Constituirea, structura, organizarea si functionarea Parlamentului

Constituirea, structura, organizarea si functionarea Parlamentului

Consideratii generale

Conform dispozitiilor art. 60, alin. (1), Parlamentul este organ reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare in Romania. Caracterul de organ reprezentativ mai este stabilit si in cazul Presedintelui Romaniei (art. 80, alin. (1): "Presedintele Romaniei reprezinta statul roman."), iar pe plan local, primarii si consiliile locale si judetene se bucura de reprezentativitate. Caracterul reprezentativ decurge din desemnarea autoritatii de catre cetateni, prin vot. Faptul ca Parlamentul este instituit ca "organ reprezentativ suprem" nu implica nicidecum subordonarea celorlalte organe fata de acesta. Ca legiuitor, Parlamentul poate adopta reglementari obligatorii pentru toti cetatenii si pentru toate autoritatile statului, inclusiv pentru cele reprezentative, dar nu poate dispune in privinta modului in care Presedintele isi exercita atributiile sau organele administratiei publice locale isi exercita propriile atributii in cadrul autonomiei locale consacrate de Constitutie. Cu alte cuvinte, Parlamentul Romaniei, ca de altfel Parlamentul oricarei democratii autentice, este departe de rolul de "organ suprem al puterii de stat" jucat (in teorie) de Marea Adunare Nationala in anii regimului totalitar comunist.

Fiind "unica autoritate legiuitoare", Parlamentul poate reglementa prin lege orice domeniu al vietii sociale. Limitele puterii sale legislative sunt cele stabilite in Constitutie. Astfel, Parlamentul trebuie sa adopte legile respectand procedura prevazuta in legea fundamentala (art. 73-79) si nu poate modifica dispozitii constitutionale decat cu respectarea conditiilor si a procedurii prevazute in art. 150-152. Alte autoritati (Presedintele Romaniei si Guvernul) desi participa la elaborarea legilor, nu au calitatea de "autoritati legiuitoare", si aceasta spre deosebire de situatia din monarhiile constitutionale, unde (la inceput in mod efectiv, iar apoi doar formal) puterea legiuitoare era/este exercitata in comun de seful statului si de Adunarea Legiuitoare. Practic insa, elaborarea legilor se face cu participarea semnificativa a acestor organe.

Reglementarile referitoare la Parlamentul Romaniei sunt cuprinse in principal in Titlul III, Capitolul I din Constitutia Romaniei (art. 60-79) precum si in regulamentele Parlamentului: Regulamentul Camerei Deputatilor (denumit in continuare prescurtat RCD), adoptat la 24 februarie 1994, modificat in repetate randuri (ultima oara in octombrie 2005); Regulamentul Senatului (denumit in continuare prescurtat: RS), adoptat in 30 iunie 1993, modificat ultima oara in ianuarie 2001, precum si Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si ale Senatului, adoptat in 1992.

Constituirea Parlamentului

Camera Deputatilor si Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, potrivit legii electorale (art. 61, alin. (1)). Legea electorala, in acceptiunea acestei dispozitii, este Legea nr. 68/1992 privind alegerea Camerei Deputatilor si a Senatului. Numarul deputatilor si al senatorilor este stabilit prin art. 3, alin. (2) si (3) din legea electorala, in raport cu populatia tarii: un deputat corespunde unui numar de 70.000, iar un senator, unui numar de 160.000 de locuitori. Constitutia stabileste un anumit privilegiu pentru organizatiile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale: in cazul in care acestea nu intrunesc numarul de voturi pentru a fi reprezentate in Parlament, au dreptul la un loc de deputat, in conditiile legii electorale. O minoritate nationala poate fi insa reprezentata de o singura organizatie.

Pentru a candida in alegerile parlamentare, un cetatean roman trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii:

sa aiba numai cetatenia romana si domiciliul in tara (art. 16, alin. (3));

sa aiba drept la vot, conform art. 34 (conditie stabilita prin art. 36, alin. (1), teza 1). Dreptul la vot, in conditiile art. 34, il au cetatenii romani care au implinit varsta de 18 ani, pana in ziua alegerilor inclusiv, fiind exclusi debilii si alienatii mintal, precum si cei pusi sub interdictie si persoanele condamnate, prin hotarare judecatoreasca definitiva, la pierderea drepturilor electorale;

sa nu-i fie interzisa asocierea in partide politice, potrivit art. 39, alin. (2) (art. 36, alin. (1), teza a 2-a). Nu este necesar ca persoana care candideaza sa apartina unui partid politic; este insa neaparat necesar ca ea sa aiba dreptul de a se inscrie intr-un partid. Le este interzisa asocierea in partide politice urmatoarelor categorii de persoane: judecatorilor Curtii Constitutionale, avocatilor poporului, magistratilor, membrilor activi ai armatei, politistilor precum si altor categorii de functionari publici stabilite prin lege organica;

sa fi implinit, pana in ziua alegerilor inclusiv, varsta de 23 de ani pentru a fi ales in Camera Deputatilor sau varsta de 33 de ani pentru a fi ales in Senat.

