Controlul constitutionalitatii ordonantelor Guvernului

Controlul constitutionalitatii ordonantelor Guvernului

A. Controlul constitutionalitatii ordonantelor pe calea exceptiei de neconstitutionalitate

O data ce Constitutia din 1991 a stabilit dreptul Guvernului de a interveni cu reglementari normative in domeniile rezervate legilor ordinare, s-a pus si problema controlului constitutionalitatii ordonantelor.

Atat ordonantele emise in baza unei legi de abilitare, cat si cele de urgenta se supun unui control constitutional posterior intrarii lor in vigoare.

Izvorul. Izvorul controlului de constitutionalitate al ordonantelor este art. 144 lit. c din Constitutia Romaniei. Textul constitutional indicat fixeaza acest control, ce se poate desfasura numai posterior intrarii in vigoare a ordonantelor, emise fie in baza delegarii legislative, fie in baza unei autoritati proprii, respectiv dupa publicarea lor in Monitorul Oficial, si, numai pe calea exceptiei de neconstitutionalitate ridicata intr-un proces ce are loc in fata instantelor judecatoresti, indiferent de natura acestuia, penal, civil, comercial, contencios administrativ, indiferent daca se afla in fata instantei de fond, apel, recurs sau in caile extraordinare de atac.

In sistemul nostru constitutional nu s-a prevazut ca ordonantele sa poata fi supuse unui control anterior intrarii lor in vigoare, deoarece, asa cum stabileste art. 144 lit. a din Constitutie, aceasta forma de control se exercita numai asupra legilor inainte de promulgarea lor. Cum ordonantele, desi asimilate legilor ordinare, prin continut, nu se supun procedurii constitutionale de promulgare exercitata de Presedinte, ca in cazul oricarei legi, fie ordinare, fie organice, rezulta ca acestea nu pot fi controlate anterior intrarii lor in vigoare pe calea controlului de constitutionalitate . Prin urmare ordonantele pot fi controlate in mod direct potrivit art. 144 lit. c din Constitutie de catre Curtea Constitutionala numai pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, ceea ce constituie "o alta forma de control a constitutionalitatii, la sesizare si a posteriori" .

Asadar, controlul de constitutionalitate al ordonantelor se poate face numai posterior intrarii lor in vigoare, pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, procedura de infaptuire fiind detaliata prin prevederile Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale si ale Regulamentului de organizare si functionare a Curtii Constitutionale adoptat prin Hotararea nr. 12 din 4 noiembrie 1997 .

In literatura juridica, intr-o opinie, s-a considerat ca desi ordonantele Guvernului capata un caracter legislativ, deoarece nu isi pierd si caracterul de acte administrative, ele nu pot fi exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ . In urma Deciziei Plenului Curtii Constitutionale nr. I din 17 ianuarie 1995 , profesorul Antonie Iorgovan a interpretat ca, in sistemul nostru constitutional, ordonanta este supusa numai unui control de constitutionalitate potrivit art. 144 lit. c din Constitutie . In opinia profesorului Tudor Draganu, in cazul in care o ordonanta cuprinde reglementari care contravin unei legi organice, aceasta nu mai este asimilata de Constitutie, din punct de vedere al efectelor juridice, cu legea, careia ii contravine, deoarece Constitutia nu permite ca legile organice sa fie modificate, abrogate sau suspendate prin ordonante guvernamentale, si, de aceea atat instantele de drept comun cat si cele de contencios administrativ, vor putea sa o inlature ca ilegala din solutia procesului .

Ne raliem acestei din urma opinii. Astfel, o data ce ordonanta guvernamentala este asimilata unei legi ordinare, pe care o poate modifica, suspenda sau abroga, este firesc ca aceasta sa se bucure de aceeasi ocrotire ca si cea conferita de Constitutie unei legi ordinare si in consecinta problema legalitatii ordonantelor nu mai poate fi de competenta instantelor de drept comun sau de contencios administrativ. Insa, in masura in care legea careia ordonanta ii contravine este o lege organica, Constitutia nu ii mai confera nici o protectie ordonantei si, ca atare nimic nu impiedica instanta de drept comun sau de contencios administrativ sa constate inexistenta ei si sa nu o mai aiba in vedere la solutionarea cauzei. Mai greu insa va fi pentru instanta sa stabileasca limitele pana la care opereaza prezumtia de legalitate a ordonantei.

Instanta competenta. Textul art. 144 lit. c din Constitutie indica clar atributia Curtii Constitutionale de a hotari asupra exceptiilor de neconstitutionalitate ridicate numai in fata instantelor judecatoresti. In art. 23 al. 1 din Legea nr. 47/1992 nu se face altceva decat sa se reia aceasta dispozitie constitutionala "care exclude orice alte organe de jurisdictie" . Prin urmare exceptia nu poate fi ridicata in fata instantelor administrativ-jurisdictionale, cu atat mai mult cu cat partile nemultumite de solutie se pot adresa contenciosului administrativ, astfel ca oricand si in orice faza a procesului pot recurge la contenciosul constitutional.

Prin interpretarea data de Curtea Constitutionala in Decizia nr. 64 din 2 iunie 1994 , initial s-a acceptat ideea ca invocarea exceptiei de neconstitutionalitate se poate face si in fata altor organe cu activitate jurisdictionala, cum ar fi colegiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi. In acest sens s-a stabilit ca ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate in fata unei instante administrativ-jurisdictionale si ulterior sesizarea Curtii Constitutionale prin incheiere, nu contravine prevederilor art. 144 lit. c din Constitutie, fiindca:

a) judecatorul administrativ la fel ca si judecatorul unei instante judecatoresti "spune dreptul" in scopul solutionarii unui litigiu si, in consecinta, exceptia de neconstitutionalitate poate fi invocata in fata sa ca si in fata unei instante judecatoresti, cu aceeasi semnificatie a contestarii legitimitatii constitutionale a unei prevederi legale ce urmeaza sa se aplice pentru solutionarea cauzei. Per a contrario, daca judecatorul administrativ nu ar putea sesiza Curtea Constitutionala, ar insemna sa solutioneze litigiul pe fond, dar trecand peste problema legata de legitimitatea constitutionala a legii.

