Contenciosul administrativ

Contenciosul administrativ

Termenul "contencios" vine din latinescul "contendere" = lupta. De-a lungul timpului s-au dezvoltat 3 mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:

a.      Sistemul administratorului judecator caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale;

b.      Sistemul francez al unei justitii administrative distincte caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratie de catre instantele specializate care erau distincte de justtia ordinara;

c.       Sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare de drept comun.

In Romania, legislatia a consacrat sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon.

Definirea constenciosului administrativ

In sens larg, repezinta totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti dintre un organ al administratiei publice, respectiv un functionar public sau dupa caz o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte si alt subiect de drept, pe de alta parte in care autoritatea publica apare ca purtatoare a prerogativlor de puetere publica.

In sens restrans notiunea de contencios administrative evoca totalitatea litigilor de competent instantelor de contencios administrativ. In Romania contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape:

Prima perioada este legata de reformele legislative ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza si a inceput prin infiintarea in februarie 1864, dupa modelul francez a consiliului de stat. Acesta era organ cu caracter consultativ pe langa Guvern si avea si atributii de solutionare a conflictelor aparute intre administratie si particular.

A doua perioada este cuprinsa intre anii 1966-1905 si a inceput prin defiintarea consiliului de stat printr-un text expres al Constitutiei din 1866. In baza acestei Constitutii litigiile de contencios administrativ au fost incredintate tribunalelor de drept comun dupa modelul anglo-saxon.

O alta perioada este cuprinsa intre 1905-1948 si se caracterizeaza prin existenta unor reglementari speciale cu privire la competenta in materie de contencios administrativ. Astfel, legea din 1905 pentru reorganizarea Inaltei Curtii de Casatie si Justitie au dat dreptul particularilor sa atace actele administrative ilegale la sectia de contencios administrativ a Inaltei Curti infiintata prin legea din1905.

Legea din 1910 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie a desfiintat sectia de contencios administrativ, creata in 1905 si a dat litigiile de contencios administrativ in competenta tribunalelor care aveau doar dreptul sa stabilesca plata unor despagubiri, fara a pronunta si anularea actelor respective.

In Constitutia din 1923 a fost consacrat un text special - contenciosul administrativ - care este incredintat puterii judecatoresti potrivit legii speciale. In baza dispozitiei constitutionale a fost adoptata in decembrie 1925 legea contenciosului adminstrativ, prima lege speciala in materie. Aceasta lege a investit curtile de apel in circumscriptia in care domicilia reclamantul cu competenta de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotararile pronuntate de acestea erau supuse recursului la Curtea de Casatie. Contenciosul reglementat prin legea din 1925 era un contencios subiectiv in sensul ca reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectv. Totodata era un contencios deplina jurisdictie in sensul ca cel care se considera lezat in drepturile saleputea cere anularea actului si putea pretinde si despagubiri.

O alta perioada in evolutia contenciosului administrativ este cuprinsa intre anii 1948-1965 si a fost marcata de desfiintarea institutiei contenciosului prin decretul numarul 128/1948, care a abrogat legea din 1925. Potrivit dispozitiilor decretului din 1948, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cand existau prevederi exprese in acest sens. Astfel din 1948 si pana la adoptarea Constitutie din 1965 regula in legislatia romaneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct asupra actelor administrative ce puteau fi atacate numai pe calea exceptie de ilegalitate.

In articolul 35 al Constitutiei din 1965 a fost consacrata posibilitatea clui vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente in conditiile legii anularea actului si repararea pagubei. Articolul 103 al Constitutie din 1965 specifica ca tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative putand sa se pronunte in conditiile legii si asupra legalitatii acestor acte. In baza acestor dispozitii constitutionale a fost adoptata legea numarul 1 din 1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamatiin drepturile lor prin acte administrative ilegale. Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea, in sensul ca era vorba de un control de principiu;

Legalitatea, nu si oportunitatea fiind exercitat doar asupra actelor organelor administrtiei de stat;

O alta trasatura era realizat de instantelor judecatoresti prin solutionarea de litigii. Procedura folosita era procedura judiciara;

Era un control de plina jurisdictie. Era un control subsidiar in sensul ca nu putea fi exercitat decat dupa ce se incercase fara rezultat restabilirea legalitatii pe calea plangerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior;

Exceptiile prevazute de lege erau foarte numeroase fapt ce a condus la restrangerea numarului actiunilor in justitie.

Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege speciala in materie adoptata dupa anul 1989 reia traditia in perioada interbelica si marcheaza inceputul unei noi etape in evolutia acestei institutii. Caracteristica cea mai importanta a noii reglementari a constat in creearea unor sectii speciale si specializate de contencios administrativ, mai intai la nivelul tribunalelor si al Curtii Supreme de Justitie, iar apoi ca urmare a modificarilor intervenite in anul 1993 in organizarea judecatoreasca sila nivelul Curtiilor de Apel nou infiintate. Legea 29/1990 a preluat elemente comune legii din anul 1925.