Legea electorala stabileste in detaliu modalitatea de intocmire a listelor electorale (permanente si speciale: art. 7-13), conditiile de utilizare a cartii de alegator (art. 14-17) organizarea sectiilor de votare (18-22), infiintarea, organizarea si atributiile a birourilor electorale (la nivel central, de circumscriptie si de sectie de votare: art. 23-32), procedura inregistrarii si contestarii candidaturilor (art. 33-36), conditiile de confectionare si utilizare a buletinelor de vot (art. 37-43), campania electorala (art. 44-48), desfasurarea votarii (art. 49-60), stabilirea rezultatelor obtinute in alegeri (art. 61-69), conditiile de organizare a unor alegeri partiale (art. 70-71) precum si contraventiile si infractiunile privitoare la desfasurarea alegerilor (art. 72-82). Din aceste reglementari este de retinut ca:

scrutinul reglementat de aceasta lege este un scrutin de lista (proportional). Alegatorii voteaza o anumita lista de candidati, fara a putea opta sau manifesta vreo preferinta fata de acestia ori - cu atat mai putin -sa atribuie votul lor mai multor candidati situati pe liste diferite;

nu exista diferente intre Senat si Camera Deputatilor in privinta datei alegerilor, a modului de atribuire a mandatelor sau a modului de stabilire a rezultatului alegerilor;

metoda de atribuire a mandatelor de pe lista de candidati este o varianta a asa zisei "metode a celor mai mari caturi" (sau metoda d'Hondt); in baza acesteia, numarul de voturi obtinut de partide in fiecare circumscriptie va fi impartit succesiv la numerele naturale de la 1 la cel reprezentand totalul mandatelor ce urmeaza a fi atribuite in acea circumscriptie, distribuirea facandu-se in ordinea descrescanda a caturilor;

legea stabileste un prag electoral (care este, in urma modificarii prin ordonanta de urgenta, in anul 2000, de 5% pentru partide si de 8% pentru coalitii de partide). Partidele sau coalitiile de partide care nu au obtinut numarul necesar de voturi pentru a atinge pragul electoral nu vor primi nici un mandat de parlamentar (cu exceptia organizatiilor reprezentand minoritatile nationale, care beneficiaza de privilegiul stabilit in art. 59, alin. (2) al Constitutiei), iar mandatele ce le-ar reveni in baza voturilor obtinute vor fi redistribuite proportional celorlalte partide.

Camerele nou alese se vor intruni, la convocarea Presedintelui Romaniei, in termen de 20 de zile de la data alegerilor generale (art. 63, alin. (3) din Constitutie. Prima activitate desfasurata de Camerele nou alese consta in validarea mandatelor parlamentarilor. In acest scop se alege o comisie de validare, formata din 30 de deputati si, respectiv, 12 senatori. Comisia de validare va fi formata din membri desemnati de grupurile parlamentare; numarul lor fa fi proportional cu ponderea acestor grupuri (art. 4 din RCD si, respectiv, articolul cu acelasi numar din RS). Comisia isi alege un presedinte si doi vicepresedinti - care alcatuiesc biroul comisie si se organizeaza in mai multe grupe de lucru (3 pentru Senat si 9 pentru Camera Deputatilor). Biroul comisiei repartizeaza grupelor de lucru dosarele referitoare la alegerea membrilor Camerei, primite de la Biroul Electoral Central. Nici un grup de lucru nu va primi dosare referitoare la alegerea vreunuia din membrii sai. Verificarea legalitatii alegerii membrilor grupurilor de lucru se va face chiar de catre biroul comisiei de validare. Dosarele membrilor biroului comisiei de validare a Senatului vor fi verificate de cei 9 membri ai grupelor de lucru (art. 6, alin. (2), teza a doua din RS); in cazul membrilor biroului comisiei de validare a Camerei Deputatilor, Regulamentul nu contine dispozitii exprese, de unde se poate deduce faptul ca verificarea legalitatii dosarelor alegerii acestora va intra in sarcina uneia sau a mai multora dintre grupele de lucru. Birourile comisiilor de validare si grupele de lucru propun plenului, in cel mult 3 zile de la constituirea comisiei, validarea sau invalidarea mandatelor de parlamentar, iar propunerile sunt adoptate de plenul comisiei cu majoritate de voturi. Comisia de validare a Camerei Deputatilor poate propune invalidarea mandatului unui parlamentar, in cazul in care constata ca alegerea s-a facut prin incalcarea legii, inclusiv prin frauda electorala (art. 7 din RCD). In cazul Senatului, posibilitatea de a propune invalidarea este conditionata de faptul ca incalcare a legii invocata ca temei al invalidarii sa nu fi constituit obiect al contestatiilor solutionate definitiv, in conformitate cu dispozitiile legii electorale (art. 7 din RS). Cele doua camere se intrunesc a 5-a zi de la constituirea comisiei de validare pentru dezbaterea raportului prezentat de comisie. Camera se va pronunta in bloc asupra listei parlamentarilor, in privinta carora comisia a propus validarea mandatului. Camera va vota in mod individual in privinta fiecarei propuneri de invalidare.

Camerele sunt legal constituite dupa validarea a doua treimi din numarul mandatelor membrilor lor (art. 12 din RCD si, respectiv, articolul cu acelasi numar din RS).

Structura Parlamentului

Sistemul bicameral este specific statelor federale; de regula camera inferioara reprezinta in mod direct pe alegatori, numarul membrilor ei fiind stabilit in raport de populatia fiecarui stat federat, iar camera superioara reprezinta statele federate (nu intotdeauna in proportie stricta cu numarul de locuitori), constituind un important instrument prin care acestea pot impiedica autoritatile centrale sa incalce prerogativele lor. Ca atare electoratul este reprezentat in mod diferit intr-un parlament bicameral, sau, mai bine zis, paliere diferite ale opiniei publice si ale intereselor societatii vor concura pentru formarea vointei politice in stat. Astfel, in camera inferioara, curentele si schimbarile din opinia publica se vor manifesta prompt si in mod nemijlocit, pe cand in camera superioara se va acorda o anumita preferinta solutiilor ponderate, prioritara fiind deseori reprezentarea intereselor regionale si a traditiilor locale precum si mentinerea fizionomiei distincte a anumitor provincii. Senatul este deci, in statele federale, deseori o contrapondere utila in raport de o camera inferioara mai impetuoasa si mai grabita.