b) exceptia de neconstitutionalitate constituie o garantie constitutionala pentru apararea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, care se exercita si in cadrul unui litigiu, supus unei jurisdictii, indiferent de natura ei administrativa sau judecatoreasca.

c) aplicarea, prin analogie, a prevederilor art. 144, lit. c) din Constitutie si exceptiilor ridicate in fata judecatorului administrativ se impune nu numai potrivit adagiului eadem ratio, eadem jus, dar si pentru ca in domeniul jurisdictiei constitutionale competenta materiala a Curtii Constitutionale este unica, astfel incat ea se aplica in toate cazurile in care ar urma sa se solutioneze un litigiu privind constitutionalitatea unei legi (sau ordonante, n.n.). Faptul ca legiuitorul constituant nu s-a referit expres si la judecatorul administrativ nu poate duce la inlaturarea lui din cadrul acestei proceduri de sesizare a Curtii Constitutionale, deoarece, investit cu un litigiu, el are atributiile oricarui alt judecator. De altfel, se motiveaza in decizie in continuare, Curtea Constitutionala este singura in drept sa hotarasca asupra competentei sale .

Cu toate acestea, ulterior acestei decizii, Curtea Constitutionala sesizata si de alte Colegii jurisdictionale ale Curtii de Conturi, si-a asumat competenta solutionarii exceptiilor de neconstitutionalitate ridicate in fata acestor organe administrativ jurisdictionale prin Deciziile 90, 91 si 92 din 12 octombrie 1994. Deciziile Curtii Constitutionale nr. 91 din 12 octombrie 1994[12] si nr. 92 din 12 octombrie 1994 au ramas definitive si au fost publicate in Monitorul Oficial al Romaniei. Decizia nr. 90 din 12 octombrie 1994 a fost atacata cu recurs de Ministerul Public, invocandu-se printre alte motive si faptul ca sesizarea Curtii Constitutionale nu se incadreaza in limitele expres prevazute de lege. Instanta de recurs a hotarat sesizarea Plenului Curtii Constitutionale in vederea schimbarii practicii Curtii Constitutionale in legatura cu posibilitatea investirii sale si de catre alte organe de jurisdictie, decat instantele judecatoresti.

Plenul Curtii Constitutionale prin Decizia II din 15 februarie 1995 a statuat ca sesizarea Curtii Constitutionale cu o exceptie de neconstitutionalitate, nu poate fi facuta, in mod legal, decat de una dintre instantele judecatoresti enumerate de lege. Astfel, o data ce art. 144 lit. c din Constitutie se refera numai la "instantele judecatoresti", inseamna ca acestea sunt expres si limitativ stabilite de lege. Alta ar fi fost situatia, daca textul constitutional s-ar fi referit numai la "instante", pentru ca atunci s-ar fi putut include si alte organe de jurisdictie. Sfera notiunii de "instante judecatoresti" nu poate fi extinsa, prin analogie la Curtea de Conturi, cu atat mai mult, cu cat acestui organ ii este rezervat in Constitutie un capitol si un titlu aparte. Daca legiuitorul constituant ar fi urmarit sa includa Curtea de Conturi in categoria instantelor judecatoresti, ar fi cuprins-o in titlul III, capitolul VI, privitor la organizarea autoritatilor judecatoresti. De altfel, nici legea nr. 92 din 13 august 1992 ce priveste organizarea judecatoreasca nu se ocupa de Curtea de Conturi .

Tot in decizia amintita s-a mai aratat ca, solutia, potrivit careia invocarea exceptiei de neconstitutionalitate se poate face numai in fata instantelor judecatoresti, nu afecteaza dreptul cetatenilor de a contesta legitimitatea constitutionala a legii aplicabile procesului lor, deoarece este de necontestat ca impotriva hotararilor Curtii de Conturi se poate exercita, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale, recursul la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, in temeiul art. 4 din Legea nr. 29/1990, in cadrul caruia se poate invoca exceptia de neconstitutionalitate .

In consecinta, judecatorul financiar al Curtii de Conturi va solutiona pe fond litigiul, fara a rezolva incidentul legat de constitutionalitatea ordonantei sau a legii, urmand ca ulterior, in recurs, invocarea exceptiei de neconstitutionalitate sa se faca in fata Sectiei de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Curtea Constitutionala si-a mentinut acest punct de vedere si prin diferite decizii ulterioare celei a Plenului, astfel, incat, in prezent exceptia de neconstitutionalitate nu poate fi invocata decat in fata organelor care fac parte din "autoritatea judecatoreasca", asa cum a fost definita prin Constitutie si lege . De exemplu, prin incheierea pronuntata in camera de consiliu la 12 aprilie 1995, Comisia de cercetare de pe langa Judecatoria Craiova, alcatuita potrivit art. 4 al. 1 din Legea nr. 18/1968, a sesizat Curtea Constitutionala cu solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate a Legii nr. 18/1968, intr-o cauza aflata pe rolul comisiei. Curtea Constitutionala a respins ca vadit nefondata exceptia de neconstitutionalitate, odata ce in temeiul art. 26 al. 2 din Regulamentul Curtii, interpretarea data de plen este obligatorie pentru completul de judecata. In consecinta, Decizia nr. II din 15 februarie 1995 potrivit careia, exceptiile privind neconstitutionalitatea legilor si ordonantelor se pot ridica numai in fata instantelor judecatoresti este obligatorie .

Invocarea exceptiei de neconstitutionalitate a unei prevederi legale se poate face, asa cum am mai aratat, numai in fata instantelor judecatoresti, indiferent daca procesul se solutioneaza in prima instanta, ori se afla intr-o cale de atac ordinara sau extraordinara[19]. In aceasta ordine de idei rezulta ca exceptia nu poate fi ridicata in fata organelor Ministerului Public .

