiza concluziilor trebuie sa se faca la un moment cat mai apropiat de momentul finalizarii controlului, totul fiind suficient de proaspat atat in memoria controlorilor cat si a celor controlati.

Identificare si stabilirea masurilor ce trebuie dispuse pentru imbunatatirea activitatii are la baza analiza neutra a concluziilor controlului. Totul trebuie desfasurat in spirit constructiv, nimeni nu trebuie sa inteleaga controlul ca fiind un mijloc de a distruge structuri administrative sau cariere ale functionarilor. Practic, este necesara instituirea unui adevarat parteneriat intre controlori si controlati in vederea imbunatatirii activitatii.

Rezultatele controlului trebuie folosite pentru imbunatatirea practicilor, modului de abordare al diverselor probleme cu care se confrunta in practica functionarii din sistemul organelor administratiei publice. Pot fi scrise articole in publicatii de specialitate, pot fi organizate simpozioane, stagii de pregatire, etc. pentru generalizarea experientelor pozitive,

Tema de meditatie: Caracteristicile relatiei functionar controlor - functionar controlat pe timpul desfasurarii controlului.