In cazul statelor unitare, aceste considerente isi pierd din semnificatie, fara a fi insa lipsite de orice relevanta. Unele state unitare europene (Spania - care, ce-i drept, acorda unor provincii un grad ridicat de autonomie, care o apropie foarte mult de o federatie - dar si Franta, Olanda, Irlanda sau Italia) au optat pentru un Parlament bicameral. Parlament monocameral intalnim in state precum Danemarca, Grecia, Luxemburg, Ungaria, Finlanda sau Portugalia. Un parlament monocameral ofera avantajele unor costuri electorale si parlamentare scazute si ale unei proceduri legislative mai expeditive. Reversul medaliei poate consta intr-o stabilitate mai scazuta a vietii politice si a legislatiei. Un parlament monocameral este mai expus fluctuatiilor opiniei publice, fapt ce se va reflecta inevitabil in actele legislative.

Adunarea Constituanta a optat in 1991 pentru o structura bicamerala a Parlamentului. Optiunea respectiva, care se alinia de altfel traditiei parlamentare romanesti, consacrate in toate constitutiile anterioare instaurarii puterii comuniste, a fost prefigurata de altfel prin Decretul Consiliului Provizoriu de Unitate Nationala nr. 92/14 martie 1990 pentru alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei.

Conform dispozitiilor art. 60, alin. (2), "Parlamentul este alcatuit din Camera Deputatilor si Senat". Atributiile celor doua Camere erau pana la adoptarea Legii de revizuire a Constitutiei aproape identice; singura deosebire rezida in faptul ca Senatul numea pe Avocatul Poporului (art. 55, alin. (1)). In privinta modului de constituire a celor doua Camere, Constitutia nu opteaza - si nu opteaza nici in prezent - pentru nici una din solutiile posibile, lasand aceasta pe seama legii electorale. Textul legii fundamentale impune doar stabilirea numarului deputatilor si al senatorilor in raport de populatia tarii. Este posibil, ca alegerea deputatilor si a senatorilor sa se realizeze pe baza unui tip diferit de scrutin: scrutin de lista pentru camera inferioara si scrutin uninominal in cazul Senatului. Dupa cum am vazut insa mai sus, legea electorala prevede acelasi tip de scrutin (de lista) pentru ambele camere. Data

alegerilor pentru cele doua Camere a fost aceeasi pentru toate alegerile generale de dupa 1989. Atat organizarea de alegeri la date diferite cat si solutia reinnoirii treptate a camerei superioare, (concomitent eventual cu stabilirea unui mandat mai lung pentru senatori) implica o revizuire a Constitutiei, dar ar fi de natura sa confere Parlamentului un profil diferit. Astfel guvernantii vor fi mai sensibili la evolutia opiniilor electoratului, de la care vor primi semnale clare in timpul mandatului lor. In cazul unei reinnoiri treptate a camerei superioare, se poate asigura o mai mare stabilitate a adunarii legiuitoare dar si a vietii politice. In modul in care se desfasoara in prezent, o data la patru ani, cu acelasi tip de scrutin si cu reinnoirea integrala a ambelor Camere, alegerile generale constituie aproape un cataclism ciclic in viata politica si parlamentara romaneasca, cu atat mai mult, cu cat alegerile prezidentiale se desfasoara simultan. Intreaga viata politica a tarii va fi timp de patru ani determinata in mod decisiv de vointa manifestata de electorat intr-o singura zi, fapt care este de natura sa provoace un sentiment de frustrare unui alegator care constata ca o buna parte din promisiunile electorale sunt incalcate sau nu sunt respectate in modul asteptat si care stie totodata ca timp de patru ani opinia nu-i va afecta in mod direct pe guvernanti. Se raspandeste treptat convingerea ca toate partidele mint sistematic, ceea ce diminueaza considerabil increderea in pluralismul politic, in sistemul parlamentar si in valorile democratiei.

In modul stabilit de prevederile Constitutiei anterioare revizuirii si de Legea nr. 68/1992, sistemul parlamentar bicameral din Romania cumula dezavantajele sistemului bicameral cu cele ale monocameralismului. Astfel, costurilor ridicate si procedurii legislative adeseori greoaie si indelungate li se adauga un grad scazut de stabilitate a legislatiei si de reprezentare a particularitatilor si intereselor regionale. Ca urmare a acestor critici, sistemul bicameral a fost si este frecvent contestat in Romania, desi deficientele tin mai degraba de modul concret de realizare a acestuia si nu de sistem in sine. Actuala procedura legislativa, caracterizata prin delimitarea atributiilor legislative ale Camerelor si prin reducerea considerabila a duratei adoptarii unei legi va corecta probabil o parte a acestor deficiente.

Functionarea criticabila a sistemului bicameral in tara noastra nu este insa imputabila exclusiv modului in care acesta a fost reglementat prin Constitutie si prin legea electorala. Practica Guvernului din ultimii ani de a emite anual sute de ordonante de urgenta (fapt de natura a supraincarca Parlamentul cu activitatea de aprobare ori respingere a acestora), toleranta manifestata de Parlament si de Curtea Constitutionala fata de practica respectiva precum si dificultatile intampinate de partidele politice in gasirea unui consens fundamental asupra unor acte legislative importante au jucat un rol considerabil in acest sens.

Organizarea si functionarea Parlamentului

a) organizarea Parlamentului

In vederea desfasurarii activitatii parlamentare, Camerele isi vor alege:

cate un presedinte;

cate un birou permanent;

un numar de comisii parlamentare stabilit prin regulamentul propriu.

La nivelul fiecarei Camere se vor constitui si grupuri parlamentare, in conditiile stabilite de regulament (art. 64, alin. (3)). Presedintele Camerei este ales pentru intreaga legislatura, iar membrii biroului permanent vor fi alesi pentru fiecare sesiune, putand fi revocati inainte de expirarea mandatului (art. 64, alin. (2)).