Exceptia de neconstitutionalitate nu poate fi ridicata direct in fata Curtii Constitutionale, deoarece textul art. 23 din Legea nr. 47/1992 pretinde ca aceasta sa fie invocata numai in fata instantelor judecatoresti. Ori, este incontestabil, Curtea Constitutionala nu face parte din sistemul acestora. Pe de alta parte, incheierea de sedinta, prin care se sesizeaza Curtea, trebuie sa cuprinda punctele de vedere ale partilor, precum si opinia instantei, ceea ce nu ar mai fi posibil daca invocarea exceptiei s-ar face in fata Curtii Constitutionale[21].

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate. Daca termenul de "lege" priveste numai actul legislativ adoptat de Parlament si promulgat de Presedintele Romaniei[22], termenul de "ordonanta" cuprinde atat actul adoptat pe baza unei delegari legislative, cat si ordonanta de urgenta. In mod gresit, Curtea Constitutionala, in motivarea unei decizii, a limitat notiunea de "ordonanta", la care face referire art. 144 lit. c din Constitutie, doar la actul adoptat pe baza unei delegari legislative . Dar, legiuitorul constituant nu a facut nici o distinctie, astfel ca nici practicianul nu poate "sa caute" aceasta distinctie, decat cu riscul de a adauga la lege.

Este adevarat ca, in favoarea opiniei Curtii Constitutionale, s-ar putea sustine ca depunerea spre aprobare a ordonantei la Parlament ar fi expresia "initiativei legislative" a Guvernului, prin care acesta ar declansa procedura legislativa, ceea ce ar face ca pana la promulgarea legii de aprobare, ordonanta sa fie scoasa din circuitul controlului de constitutionalitate. Dar, tot asa de adevarat este, ca in tot acest timp, pana la promulgare, ordonanta de urgenta produce efecte juridice proprii, ca urmare a caracterului ei permanent , iar pana la aprobarea ei ar putea sa treaca mult timp, cu tot caracterul ei urgent, ceea ce ar duce la excluderea acesteia de la orice control. Ar fi o adevarata "mana cereasca" pentru executiv, care nici in alte imprejurari nu ascunde dorinta de a-si subordona legislativul. Astfel, ordonanta de urgenta nu ar putea fi controlata, ca orice alt act administrativ, pe calea exceptiei de ilegalitate, sub cuvant ca are forta juridica a unei legi, dar nu ar putea fi controlata nici pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, pentru considerentele de mai sus, ceea ce ar fi inadmisibil .

Sub influenta practicii Curtii Constitutionale, prin Legea nr. 138 din 24 iulie 1997 pentru modificarea si completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale , s-a completat obiectul exceptiei de neconstitutionalitate in sensul ca ea poate fi invocata si numai pentru o dispozitie dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare, de care insa depinde solutionarea cauzei .

Aceasta completare adusa de legiuitor presupune unele observatii:

In primul rand, este de observat ca in textul constitutional al art. 144 lit. c, legiuitorul constituant, mai putin riguros, referindu-se la aceasta atributie a Curtii Constitutionale, spune ca, aceasta "hotaraste asupra exceptiilor ridicate .", intelegand probabil sa indice actul de vointa de finalizare a unui contencios constitutional si nu neaparat sa numeasca actul propriu-zis de solutionare a litigiului dedus judecatii sale. Este cunoscut ca in acest caz, Curtea Constitutionala pronunta un act numit decizie si nu o hotarare, asa cum face in situatiile prevazute de art. 144 lit. d, e, g, h, din Constitutie. De altfel, notiunea de hotarare are un continut larg in procedura civila, penala sau de contencios administrativ, ingloband in ea orice act prin care se solutioneaza un litigiu (sentinta, decizie, etc.). In acest sens larg a fost folosita si de legiuitorul constituant. Probabil, pentru o mai clara delimitare intre atributii si in functie de scopul urmarit, prin Legea nr. 138/1997 s-a modificat art. 23 al. 1 din Legea nr. 47/1992, in sensul ca, "Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate", punand astfel in concordanta actul de vointa cu denumirea actului de solutionare, subliniindu-se caracterul definitiv si irevocabil al hotararii .

In al doilea rand, este de observat, ca un rezultat al practicii constitutionale, ca este posibil ca ordonanta sa nu fie neconstitutionala in intregime, ci doar unele dintre dispozitiile ei, astfel ca ordonanta nu este supusa in intregime controlului de constitutionalitate. Dar, in masura in care dispozitia supusa verificarii de constitutionalitate nu este detasabila de o alta dispozitie, care insa nu este supusa controlului, si aceasta din urma, chiar fara sa fie indicata in sesizare, va putea fi declarata neconstitutionala.

In al treilea rand, prin notiunea de "ordonanta in vigoare", se desemneaza orice ordonanta care nu a fost abrogata, dar nici nu a fost aprobata sau respinsa printr-o lege. In aceasta categorie intra si ordonantele supuse, in urma deciziei Curtii Constitutionale, procedurii de reexaminare a Parlamentului, prin intermediul legii de aprobare sau respingere.

In sfarsit, dupa textul comentat, mai rezulta ca nu orice dispozitie dintr-o ordonanta poate fi obiect al exceptiei de neconstitutionalitate, ci numai acea dispozitie de care depinde solutionarea cauzei.

Instantele judecatoresti, potrivit dispozitiilor modificate ale Legii nr. 47/1992, sunt obligate sa cenzureze orice exceptie de neconstitutionalitate invocata in fata lor, sa verifice daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege si sa dispuna respingerea ei, prin incheiere motivata, atunci cand este inadmisibila, fara a mai sesiza Curtea Constitutionala . Prin aceasta modificare, ce se alatura altora operate in cuprinsul Legii nr. 47/1992 (cum ar fi eliminarea caii de atac a recursului) se rezolva cel putin doua probleme: a. se inlatura incarcarea inutila a rolului Curtii Constitutionale; b. se elimina orice incercare de tergiversare nejustificata a cauzelor aflate pe rolul instantelor judecatoresti.