Trasaturile contenciosului administrativ reglementat pe baza legii 29/1990 sunt:

Acesta era un control de plina jurisdictie in sensul ca instanta putea dispunde recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim incarcat, anularea actului atacat si repararea pagubei;

Era un control direct pe cale de actiune judiciara si viza atat un act administrativ propriu-zis, precum si acte administrative asimilate;

Actul atacat trebuia sa apartina unei autoritati administrative. De asemenea era prevazuta obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitnta constand intr-un recurs gratios si posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioara constand intr-un recurs ierarhic in cazul existentei unei asemenea autoritati.

In baza Constitutiei din 1991, articolul 48 devenit in urma modificarii constitutionale din 2003 articolul 53, actiunea in contencios administrativ poate viza nu doar acte apartinand unor autoitati administrative, ci si acte administrative apartinand altor autoritati publice investite cu prerogative cu putere publica care realizeaza o alta activitate fundamentala cum ar fi legiferarea, dar subsidarea acesteia pot desfasura si actiuni de natura administrativa. De asemenea, pot fi atacate in contenciosul administrativ si actele administrative apartinand unor structuri organizatorice cu caracter privat asimilate autoritatilor publice.

Legea 554/2004 reia prevederile constitutionale din articolul 52 (dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica) realizeaza reglementari de ansamblu.

Conditiile actiunii directe in contenciosul administrativ

Conditiile actiunii directe in contenciosul administrativ sunt urmatorele:

actul atacat sa fie un act administrativ;

actul sa vatame un drept sau un interes legitim;

actul sa emane de la o autoritate publica;

sa fie indeplinita procedura prealabaila;

actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen.

Actul atacat sa fie un act administrativ. Cercetarea porneste de la articolul 52 aliniatul 1 din Constitutie. Potrivit acestei contributii atributive actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ, cat si impotriva nesolutionarii in termenul legal a unei cereri, care poate sa intervina fie ca urmare a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii in solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei.

Legea 554/2004 asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a solutiona o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau dupa caz faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal, adica situatia cunoscuta in doctrina sub denumirea de tacerea administratiei. In ceea ce priveste refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, acesta reprezinta exprimarea explicita cu exces de putere a vointei de a nu rezolva cererea. Nesolutionarea in termenul legal a unei cereri este definita ca faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen. Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat ci doar atunci cand se da cu exces de putere. Legea 554/2004 in articolul 1 aliniatul 1 preia sub aspectele sale esentiale, continutul articolul 52 aliniatul 1 din Constitutie. Actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica in vederea executarii sau a organizarii executarii legii dand nastere modificand sau stingand raporturi juridice. Legea asimileaza actelor administrative contractelor incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea servicilor publice si achizitiile publice.

O problema aparuta in jurisprudenta administrativa a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare. In Romania inca din perioada interbelica practica judecatoreasca a admis ca simplele ordine si adrese de serviciu nu sunt acte administrative si deci nu pot fi atacate in instanta de contencios administrativ. Si in prezent o serie de inscrisuri ce poarta denumirea de adresa, certificat, circulara, adeverinta nu produc ele insele efecte juridice, nu sunt deci acte administrative, ci doar operatiuni materiale tehnice.

Potrivit legii 554/2004 instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative, care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. Aceasta este problema actelor preparatorii, care in perioada interbelica puteau fi atacate odata cu actul sau cu decizia definitiva data pe baza lor. Judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are in vedere un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator a unui act administrativ sau adrese si note cu caracter pur tehnic administrativ. Primele 2 categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate cu primele categorii, iar adresele si notele nu pot face obiectul controlului judecatoresc.

Ordonanata Guvernului nr. 33/2003 privind reglementarea eliberarii certificatelor si adeverentilor de catre autoritatile publice centrale si locale aprobata cu modificari prin legea nr. 223/2002 defineste notiunile de certificat si adeverinta. Certificatul reprezinta documentul prin care se confirma exactitatea sau realitatea unui fapt, ori se atesta o anumita calitate in vederea valorificarii anumitor drepturi de catre persoana care solicita eliberarea acestuia (certificat de nastere, de casatorie, de divort). Adeverinta reprezinta documentul prin care se atesta un drept sau un fapt. Certificatele sau adeverintele se elibereaza numai la cererea scrisa a persoanei sau persoanelor indreptatite ori a mandatarului acestora si numai in situatia in care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privesc in mod direct. Impotriva simplelor inscrisuri materiale nu se poate promova o actiune directa in contenciosul administrativ.