Birourile permanente sunt constituite din presedintele Camerei, 4 vicepresedinti, 4 secretari si un numar de 2 chestori in cazul Senatului, si respectiv 4 chestori in cazul Camerei Deputatilor). Numarul membrilor biroului permanent va fi stabilit in functie de configuratia politica a fiecarei Camere (art. 61, alin. (5)). Vicepresedintii, secretarii precum si a chestorii sunt alesi de Camera la propunerea grupurilor parlamentare.

Cele mai importante atributii ale biroului permanent sunt urmatoarele:

propune camerei data inceperii si data incheierii sesiunilor parlamentare;

solicita presedintelui convocarea unei sesiuni extraordinare;

supune aprobarii Camerei regulamentul acesteia precum si propunerile de modificare;

pregateste si asigura desfasurarea in bune conditii a lucrarilor Camerei;

primeste si distribuie membrilor Camerei proiectele de lege si propunerile legislative precum si rapoartele comisiilor parlamentare;

intocmeste proiectul ordinii de zi a sedintelor Camerei precum si programul de activitate (sau de lucru, in cazul Camerei Deputatilor) al acesteia;

conduce si controleaza serviciile Camerei.

Birourile permanente ale Camerelor se convoaca la cererea presedintelui Camerei sau la cererea a cel putin 4 din membrii sai (art. 33 din RS si, respectiv, art. 30 din RCD).

Presedintii Camerelor sunt alesi pe durata mandatului Camerei, prin vot secret, la propunerea grupurilor parlamentare, in conditiile in care fiecare grup parlamentar face o singura propunere. Daca nici un candidat nu a intrunit majoritatea, se organizeaza un al doilea tur de scrutin la care participa primii doi candidati in ordinea descrescanda a numarului de voturi obtinute (art. 23 din RS si, respectiv, art. 21 din RCD).

Presedintii Camerelor au urmatoarele atributii principale:

convoaca pe membrii Camerei in sesiuni ordinare si extraordinare;

conduc lucrarile Camerei de care apartin, asistati de cate doi secretari;

acorda cuvantul, modereaza discutia, sintetizeaza problemele puse in dezbatere, stabilesc ordinea votarii si anunta rezultatul votarii;

conduce lucrarile sedintelor Biroului permanent;

reprezinta Camera in relatiile interne si externe;

sesizeaza Curtea Constitutionala (asupra neconstitutionalitatii legilor inainte de promulgarea acestora precum si asupra regulamentelor Parlamentului), in conditiile art. 146, lit. a) si c) din Constitutie.

Grupurile parlamentare sunt structuri ale Camerei. Grupurile parlamentare "asigura supletea activitatii Parlamentului precum si concentrarea diverselor tendinte politice existente in cadrul acestuia". Grupurile parlamentare se pot constitui din cel putin 10 deputati (respectiv 7 senatori), alesi pe listele aceluiasi partid sau ale aceleiasi formatiuni politice (art. 13, alin. (1) din RCD si, respectiv, art. 15, alin. (2) din RS). Deputatii care reprezinta organizatiile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale, altele decat minoritatea maghiara, pot constitui un singur grup parlamentar (art. 13, alin. (5) din RCD). In urma alegerilor din noiembrie 2001, in Parlamentul Romaniei s-au constituit urmatoarele grupuri parlamentare: social-democrat, al U.D.M.R., al P.D., al P.N.L. si al P.R.M. In Camera Deputatilor s-a constituit si un grup al minoritatilor nationale, altele decat cea maghiara, avand un numar de 14 membri.

Regulamentele Camerelor stabilesc pentru grupurile parlamentare o serie de atributii, dintre care enumeram;

fac propuneri pentru componenta comisiei de validare, comisia trebuind sa reflecte configuratia politica a Camerei;

propun candidati pentru alegerea presedintilor celor doua Camere, precum si a vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor (deci a membrilor birourilor permanente, care trebuie sa reflecte componenta politica a Camerei);

isi dau acordul - prin presedintii lor - la desemnarea membrilor comisiilor parlamentare, care, de asemenea, trebuie sa reflecte configuratia politica a Camerei;

propun incetarea calitatii de membru al unei comisii parlamentare;

prezinta amendamente la proiectele sau propunerile legislative.

Comisiile parlamentare sunt, ca si birourile permanente, organe interne de lucru ale Camerelor. In baza art. 64, alin. (4) din constitutie, fiecare Camera isi constituie comisii permanente, putandu-si constitui si comisii de ancheta si alte comisii speciale. Componenta comisiilor trebuie sa reflecte configuratia politica a Camerelor (art. 61, alin. (5) din Constitutie precum si art. 39, alin. (1) din RCD si, respectiv, art. 41, alin. (1) din RS). Propunerile de membri ai comisiilor se fac de catre grupurile parlamentare (in cazul Senatului, prin intermediul presedintilor acestor grupuri) si se aproba de plenul Camerei.

Pentru ca sedintele comisiilor sa aiba loc, este necesara prezenta majoritatii membrilor care le compun. Hotararile comisiilor se adopta cu majoritatea voturilor membrilor prezenti. Comisiile isi aleg, la prima sedinta, cate un presedinte si cate unul sau mai multi vicepresedinti si secretari, care alcatuiesc impreuna biroul comisiei.