Literatura juridica si practica constitutionala a stabilit ca pot forma obiectul controlului de conformitate a ordonantelor cu Constitutia urmatoarele situatii:

- daca Guvernul a fost abilitat prin lege de catre Parlament sa emita ordonante;

- daca Guvernul a respectat domeniul pentru care a fost abilitat si data stabilita de lege;

- daca ordonanta nu a intervenit cumva in alte domenii care nu pot face obiectul de reglementare a unei legi ordinare;

- daca ordonanta a fost sau nu supusa aprobarii pana la data la care Guvernul a fost abilitat sa emita ordonante, deoarece altfel efectele acesteia inceteaza;

- daca exista cazuri exceptionale care sa justifice emiterea ordonantei de urgenta;

- daca in cazul ordonantei de urgenta, masura luata are un caracter urgent si ca atare sa inlature pericolul, altfel de neinlaturat;

La inceput, asa cum rezulta din practica Curtii Constitutionale, se poate constata ca ordonantele au facut obiectul exceptiei de neconstitutionalitate in foarte putine cazuri . De exemplu, Curtea Constitutionala a fost sesizata cu exceptia de neconstitutionalitate in cazul Ordonantei Guvernului nr. 12/1994, pentru exces de putere, exceptia fiind respinsa prin Decizia nr. 70 din 20 iunie 1994 ; al Ordonantei Guvernului nr. 11/1994, privind incalcarea principiului neretroactivitatii legii, exceptia fiind admisa prin Decizia nr. 81 din 20 septembrie 1995 ; al Ordonantei Guvernului nr. 55/1994 pentru modificarea cuantumului amenzilor, avand in vedere omisiunea de a majora si cuantumul sumei de 300 lei ce se aplica la tranformarea amenzii in inchisoare, exceptie admisa prin Decizia nr. 91 din 10 octombrie 1995 . Pe parcurs aceasta situatie s-a schimbat, chiar unele ordonante, cum ar fi O.G. nr. 18/1994, facand obiectul a zeci de exceptii de neconstitutionalitate.

Cine poate invoca exceptia de neconstitutionalitate. Exceptia de neconstitutionalitate este accesibila fiecarui particular, persoana fizica sau juridica, cu conditia sa dovedeasca ca a fost vatamat intr-un drept subiectiv al lui, printr-o ordonanta a Guvernului, neconforma cu Constitutia[34], pentru ca in cadrul unui proces indiferent de natura acestuia (penal, civil, contencios administrativ, etc.) sa fie invocata, ca un reflex al dreptului fundamental privind liberul acces la justitie . Exceptia de neconstitutionalitate constituie o garantie constitutionala pentru apararea intereselor cetatenilor , si a drepturilor indivizilor dincolo de orice interese politice .

Potrivit art. 23 al. 2 din Legea nr. 47/1992 (simplificat, dar nu schimbat in esenta lui, prin modificarea adusa de Legea nr. 138/1997) exceptia poate fi ridicata la cererea uneia dintre parti sau din oficiu, de catre instanta de judecata.

In privinta partilor care pot invoca exceptia de neconstitutionalitate se aplica regulile de drept comun, procesual civil (avand in vedere si prevederile art. 16 din Legea nr. 47/1992) sau procesual penal. In procesul civil se are in vedere nu numai reclamantul si paratul, ci si partile din oricare din mijloacele procesuale ce intra in componenta actiunii . Aceasta calitate o are si procurorul fata de care urmeaza sa se aplice prevederile art. 130 al. 1 din Constitutie, deoarece el participa in procesul civil in toate procesele la care este obligat in temeiul legii si de asemenea, el poate participa la solutionarea oricarui alt proces civil, in orice faza a acestuia, daca apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept si a drepturilor si libertatilor cetatenilor . Tot asa, prin prisma dispozitiilor Legii nr. 506/2001 de aprobare a O.U.G. nr. 13/2001, procurorul participa la solutionarea contenciosului fiscal, situatie in care va avea calitatea de a invoca exceptia de neconstitutionalitate. Chiar daca nu figureaza in raportul de drept substantial dedus judecatii, procurorul are drepturi si obligatii, pe plan procesual, asemanatoare partilor. Avand caracterul de exceptie de ordine publica , cu atat mai mult se impune ca exceptia de neconstitutionalitate sa fie pusa la indemana procurorului. De altfel, Curtea Constitutionala, nu in putine cazuri, a solutionat si exceptiile de neconstitutionalitate invocate de procuror.

Martorii, expertii, interpretii, nu sunt altceva decat participanti in cadrul procesului civil si nu au calitate sa invoce exceptia de neconstitutionalitate.

In evidentierea rolului activ al judecatorului, in cadrul procesului, in spiritul recunoasterii suprematiei Constitutiei si a respectarii principiului legalitatii in desfasurarea dezbaterilor, prin Legea nr. 47/1992 s-a mentionat ca instanta judecatoreasca, din oficiu, poate invoca neconstitutionalitatea unei prevederi dintr-o lege sau ordonanta. Astfel, de exemplu, Judecatoria sectorului II Bucuresti a invocat din oficiu exceptia de neconstitutionalitate a Decretului nr. 92/1950 pentru nationalizarea unor imobile, respinsa ca vadit nefondata prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 3 din 2 februarie 1993[42]; Judecatoria Medgidia a invocat din oficiu exceptia de neconstitutionalitate a art. 28 al ultim din Legea nr. 18/1991, respinsa ca vadit nefondata prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 29 din 30 martie 1994 ; Judecatoria Sectorului II Bucuresti a invocat din oficiu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. I, pct. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 12/1994 pentru exces de putere cu incalcarea limitelor abilitarii, respinsa ca vadit nefondata, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 70 din 20 iunie 1994 .

Procedura de invocare a exceptiei. Exceptia ce se ridica din oficiu, trebuie pusa in discutia partilor, si se consemneaza in incheierea de sedinta, alaturi de opinia instantei. Daca instanta judecatoreasca, in urma dezbaterilor si a sustinerilor partilor, intelege ca exceptia este inadmisibila, in sensul art. 23 al. 6 din Legea nr. 47/1992, ea o respinge prin incheiere motivata.