Conditiile actiunii in contenciosul administrativ

2. Conditia ca actul sa vatame un drept sau interes legitim.

Articolul 52 din Constitutie a consacrat expres alaturi de criteriul incalcrii unui drept pentru introducerea actiunii sia criteriului interesului legitim.

Legea cont.admin.preia fundamentul constitutional al institutiei cont.admin.cdontinut in art. 52 alin. 1 si il dezvolta in mod corespunzator.

Potrivit art. 21 coloborat cu art. 52, interesul legitim apare ca o situatie juridica anterioara dreptului subiectiv, ca o virtualitate cu grad mare de realizare. Interesul legitim poate fi atit personal cit si public, fundamentul constitutional al interesului public il reprezinta dispozitiile constitutionale referitoare la indatoririle fundamentale ale cetateanului roman.

Legea 544 precizeaza de asemenea ca interesul legitim poate fi atit privat, cit si public, care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor,libertatilor si indatoririle fundamentale ale cetatenilor, satisfacea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Interesul legitim privat: posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in cosiderarea realizarii unui drept subietiv, viitor si previzibil, iar interesul public legitim consta in posibilitatea de a pretinde oanumita conduita in considerarea realizarii unui drept fundamental ce se exercita in colectiv sau in considerarea apararii unui interes public.

3.- Conditia ca actul administrativ sa parvina de la o autoritate publica.

Legea 29/1990 a folosit expr. De autoritate admin. In aceasta notiune au fost incluse atat autoritatile admin. publice centrale, cit si autoritatile publice locale, regiile autonome, institutiile sau societatile comerciale cu capital de stat, in masura in care aceste organe dispuneau si de capacitatea de a emite acte administrative.

Puteau fi atacate in instanta de cont. admin.si actele admin. apartinind unor organisme neguvernamentale (barouri, asociatii, institute, academii, universitati), autorizate prin lege sa presteze servicii publice in regim de putere publica.

Notiunea de autoritate admin. evoca doar autoritatile admin. publice fara a fi avute in vedere si alte autoritati publice.

Art. 48 din Constitutie in forma sa initiala a consacrat dreptul pers. Vatamate de o autoritate publica printr-un act admin. sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri de a promova actiunea in instanta de cont. administrativ.

In baza acestei dispozitii puteau fi atacate in cont. administrativ atit actele admin. ale autoritatilor adimin.publice, cit si actele adimin.ale altor autoritati publice din afara puterii executive apartinind puterii legislative sau judecatoriesti.

In privinta celorlalte autoritati, trebuie facuta distinctia intre actele de autoritate pe care acestia isi realizeaza competenta (legi, hotariri,mesaje) in cazul Parlamentului, sentinte sau decizii la instantele judecatoresti si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate administrativa subsidiara activitaqtii principale.

Art. 52 din constitutie republicata va mentine formularea din art. 48 referindu-se la autoritati publice in ganeral.

Legea 554/2004, in art. 2 defineste notiunea de autoritate publica. Aceasta rep.orice organ de stat sau al unitatilor admin.-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica pentru satsfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice pers. juridice de dr. privat care potrivit legii a obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

4.- Indeplinirea procedurii administrative prealabile.

In doctrina administrativa se face distincie intre recursul gratios care consta in obligatia celui care doreste sa introduca o actiune in cont. admin. de a se mai adresa autoritatii emitente si recursul ierarhic constind in posibilitatea de a se adresa si autoritatii ierarhice superioare. In legea 554/2004, desi la mom. dezbaterii legii s-a produs eliminarea procedurii prealabile, s-a considerat necesar mentinerea acesteia avindu-se in vedere faptul ca prin aceasta se degreveaza rolul instantelor judecatoresti de cont. admin.

Potrivit ordonantelor Guvernului nr. 27/2002 privind reglemntarile activitatii de solutionare a petitiilor, termenul de solutionare a petitiilor este de 30 zile, respectiv de 45 zile in cazul in care este necesara o cercetare amanuntita.

Din perspectiva dreptului public s-a considerat ca termenul de exercitare a actiunii in cont. admin. nu este nici termen de decadere, nici de prescriptie, ci doar un termen pus la dispozitia admin. pt. a recurge la o noua examinare a actului.

Legea 554/2004 mentine caracterul obligatoriu a procedurii prealabile si defineste astfel plingerea prealabila ca reprezentind plingerea prin care sesolicita autoritatii emitente sau celei ierarhic superioare reexaminarea unui act admin. cu caracter individual sau normativ in sensul revocarii acestuia. Plingerea prealabila se solutioneaza in termen de 30 zile de la inregistrarea cererii daca prin lege nu se prevede un alt termen, adica in termenul pevazut in contextul prevenirii in termenul legal a unei cereri.