Comisiile permanente ale Camerelor au fost prevazute expres de regulamentele acestora. Astfel, Camera Deputatilor isi constituie, in baza art. 58 din RCD:

Comisia pentru politica economica, reforma si privatizare;

Comisia pentru buget, finante si banci;

Comisia pentru industrii si servicii;

Comisia pentru agricultura, silvicultura, industrie alimentara si servicii specifice;

Comisia pentru drepturile omului, culte si problemele minoritatilor nationale;

Comisia pentru administratie publica, amenajarea teritoriului si echilibru ecologic;

Comisia pentru munca si protectie sociala;

Comisia pentru sanatate si familie;

Comisia pentru invatamant, stiinta, tineret si sport;

Comisia pentru cultura, arta, mijloace de informare in masa;

Comisia juridica, de disciplina si imunitati;

Comisia pentru aparare, ordine publica si siguranta nationala;

Comisia pentru politica externa;

Comisia pentru cercetarea abuzurilor, coruptie si pentru petitii;

Comisia pentru regulament;

Comisia pentru tehnologia informatiei si comunicatiilor.

Un deputat nu poate face parte decat dintr-o singura comisie, cu exceptia membrilor ultimelor doua comisii din cele enumerate mai sus; acestia pot face parte si dintr-o alta comisie.

Comisiile permanente ale Senatului, prevazute in art. 56 din RS, sunt urmatoarele:

Comisia juridica, de numiri, disciplina, imunitati si validari;

Comisia economica;

Comisia pentru privatizare

Comisia pentru buget, finante si banci;

Comisia pentru agricultura, industrie alimentara si silvicultura;

Comisia pentru politica externa;

Comisia pentru aparare, ordine publica si siguranta nationala;

Comisia pentru drepturile omului si minoritati;

Comisia pentru munca si protectie sociala;

Comisia pentru invatamant si stiinta;

Comisia pentru cultura, culte, arte si mijloace de informare in masa;

Comisia pentru administratie publica si organizarea teritoriului;

Comisia pentru cercetarea abuzurilor si petitii;

Comisia pentru sanatate, ecologie, tineret si sport.

Comisiile permanente au urmatoarele atributii principale:

examineaza proiecte si propuneri legislative, in vederea elaborarii rapoartelor sau avizelor;

solicita rapoarte, informatii si documente de la autoritatile publice;

efectueaza anchete parlamentare, atunci cand considera necesar, si prezinta rapoarte Biroului permanent;

controleaza modul in care ministerele si celelalte organe ale administratiei publice indeplinesc Programul de guvernare aprobat de Parlament, in domeniile lor specifice de activitate;

In cazul in care o comisie permanenta considera ca un proiect de lege sau o propunere legislativa ori un amendament la ace(a)sta este de competenta sa, poate solicita Biroului permanent, ca proiectul sau propunerea sa-i fie trimis(a) spre avizare. In caz de refuz, va decide plenul Camerei. In mod similar se va proceda in cazul in care o comisie permanenta considera ca proiectul ori propunerea de lege sau amendamentul nu este de competenta sa: comisia va solicita Biroului permanent trimiterea actului la comisia competenta, iar plenul va decide in caz de refuz. Comisia permanenta sesizata in fond (cu un proiect sau o propunere de lege) va stabili pentru celelalte comisii termenul in care trebuie sa-i fie transmise avizele necesare. In raportul comisiei de fond se va face referinta la avizele trimise de celelalte comisii care au examinat proiectul sau propunerea legislativa.

Orice comisie permanenta poate initia o ancheta, in limita competentelor sale materiale, cu privire la activitatea unui minister sau a altei autoritati publice. Comisia va face o cerere in acest sens, care va fi aprobata de plenul Camerei (in cazul Camerei Deputatilor) si, respectiv, de Biroul permanent al Senatului. Raportul de ancheta intocmit de comisie va fi dezbatut in plenul Camerei (cu aprobarea Biroului permanent in cazul Senatului), care va dispune cele de cuviinta.

Camerele isi pot constitui si comisii speciale, pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri, indicate in hotararea de infiintare a comisiei.

Comisiile de ancheta sunt constituite la cererea unei treimi din numarul membrilor camerei. Ca si comisiile speciale si comisiile de mediere, comisiile de ancheta au un caracter temporar. Acestor comisii li se aplica in mod corespunzator dispozitiile referitoare la comisiile permanente.

Comisiile de mediere sunt constituite in cazul in care Camera Deputatilor si Senatul adopta un proiect de lege sau o propunere legislativa intr-o redactare diferita de cea a celeilalte Camere. Comisiile de ancheta vor fi constituite din cate 7 membri ai fiecarei Camere, propusi acesteia de catre Biroul permanent.

Comisia de mediere va fi prezidata prin rotatie, de un deputat si un deputat, stabiliti de comisie. Raportul comisiei va fi adoptat cu acordul majoritatii membrilor, iar in caz de egalitate va decide presedintele.

b) functionarea Parlamentului

Parlamentul isi desfasoara activitatea in intervalul de timp dintre doua alegeri generale consecutive. Aceasta activitate nu este insa indeplinita in mod continuu si uniform, fiind caracterizata printr-un ritm si o periodicitate proprii, definite prin legislatura, sesiune si sedinte.

Legislatura desemneaza durata mandatului colectiv al Parlamentului si - implicit - al fiecarei Camere. Formularea art. 63, alin. (1) din Constitutie ("Camera Deputatilor si Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani") nu trebuie sa deruteze: termenul de legislatura vizeaza aspectul temporal, durata in timp a mandatului, iar notiunea de mandat (al Parlamentului) priveste raporturile stabilite intre alegatori si alesi, precum si intre acestia din urma si autoritatile publice, cu alte cuvinte, drepturile si obligatiile parlamentarilor. In anumite state, legislatura are si o anumita semnificatie cronologica. Sub impactul ideilor secolului XVIII si al influentei revolutiei franceze - care la un moment dat a incercat inlocuirea calendarului si a sarbatorilor crestine cu un calendar si cu sarbatori republicane - s-a utilizat, uneori, in statele moderne un sistem de datare similar celui din antichitatea greaca sau romana, raportat la periodicitatea constituirii autoritatilor publice.