Altfel spus, si intr-un caz si in altul, instanta judecatoreasca, potrivit art. 23 al. 6 din Legea nr. 47/1992, este obligata sa verifice daca exceptia de neconstitutionalitate este sau nu conforma prevederilor art. 23 al. 1, 2, 3. Instanta verifica daca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate ale exceptiei (a. sa fie invocata in fata unei instante judecatoresti; b. sa fie ridicata de una din parti sau de instanta din oficiu; c. sa nu aiba ca obiect o prevedere legala a carei constitutionalitate a fost stabilita conform art. 145 al. 1 din Constitutie - in cazul ordonantelor cuprinse in legile de aprobare; d. sa nu aiba ca obiect prevederi legale a caror neconstitutionalitate a fost constatata printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale) dupa care trece mai departe. Daca exceptia contravine acestor conditii, instanta va proceda in consecinta si o va respinge printr-o incheiere motivata, fara a mai sesiza Curtea Constitutionala.

Inainte de modificarea Legii nr. 47/1992 prin Legea nr. 138/1997, nu era inserata in text aceasta obligatie a instantei judecatoresti. Dar, in literatura si practica judiciara se considera necesar, mai ales pentru a nu incarca in mod inutil rolul instantei constitutionale, ca instantele judecatoresti sa poata verifica exceptia ridicata[45].

Desigur, fata de aceasta situatie, apare fireasca intrebarea, daca prin recunoasterea acestei competente instantelor judecatoresti, nu se incalca un domeniu rezervat Curtii Constitutionale[46]. Cu alte cuvinte, aceasta asociere a instantelor judecatoresti la controlul de constitutionalitate efectuat de Curtea Constitutionala nu reprezinta oare o imixtiune in competenta acesteia?

In literatura juridica s-a afirmat ca in realitate instanta judecatoreasca in acest caz nu verifica constitutionalitatea unei dispozitii, ea nefiind o jurisdictie constitutionala, ci, de exemplu, pur si simplu, constata ca acea dispozitie nu mai este in vigoare si, in consecinta, nu poate fi aplicata in litigiul aflat pe rolul ei .

Acest punct de vedere poate fi considerat intemeiat numai daca se pleaca de la ideea ca legiuitorul a incercat sa limiteze acest "control preventiv de constitutionalitate", desfasurat de instanta judecatoreasca, numai la incalcarea expresa a prevederile cuprinse in art. 23 alin. 1-3 din Legea nr. 47/1992. Prin urmare, acest "control" al instantelor judecatoresti, care in principiu ar trebui sa vizeze forma, nu fondul, este fundamentat pe regula ca exceptia este inadmisibila daca prevederea legala, care formeaza obiectul ei, este contrara prevederilor al. 1, 2 sau 3 din art. 23 din Legea nr. 47/1992.

In baza prevederilor legale, literatura si practica juridica constitutionala a considerat ca exceptia de neconstitutionalitate este inadmisibila in urmatoarele situatii:

a) Daca obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il formeaza alte acte normative decat legile si ordonantele, cum ar fi decretele, hotararile de guvern, ordinele ministrilor, hotararile consiliilor judetene, etc. Aceste acte normative nu pot face obiectul controlului exercitat de catre Curtea Constitutionala pe calea exceptiei de neconstitutionalitate si in consecinta, invocarea exceptiei cu un astfel de obiect este supusa numai "controlului prealabil" al instantelor judecatoresti de drept comun si a constatarii inadmisibilitatii ei[48]. In acest spirit Curtea Constitutionala a decis ca instanta sesizata cu exceptia de neconstitutionalitate a "ordinului Parchetului dat organelor de cercetare ale politiei de a cere incuvintarea inceperii urmaririi penale parchetului de care apartine" trebuie sa constate in baza dispozitiilor art. 23 alin. 6 din Legea nr. 47/1992 ca aceasta nu intra sub incidenta controlului de constitutionalitate, exceptia avand un astfel de obiect fiind inadmisibila .

b) Daca legile sau ordonantele, ce fac obiectul exceptiei, nu mai sunt in vigoare, sa nu fi fost abrogate anterior aparitiei Constitutiei din 1991, ori abrogarea lor sa nu fi fost constatata prin decizii anterioare sesizarii Curtii Constitutionale. Aceasta precizare, "dispozitii in vigoare", facuta in al. 1 al art. 23 din Legea nr. 47/1992, dupa modificarea prin Legea nr. 138/1997, a fost necesara deoarece Curtea Constitutionala, nu de putine ori, a fost nevoita sa se pronunte asupra unor acte normative deja abrogate inainte de Constitutia din 1991 sau a caror abrogare totala sau partiala a fost constatata prin decizii anterioare ale Curtii Constitutionale .

In temeiul art. 144 lit. c din Constitutie, controlul exceptiei de neconstitutionalitate se exercita numai asupra legilor si ordonantelor in vigoare, deoarece numai acestea, fiind aplicabile, ar putea veni in contradictie cu ordinea normativa stabilita de Constitutie, potrivit principiului general, aplicabil conflictelor legilor in timp, conform caruia legea posterioara abroga dispozitiile contrare ale legii anterioare.

Indiferent daca abrogarea este expresa sau implicita , sesizarile adresate Curtii Constitutionale nu pot avea semnificatia unor exceptii de neconstitutionalitate, decat daca norma vizata este in vigoare. Prin decizie Curtea Constitutionala respinge exceptia de neconstitutionalitate ca inadmisibila. Curtea Constitutionala a statuat in mod constant ca nu intra in competenta sa controlul aplicarii dispozitiilor unor legi sau ordonante sub aspectul actiunii lor in timp, ci numai constarea daca aceste dispozitii sunt in conformitate cu Constitutia .De exemplu, instanta constitutionala a statuat ca dispozitiile unei legi in vigoare nu mai pot avea incidenta asupra prevederilor unei ordonante o data ce aceasta a fost abrogata .