Se prevede posibilitateaq introducerii plingerii prealabile si de catre pers. vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act admin. cu caracter individual adresat altui sb. De drept din momentulin care a luat cunostinta pe orice cale de existenta acestuia in limitele unui termen maxim de 6luni.

Legea precizeaza expres ca in cazul actiunilor introduse de prefect, avocatul poporului, ministrul public, agentia nationala a functionarilor publici sau cele care privesc cererile celor vatamati prin ordonante saui dispozitii din ordonante, precum si in cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate nu este obligatorie procedura prealabila.

Legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plingerii prealabile in cazul actelor admin. individuale pentru motive temeinice si peste termenul de 30 zile, dar nu mai tirziu de 6luni, fiind calificat expres ca un termen de prescriptie.

Actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen. Este in legatura cu procedura prealabila deoarece se refera la termenul in care actiunea poate fi introdusa la instanta. Legerea stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea actiunii, termen calificat expres ca fiind un termen prescriptibi. Termenul de 6 luni curge de la data primirii raspunsului la plingerea prealabila, de la data comunicarii refuzului considerat nejustificat de solutionare a cererii, data expirarii termenului legal de solutionare a cererii fara a depasi termenul de 1 an, data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii in cazul contractelor admin. Este prevazut un termen de 1 an dela data emiterii actului in care poate fi introdusa cererea pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decadere.

Termenul de 6 luni constituie regula, iar cel de 1 an constituie o exceptie, el raminind la latitudinea instantei.

La actiunile formulate de prefect, avocatul poporului, ministerul public sau A.N.F.P., termenul curge de la data cind s-a cunoscut existenta actului nelegal. Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale si actele aministrative cu caracter normativ (nelegale) pot fi atacte oricind.

Actele admin. exceptate de la contolul in cont. admin. -

Ideea unor categorii de acte admin. exceptate dela controlul in cont. administrativ isi are originea jurisprudenta admin. franceza. La consiliul de stat, doctrina franceza a dezv. notiunea actelor de guvernamint.

Potrivit art. 107 din con stitutia din 1923, puterea judecatoreasca nu putea judeca actele de gubernamint, precum si actele cu caracter militar.

In actele de guvernamint erau cuprinse toate masurile luate pentru ocrotirea unui inters generat privitor la ordinea publica, la siguranta statului interna sau externa, declararea starii de asediu etc.

Erau excluse de la actiunea in cont. admin. toate actele de comandament cu caracter militar.

Prin legea din 1925 (art. 3) s-au adaugat si alte exceptii: actele privitoare la exrcitiul puterii admin. si controlul ierarhic, deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de tratutul functionarilor si actele de autoritate so gestiune ale presedintelui camerei si a senatului.

Dupa al 2-lea razboi mondial, semnificatia actelor de guvernamint a sczut, dar s-a dezv. teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii discretionare.

In perioada comunista, principalul act admin. a fost legea 1 cu privire la judecarea de catre tribunal a cererii celor vatamati in dr. lor prin actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc, astfel erau excluse actele administrative normative si actele consiliului de ministrii normative sau individuale in totalitate.

O alta categorie exceptata prin legea nr. 1 este cea a actelor de planificare.

Legea 29/1990 a restrins sfera actelor exceptate de la controlul instantelor de control admin.si a renuntat la notiunea de act de guvernamint.

Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991, existau urmatoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, presedintele Romaniei si Guvernului, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei, actele emise in circumstante exceptionale, actele de comandament cu caracter militar, actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede prin lege speciala o alta procedura judiciara si actele de gestiune savirsite de stat in calitate de pers. juridica si pt. admin. patrimoniului sau privat.

Dupa revizuirea constitutiiei (2003), art. 126 consacrat instantelor judecatoresti a fost completat cu un nou alineat potrivit caruia controlul judecatoresc al actelor admin. ale autoritatilor publice pe calea cont. admin. este garantat cu exceptia celor care priovesc raporturile cu Parlamentul, a actelor de comandament cu cracter militar. S-a prevazut expres competenta instantei de cont. admin. de a solutiona cererile pers. vatamate prin ordonante sau prin dispozitii, prin ordonante declarate neconstitutionale.

In prezent, exista doar 2 categorii de acte administrative exceptate de la controlul pe calea cont. admin.actele admin. care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu carcter militar.

Sfera primei categorii a fost reglemntata si de legea 29/1990, iar pina la revizuirea Constitutiei din 2003 formularea din lege acopera 2 categorii de acte: cele care privesc raporturile dintre care privesc raporturile dintre Parlament si Guvern si cle care privesc raporturile dintre Presedinte si Guvern. In schimb, nu erau mentionate actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedinte, acte politice ce ar trebui obligatoriu exceptate.

Doctrina a adoptat pozitia potrivit careia este vb. de 3 categorii de raporturi: Parlament si Presedintele Romaniei, parlament si guvern, Romania si Guvern.