In Grecia antica, alaturi de numararea anilor in raport de jocurile olimpice (sistem utilizat cu precadere doar in temple) era in uz un sistem local, pentru fiecare cetate, in care anii erau desemnati dupa numele magistratului (rege sau arhonte eponim) avand functia suprema in comunitate. In Roma antica, erau utilizate in acest sens numele consulilor, si ulterior, ale imparatilor.

Legislatura normala este de 4 ani (art. 63, alin. (1)). Prin lege organica se poate hotari asupra prelungirii mandatului Parlamentului, in caz de razboi sau de catastrofa. In afara de aceasta, este de observat ca in practica, rareori legislatura este exact de 4 ani, intrucat alegerile parlamentare generale pot fi desfasurate si ulterior expirarii mandatului, art. 63, alin. (2) stabilind, in acest sens, un termen limita de 3 luni.

Sesiunea este forma de desfasurare a activitatii Parlamentului pe parcursul unui an calendaristic. Sesiunile sunt ordinare si extraordinare (art. 66). Parlamentul se intruneste de doua ori pe an in sesiune ordinara. Prima sesiune incepe in luna februarie, si nu poate depasi sfarsitul lunii iunie, iar a doua incepe in luna septembrie si nu poate depasi sfarsitul lunii decembrie (art. 66, alin. (1)). Sesiunile extraordinare au loc la cererea Presedintelui Romaniei, a biroului permanent al fiecarei Camere sau a cel putin o treime din numarul deputatilor sau al senatorilor (art. 66, alin. (2). Convocarea se face de catre presedintele fiecarei Camere (aliniatul final al aceluiasi articol). Se poate observa ca durata sesiunilor ordinare este de cel mult 9 luni pe an. Desi teoretic durata sesiunilor ar putea fi redusa - fara a incalca legea fundamentala - la cateva saptamani, in practica durata anuala a sesiunilor Parlamentului a fost de aproximativ 8 luni in fiecare an de dupa adoptarea Constitutiei.

Sedinta reprezinta o forma de desfasurare a activitatii Parlamentului. Sedintele Parlamentului se pot desfasura in plen, in comisii sau in cadrul grupurilor parlamentare. Sedintele in plen sunt publice, insa Camerele pot hotari ca anumite sedinte sa fie secrete (art. 68). In cursul sedintei are loc dezbaterea asupra problemelor de pe ordinea de zi a Camerei (sau, eventual, de pe ordinea de zi a sedintei comune a Camerelor).

Camerele se intrunesc in sedinte comune in urmatoarele imprejurari, prevazute de art. 65 al legii fundamentale:

- primirea mesajului Presedintelui Romaniei;

- aprobarea bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat;

- declararea mobilizarii totale sau partiale;

- declararea starii de razboi;

- suspendarea sau incetarea ostilitatilor militare;

- aprobarea strategiei nationale de aparare a tarii;

- examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;

- numirea, la propunerea Presedintelui Romaniei, a directorilor serviciilor de informatii si exercitarea controlului asupra activitatii acestor servicii;

- numirea Avocatului Poporului;

- stabilirea statutului deputatilor si al senatorilor, stabilirea indemnizatiei si a celorlalte drepturi ale acestora;

-indeplinirea altor atributii care, potrivit Constitutiei sau regulamentului, se exercita in sedinta comuna.

2. Statutul parlamentarilor

Mandatul parlamentar

Desi in dreptul public modern au fost preluate si adaptate din dreptul privat anumite institutii juridice (precum contractul sau mandatul) se cuvine facuta o distinctie intre mandatul de drept civil si mandatul parlamentar. Mandatul civil apare prin vointa partilor, pe cand in cazul mandatului parlamentar rolul vointei partilor este redus la desemnarea mandatarului, continutul raportului juridic dintre electori si reprezentant fiind predeterminat de Constitutie si lege. Mandantul poate - intr-un raport juridic civil - sa modifice ulterior insarcinarea data mandatarului, fapt imposibil in mandatul de drept public, cu exceptia cazului unui mandat imperativ. Mandatarul poate fi revocat intr-un raport civil, nu insa in cazul mandatului parlamentar.

Mandatul parlamentar poate fi definit ca o functie publica cu care titularul este investit prin alegeri, drepturile si obligatiile acestuia fiind stabilite prin lege. Constitutia Romaniei prevede caracterul reprezentativ al mandatului parlamentar, stabilind ca "[i]n exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul poporului" (art. 69, alin. (1)). In consecinta, desi parlamentarii au fost alesi intr-o anumita circumscriptie electorala iar discursul lor electoral s-a adresat in buna masura locuitorilor unor comunitati locale determinate, ei vor actiona in Camerele in care au fost alesi ca reprezentanti ai intregii natiuni si vor acorda prioritate intereselor generale si nu celor regionale sau locale, fiind de altfel sustrasi oricaror constrangeri sau determinari in acest sens. Evident, parlamentarii vor avea un interes de ordin electoral usor de inteles in a se manifesta ca reprezentanti ai intereselor comunitatilor locale din circumscriptia in care au fost alesi. Insa cei reprezentati nu vor avea la dispozitie alta modalitate de a-si manifesta dezaprobarea in privinta modului de exercitare a mandatului de catre un parlamentar ales de ei, decat prin refuzul de a-l vota (mai exact de a vota lista pe care acesta se afla) la viitoarele alegeri generale. Orice angajament sau promisiune a unui parlamentar facuta alegatorilor sai - chiar si in campania electorala - este lipsit(a) de efect in privinta libertatii sale de a-si exercita mandatul in modul pe care-l considera adecvat reprezentarii intereselor generale ale natiunii. Art. 69, alin. (2) stabileste in acest sens, ca "[o]rice mandat imperativ este nul". Mandatul imperativ implica posibilitatea ca alegatorii dintr-o circumscriptie electorala sa transmita indicatii reprezentantului lor in privinta modului de exercitare a mandatului, inclusiv in privinta votului ce urmeaza a fi dat in adoptarea unor legi sau hotarari ale adunarii in care acesta a fost ales. Reprezentantul poate revocat in cazul nerespectarii acestor indicatii sau al incalcarii promisiunilor electorale. Desi la prima vedere mandatul imperativ pare a fi un mijloc eficient de a determina pe parlamentari sa-si respecte angajamentele preelectorale si sa tina cont de opinia celor pe care-i reprezinta, in realitate - fapt ce a putut fi constatat in statele comuniste, care au aplicat acest sistem - se ajunge la un control si chiar la o subordonare a parlamentarilor de catre guvernanti.