O problema poate sa apara in ceea ce priveste constatarea abrogarii unui act normativ in baza prevederilor art. 150 al. 1 din Constitutie. Pentru orice act normativ, inclusiv lege, anterior Constitutiei din 1991, examinarea constitutionalitatii sale se face tinandu-se seama de dispozitiile art. 150 al. 1 din Constitutie, potrivit carora "legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii." Astfel, daca se apreciaza ca prevederile, care fac obiectul exceptiei, nu contravin Constitutiei, ele raman in vigoare, iar daca se apreciaza ca sunt in contradictie cu actualele dispozitii constitutionale, ele se considera abrogate total sau partial. Fiind vorba insa de aplicarea unei legi anterioare aparitiei Constitutiei la raporturi juridice nascute dupa intrarea in vigoare a acesteia, obligatia de a stabili daca o prevedere contravine sau nu Constitutiei, respectiv daca este in vigoare sau este abrogata, total sau partial, revine organului care aplica si interpreteaza legea, respectiv instantei de judecata . In functie de pozitia adoptata instanta judecatoreasca are la indemana doua solutii:

1. Instanta judecatoreasca constata ca prevederea ce face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate invocata este abrogata, expres sau tacit, total sau partial, si in consecinta respinge exceptia ca inadmisibila, potrivit art. 23 alin. 6 din Legea nr. 47/1992 si, nu mai sesizeaza Curtea Constitutionala.

2. Daca instanta judecatoreasca nu a constatat, ori daca a hotarat ca un act normativ este in vigoare, chiar daca este vorba de aplicarea unei legi anterioare Constitutiei la raporturi juridice stabilite ulterior intrarii in vigoare a actului fundamental, sesizeaza Curtea Constitutionala, potrivit procedurii prevazute de art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992[57].

Curtea Constitutionala, o data sesizata cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate, nu poate sa o respinga pe motiv de necompetenta, ci este obligata sa se pronunte in virtutea dreptului constitutional al cetatenilor de a invoca neconstitutionalitatea unui text pe care instanta intelege sa il aplice .

Potrivit principiului neretroactivitatii legii, Constitutia dispune numai pentru viitor. In temeiul acestui principiu, prevederile art. 144 lit. c din Constitutie, trebuie intelese ca se refera, numai la legi si ordonante adoptate dupa intrarea in vigoare a Constitutiei .

c) Daca exceptia de neconstitutionalitate este irelevanta pentru cauza aflata pe rolul instantei judecatoresti, respectiv daca nu vizeaza acele dispozitii legale de care depinde solutia procesului. Este normal ca o data cu invocarea exceptiei, instanta de judecata sa verifice daca sunt indeplinite toate conditiile necesare sesizarii Curtii Constitutionale. Daca instanta judecatoreasca va constata ca prevederile legale ce formeaza obiectul exceptiei sunt irelevante pentru solutionarea cauzei, va respinge exceptia ca inadmisibila. Este de inteles ca exceptia de neconstitutionalitate poate viza numai acele dispozitii legale de care depinde judecarea cauzei, astfel incat deciziile pronuntate de Curtea Constitutionala sa se refere la dezlegarea in drept a problemelor deduse judecatii, pentru ca de aceasta depinde modul de solutionare a cauzei in care s-a invocat exceptia .

In situatia in care s-a invocat neconstitutionalitatea mai multor dispozitii cuprinse in acelasi act sau in acte normative diferite, instanta judecatoreasca are indatorirea sa sesizeze Curtea Constitutionala numai cu privire la acelea de care depinde judecarea cauzei .

d) Daca cel ce a ridicat exceptia nu justifica un interes legitim pentru care s-a adresat justitiei si pentru care solicita controlul constitutionalitatii legii sau ordonantei.

Pentru sustinerea exceptiei in fata Curtii Constitutionale, cel ce o invoca, trebuie sa justifice si un interes legitim, in sensul art. 21 din Constitutie, deoarece fata de pozitia exprimata, instanta este obligata sa deduca, in vederea stabilirii legii aplicabile, de exemplu, consecintele ce decurg din aplicarea dispozitiile art. 150 al. 1 din Constitutie .

e) Daca constitutionalitatea prevederilor legale, ce fac obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, a fost stabilita odata potrivit art. 145 al. 1 din Constitutie sau daca s-a constatat neconstitutionalitatea acestor prevederi printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale, aceste dispozitii nu mai pot face obiectul exceptiei (art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992).

Incheierea este actul de sesizare a Curtii Constitutionale si se intocmeste de catre instanta judecatoreasca, in fata careia s-a ridicat exceptia de neconstitutionalitate, indiferent ca este Judecatorie, Tribunal, Curte de Apel sau Curte Suprema de Justitie, instanta civila sau instanta militara, (art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992 ). In nici un caz sesizarea Curtii Constitutionale nu se face prin sentinta sau prin decizie. Aceasta sesizare intra in categoria "sesizarilor largi", tipica pentru exceptia de neconstitutionalitate si este consecinta exercitarii dreptului de petitionare, numai de acele persoane care dovedesc ca au fost vatamate intr-un drept subiectiv al lor, fie printr-o lege, fie printr-o ordonanta, neconforma cu Constitutia si au un interes legitim. Instanta judecatoreasca se poate sesiza si din oficiu cu exceptia de neconstitutionalitate.