Din cele expuse mai sus, in privinta mandatului parlamentar reglementat de legea noastra fundamentala, putem conchide:

mandatul are un caracter reprezentativ;

se naste in baza alegerilor;

este caracterizat prin independenta si irevocabilitatea mandantilor.

Trebuie facuta distinctia intre mandatul colectiv al Parlamentului (si al camerelor acestuia), pe de o parte, si mandatul individual al senatorilor si deputatilor pe de alta parte. Diferenta rezida nu numai in drepturile si obligatiile care decurg din fiecare din cele doua forme ale mandatului - evident, drepturile unui parlamentar vor fi diferite de prerogativele Camerei din care face parte acesta - ci si in durata mandatului.

Durata mandatului

Constitutia stabileste in art. 63, alin. (1) ca durata mandatului Camerelor Parlamentului este de 4 ani. Aceasta durata poate fi prelungita, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa. Alegerile pentru viitoarele Camere trebuie sa aiba loc in decurs de trei luni de la expirarea mandatului (art. 63, alin. (2)). In aceste conditii, durata mandatului va fi, in practica, mai mare decat cea de 4 ani, stabilita in aliniatul (1). Parlamentul nou ales se va intruni, in termen de 20 de zile de la alegeri, la convocarea Presedintelui Romaniei (art. 63, alin. (3)). Mandatul Camerelor se prelungeste pana la intrunirea legala a noului Parlament (alin. (4) al aceluiasi articol). Ratiunea prelungirii rezida in preocuparea de a asigura , in situatii care pot deveni critice (mai ales in caz de alternanta la guvernare), continuitatea activitatii parlamentare. In perioada in care mandatul Parlamentului este prelungit, nu poate fi revizuita Constitutia si nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice (art. 63, alin. (4), fraza a 2-a. Se poate deduce de aici, ca in aceasta perioada, nu este permisa nici adoptarea unor legi de aprobare - sau de respingere - a unor ordonante de urgenta in care sunt cuprinse dispozitii reglementand domenii din cele rezervate legii organice. Evident, este vorba de ordonante adoptate anterior expirarii mandatului, dar chiar si in acest caz, capacitatea Parlamentului de a controla activitatea Guvernului este restransa considerabil. Proiectele de legi si propunerile legislative inscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent isi continua procedura in noul Parlament (art. 63, alin. (5)).

Mandatul Parlamentului mai poate expira si inainte de termen, in cazul dizolvarii sale, in baza dispozitiilor art. 90. Presedintele Romaniei poate dizolva Parlamentul, dupa consultarea presedintilor celor doua Camere, in cazul in care Parlamentul nu a acordat votul de incredere Guvernului in termen de 60 de zile de la prima solicitare, si numai dupa respingerea a cel putin doua cereri de investitura.

Mandatul deputatilor si al senatorilor are in principiu aceeasi durata cu cea a mandatului colectiv al Camerelor. Mandatul individual incepe de la data alegerii, insa sub conditia validarii si a depunerii juramantului (art. 70, alin. (1)). Mandatul inceteaza odata cu incetarea mandatului Camerelor: la data intrunirii legale a Camerelor nou alese. Mandatul deputatilor si al senatorilor mai poate inceta inainte de aceasta data, in caz de demisie, de incompatibilitate, de pierdere a drepturilor electorale sau de deces (art. 60, alin. (2)).

Drepturile si indatoririle parlamentarilor

Sediul materiei il reprezinta dispozitiile cuprinse in Titlul II, Cap. I din legea noastra fundamentala, precum si cele ale Legii nr. 96 / 21 aprilie 2006 privind statutul deputatilor si senatoruilor. Drepturile deputatilor si senatorilor pot fi exercitate individual sau colectiv. Dintre drepturile ce pot fi exercitate individual mentionam:

dreptul de a participa la lucrarile Camerei;

dreptul de a lua cuvantul in cursul dezbaterilor;

dreptul de a propune ca votul asupra chestiunilor dezbatute sa fie deschis sau secret;

dreptul de a vota asupra chestiunilor supuse dezbaterii;

dreptul de a face propuneri legislative;

dreptul de a formula amendamente la proiecte sau propuneri legislative;

dreptul de a face interpelari;

dreptul de a cere, prin intermediul presedintelui camerei sau al comisiei parlamentare, date, informatii sau documente din partea autoritatilor publice;

dreptul de a face parte dintr-o comisie parlamentara si de a participa la lucrarile acesteia;

dreptul de a face parte din alte structuri interne ale Parlamentului sau ale Camerei;

Dintre drepturile care se pot exercita doar in colectiv de catre parlamentari, mentionam:

dreptul de a initia revizuirea Constitutiei (un sfert din numarul deputatilor sau al senatorilor, in conditiile art. 150, alin. (1));

dreptul de a initia o motiune de cenzura (un sfert din numarul deputatilor si al senatorilor, in conditiile art. 113);

dreptul de a cere suspendarea Presedintelui Romaniei (o treime din numarul deputatilor si al senatorilor, in conditiile art. 95, alin. (2));

dreptul de a sesiza Curtea Constitutionala (un sfert din numarul deputatilor sau al senatorilor, in conditiile art. 146, lit. a) si b))

dreptul de a propune un candidat pentru functia de presedinte al Camerei (impreuna cu ceilalti membri ai grupului sau parlamentar);

Parlamentarii au - pe langa indatorirea general, prevazuta de art. 1, alin. (5), de respectare a Constitutiei si a legilor tarii - obligatia de a se conforma dispozitiilor regulamentelor Parlamentului si de a respecta ordinea si solemnitatea sedintelor.