Asa cum am aratat, incheierea trebuie sa cuprinda punctele de vedere ale partilor, opinia instantei asupra exceptiei si va fi insotita de dovezile care au fost depuse de parti (art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992). Dar, nu intotdeauna incheierea cuprinde punctele de vedere ale partilor , (uneori nici la cererea instantei nu sunt comunicate), uneori nu este reflectata nici opinia instantei asupra exceptiei , sau nu sunt depuse dovezi pe care sa se sustina ridicarea exceptiei, ceea ce ar presupune ca toate acestea, impreuna sau in parte, nu sunt obligatorii. Desigur ar fi bine ca la solutionarea exceptiei, Curtea Constitutionala sa aiba la indemana si argumentele aduse in sprijin de catre parti sau sa afle pozitia instantei chemata sa interpreteze si sa aplice legea. Daca instanta ridica din oficiu aceasta exceptie, partile pot sa nu fie de acord cu aceasta si nici cu sesizarea Curtii Constitutionale, sesizare care ramane la latitudinea instantei judecatoresti . Uneori instanta in mod gresit poate aprecia ca este vorba de o exceptie de neconstitutionalitate si sesizeaza Curtea Constitutionala . Incheierea nu mai este supusa recursului, intr-un termen de 5 zile, ca in vechea reglementare, chiar daca autoarea exceptiei are vreo nemultumire fata de continutul acesteia . In opinia noastra, insa incheierea prin care se respinge exceptia de neconstitutionalitate pe motiv ca instanta constitutionala s-a pronuntat deja prin respingerea unei sesizari cu acelasi obiect, poate fi atacata cu recurs separat cu atat mai mult cu cat judecatorul de drept comun nu se poate transforma in judecatorul exceptiei .

In textul art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992 se accentueaza faptul ca, daca exceptia a fost ridicata din oficiu, incheierea trebuie motivata si sa cuprinda sustinerile partilor, precum si dovezile necesare. Credem ca indiferent daca exceptia a fost ridicata de parti, de procuror sau de instanta din oficiu, in mod obligatoriu incheierea trebuie motivata in sensul prevederilor art. 268 al. Ultim Cod procedura civila ("orice dispozitie luata de instanta prin incheiere - cum ar fi sesizarea Curtii Constitutionale n.n. - va fi motivata"). De altfel, aceasta incheiere intr-un fel nu este altceva decat tot o hotarare care, in sensul art. 255 al. 2 Cod procedura civila, coroborat cu art. 261 al.1 pct. 5 Cod procedura civila trebuie motivata , avandu-se, bineinteles, in vedere si cerintele art. 23 din Legea nr. 47/1992.

In cazul in care incheierea nu este suficient motivata, nu de putine ori, Curtea Constitutionala, in temeiul art. 15 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale, solicita instantei judecatoresti completarea actului de sesizare[72]. Uneori completarea s-a facut, la initiativa sa, de catre instanta care a sesizat, prin rectificarea incheierii initiale in baza art. 281 Cod procedura civila . Dar, se pune intrebarea, oare in ce masura, o data sesizata Curtea Constitutionala, instanta judecatoreasca din proprie initiativa poate reveni si sa modifice continutul primei sesizari, sa inlature unele texte indicate initial ca neconstitutionale sau sa completeze continutul acestora, intr-o incheiere de rectificare, facuta in temeiul art. 281 Cod procedura civila? Credem ca o astfel de initiativa nu este admisibila.

De subliniat ca, prin incheierea de sesizare, judecatorul nu poate schimba exceptia invocata, nu o poate extinde si asupra altor articole in vederea declararii lor ca neconstitutionale, afara de cazul prevazut de art. 26 din Legea nr. 47/1992 in care instanta invoca din oficiu exceptia de neconstitutionalitate, si bineinteles, cu conditia de a o fi pus anterior in discutia partilor. "Instanta nu poate modifica o exceptie de neconstitutionalitate astfel cum a fost invocata de partea care a invocat-o, ci numai sa-si exprime opinia asupra exceptiei potrivit art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992, cu atat mai mult cu cat are posibilitatea ca, din oficiu, sa sesizeze Curtea Constitutionala asupra legitimitatii constitutionale a unor prevederi" . Este adevarat, insa, ca, potrivit art. 26 alin. 2 din Legea nr. 47/1992 se prevede ca o exceptie de la regula, dar numai in cazul in care exceptia de neconstitutionalitate este admisa, ca, Curtea Constitutionala se va pronunta (deci obligatoriu si nu facultativ) si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare .

Articolul 23 din Legea nr. 47/1992 nu arata ce se intampla, daca exceptia cu care Curtea Constitutionala a fost sesizata din oficiu de instanta, nu a fost totusi pusa in discutia partilor. Probabil ar fi suficient sa se ceara completarea incheierii si cu punctele de vedere ale partilor, urmand ca dupa aceasta Curtea sa treaca la solutionarea exceptiei, aceasta in temeiul art. 15 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale. Pe de alta parte, daca instanta judecatoreasca nu poate sesiza Curtea Constitutionala decat in limitele exceptiei invocate, poate insa, avand in vedere prevederile art. 23 al. 6 din Legea nr. 47/1992, sa limiteze obiectul exceptiei, in sensul ca, desi partea invoca neconstitutionalitatea mai multor texte, sesizarea sa nu se faca pentru toate prevederile, ci numai cu privire la una singura. In acest caz instanta poate sa respinga ca inadmisibile exceptiile de neconstitutionalitate cu care nu a sesizat Curtea Constitutionala.

Prin incheiere se poate doar motiva sau respinge ca inadmisibila exceptia invocata, dar ea nu poate fi admisa, dupa cum nu se poate nici declina competenta in favoarea Curtii Constitutionale . Incheierea constituie singura modalitate de sesizare a Curtii Constitutionale, in vederea solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate.

Nu stim la ce a vrut in concret sa se refere legiuitorul cand a mentionat in textul art. 23 al. 4 din Legea nr. 47/1992 ca, alaturat incheierii, se vor depune dovezile de care inteleg sa se foloseasca partile in sesizarea Curtii Constitutionale, dar presupunem ca aceasta dispozitie poate fi interpretata ca referindu-se la inscrisuri prin care sa se dovedeasca existenta, publicarea, efectele produse de unele acte normative, precum si la inscrisuri care sa dovedeasca interesul legitim al partii care invoca aceasta exceptie.