Protectia mandatului parlamentar

Protectia mandatului parlamentar se realizeaza prin incompatibilitati, prin imunitate, indemnitati precum si prin regim disciplinar propriu.

Incompatibilitatile sunt reglementate de art. 71 al Constitutiei. Ratiunea incompatibilitatilor rezida in preocuparea de a nu pune un parlamentar intr-o postura ce i-ar afecta independenta, inclusiv - sau mai ales - fata de puterea executiva Nici un parlamentar nu poate fi concomitent deputat si senator (art. 72, alin. (1)). Aliniatul al doilea al aceluiasi articol stabileste incompatibilitatea intre mandatul de parlamentar si orice functie publica implicand exercitiul autoritatii in stat, cu exceptia celei de membru al Guvernului. Alte incompatibilitati pot fi stabilite prin lege organica (art. 71, alin. (3)). Legea privind statutul deputatilor si al senatorilor mai prevede incompatibilitatea cu calitatea de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie sau cenzor la societati comerciale, inclusiv la banci ori la alte institutii de credit, la societati de asigurare si la cele financiare, precum si in institutii publice, cu calitatea de presedinte sau secretar al adunarilor generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale prevazute anterior, de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale mentionate, manager sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale, cu calitatea de comerciant persoana fizica, precum si cea de membru al unui grup de interes economic, definit conform legii (art. 15 din lege). De asemenea, functia de deputat sau de senator mai este incompatibila cu cu functiile si activitatile persoanelor care conform statutului lor nu pot face parte din partide politice, cu calitatea de membru cu drepturi depline in Parlamentul European, precum si cu orice functie publica incredintata de un stat strain, exceptand acele functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte (art. 16 din aceeasi lege).

Imunitatea este reglementata de dispozitiile art. 72. Ratiunea acesteiaa consta in necesitatea de a proteja pe parlamentari impotriva abuzurilor, ingerintelor, tracasarilor sau sicanelor din partea autoritatilor executive sau chiar a celor judecatoresti. Este vorba, si in acest caz, de asigurarea independentei deputatilor si senatorilor.

Se poate distinge imunitatea propriu zisa (=iresponsabilitate) de imunitatea de procedura (=inviolabilitate). In baza primei forme a imunitatii (prevazuta in alin. (1) al art. 72), parlamentarul nu poate fi tras la raspundere pentru opiniile exprimate in exercitarea mandatului si pentru votul sau. Imunitatea vizeaza fapta, si nu este limitata in timp. Parlamentarul nu poate fi tras la raspundere nici dupa expirarea mandatului sau. Inviolabilitatea este reglementata in alin. (2) si (3) ale art. 72, si vizeaza procedura tragerii la raspundere a unui parlamentar pentru fapte penale, altele decat cele care ar intra sub incidenta alin. (1). Art. 72, alin. (2) stabileste ca "deputatii sau senatorii pot fi urmariti sau trimisi in judecata pentru fapte care nu au legatura cu voturile sau cu opiniile exprimate in exercitarea mandatului, dar nu pot fi perchezitionati, retinuti sau arestatifara incuviintarea Camerei din care fac parte, dupa ascultarea lor". Competenta in privinta judecatii va fi Inalta Curte de Justitie si Casatie, iar in privinta urmaririi si a trimiterii in judecata, competenta va reveni Parchetului de pe langa aceasta Curte (alin. (2), frazele 2 si 3). Imunitatea nu afecteaza in acest caz raspunderea penala, ci implica doar indeplinirea unei conditii procedurale prealabile luarii anumitor masuri procesuale, cum ar fi retinerea, arestarea, perchezitionarea. Conditia consta in obtinerea incuviintarii Camerei. Dupa expirarea mandatului, masurile procesuale mentionate pot fi adoptate de catre organele de urmarire penala fara nici un fel de restrictie.

Prin derogare de la dispozitiile art. 72, alin. (2), in alineatul final al aceluiasi articol se stabilesc conditii distincte privind tragerea la raspundere a unui parlamentar in caz de infractiune flagranta. Intr-o asemenea imprejurare, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei. Ministrul Justitiei va informa pe presedintele Camerei asupra retinerii si perchezitiei. Camera sesizata poate dispune revocarea neintarziata a acestor masuri, in cazul in care constata lipsa de temei a acestora.

Deputatii si senatorii primesc o indemnizatie lunara, al carei cuantum este stabilit prin lege. In afara de aceasta ei mai beneficiaza de alte drepturi: diurna, pe durata prezentei la lucrarile in plen sau in comisii, cazare gratuita pentru cei care nu domiciliaza in Bucuresti, gratuitatea transportului etc.

Deputatii si senatorii mai beneficiaza de un regim disciplinar propriu, stabilit de regulamentele Parlamentului. Sanctiunile disciplinare (, avertismentul, chemarea la ordine, retragerea cuvantului, eliminarea din sale de sedinta, interzicerea participarii la lucrarile Camerei pe o anumita perioada - 15 de zile pentru deputati si, respectiv 30 zile pentru senatori - si, doar in cazul deputatilor, excluderea temporara) vor fi aplicate doar de camera sau de presedintele acesteia, fapt care exclude posibilitatea ingerintelor altei autoritati sub pretextul asigurarii disciplinei.