Suspendarea judecarii cauzei pe perioada solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate este obligatorie potrivit art. 23 al. 5 din Legea nr. 47/1992. Masura nu mai este facultativa, asa cum era pana la modificarea adusa prin Legea nr. 138/1997, ci a devenit obligatorie, ope legis. Aceasta modificare a fost impusa de doctrina juridica si practica juridica a Curtii Constitutionale . Practic prin aceasta se uniformizeaza si regulile de desfasurare a procesului in fata instantelor de judecata si, se aduc la un numitor comun, cu dispozitia cuprinsa in art. 32 din Legea nr. 56/1993 privind organizarea Curtii Supreme de Justitie, care prevedea ca, in cazul in care exceptia de neconstitutionalitate se invoca in fata Curtii Supreme de Justitie, aceasta suspenda obligatoriu judecata si sesizeaza Curtea Constitutionala, judecata urmand a fi reluata dupa primirea hotararii definitive.

Suspendarea se dispune de catre instanta judecatoreasca, prin aceeasi incheiere prin care se face si sesizarea Curtii Constitutionale. De observat ca masura nu se ia in temeiul art. 244 Cod de procedura civila, ci in temeiul art. 23 al. 5 din Legea nr. 47/1992, lege speciala, fata de legea generala care este Codul de procedura civila sau Codul de procedura penala.

Textul acestui articol (art. 23 al. 5) asa cum a fost modificat, presupune unele observatii:

- legiuitorul nu mai lasa la latitudinea instantei de judecata sa hotarasca suspendarea, deci aceasta nu mai este facultativa, ci are un caracter obligatoriu;

- aceasta modificare este benefica in lumina principiului judecarii cu celeritate a cauzelor, elimina recursul impotriva incheierii instantei, precum si eventualitatea rejudecarii cauzei, in situatia in care instanta nu ar fi suspendat judecarea si ar fi trecut la solutionarea procesului in fond;

- incheierea de suspendare nu poate fi atacata cu recurs, masura suspendarii, o data luata, fiind definitiva si inatacabila;

- suspendarea judecatii dureaza pe intreaga perioada a solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate, practic pana la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei a deciziei Curtii Constitutionale sau in cazul in care exceptia s-a ridicat in fata Curtii Supreme de Justitie, dupa primirea hotararii definitive a Curtii Constitutionale;

- in momentul in care instanta judecatoreasca, prin incheiere, a hotarat sesizarea Curtii Constitutionale, ea dispune totodata din oficiu si suspendarea cauzei, scoaterea de pe rol a dosarului si trimiterea spre solutionare a exceptiei organului de control constitutional.

Dupa ce decizia Curtii Constitutionale s-a publicat in Monitorul Oficial, respectiv s-a comunicat Curtii Supreme de Justitie, presedintele instantei dispune repunerea pe rol a cauzei, fixeaza termenul de judecata si dispune citarea partilor. De drept, suspendarea inceteaza din momentul in care decizia Curtii Constitutionale a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei sau primita la Curtea Suprema de Justitie (art. 32 al. 2 din Legea nr. 56 din 9 iulie 1992)[78], dar de fapt din momentul in care presedintele instantei prin rezolutie dispune repunerea cauzei pe rol si fixeaza termenul de infatisare pentru parti.

Pe considerentele de mai sus, credem ca desfasurarea procesului in fata instantelor judecatoresti a dobandit o oarecare cursivitate, inlaturandu-se unele dintre "armele" procedurale cu care partile puteau intarzia, cu rea credinta, rezolvarea proceselor (art. 52 din Legea nr. 47/1992).

Procedura de solutionare a exceptiei de neconstitutionalitate. Curtea Constitutionala, potrivit art. 144 lit. c din Constitutie, hotaraste asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti privind constitutionalitatea legilor si ordonantelor.

Procedura de solutionare a exceptiei de neconstitutionalitate in fata Curtii Constitutionale este stabilita prin prevederile Constitutiei, Legii organice nr. 47/1992 si Regulamentului de organizare si functionare a Curtii Constitutionale .

In literatura juridica de specialitate s-a exprimat, cu multe nuantari, opinia ca exceptia de neconstitutionalitate nu este altceva decat un incident ce apare in cursul unui proces aflat pe rolul instantelor de judecata, un mijloc tehnic ce apartine dreptului constitutional pentru exercitarea controlului de constitutionalitate si nu o exceptie procesuala, specifica actiunii civile sau penale, in sensul conferit de Codul de procedura civila sau Codul de procedura penala[82]. In acest sens pot fi interpretate si dispozitiile art. 16 din Legea nr. 47/1992, potrivit carora procedura jurisdictionala, prevazuta de aceasta lege, se completeaza cu regulile procedurii civile, in masura in care ele sunt compatibile cu natura procedurii in fata Curtii Constitutionale. Textul art. 16 nu se refera la procedura aplicabila in fata instantelor de judecata, ci la procedura pe care trebuie sa o urmeze Curtea Constitutionala. Compatibilitatea se hotaraste exclusiv de Curtea Constitutionala. Aceasta completare cu legea generala se face in masura in care legea speciala, respectiv Legea nr. 47/1992, tace. In cazul in care legea speciala cuprinde insa o prevedere expresa si neechivoca, nu va mai putea fi vorba de o completare a acestora .

Incheierea de sesizare inaintata de instanta judecatoreasca este primita de presedintele Curtii Constitutionale, care va desemna pe unul dintre judecatori ca raportor si va comunica, totodata, aceasta sesizare presedintilor Camerei Deputatilor si Senatului, precum si Guvernului, indicandu-le si data pana la care pot sa trimita punctul lor de vedere. Punctele de vedere se vor comunica in scris pana la data fixata, cu mentiunea ca punctul de vedere al Guvernului se va putea prezenta numai sub semnatura primului-ministru.

Judecatorul raportor trebuie sa verifice daca incheierea de sesizare indeplineste conditiile de forma, daca contine argumentele de drept ale partilor, ale procurorului si, cand este cazul, ale instantei. In realizarea atributiilor prevazute de art. 24 alin 2 din Legea nr.47/1992 acesta ia masurile necesare pentru administrarea probelor la data judecatii. In aceasta ordine de idei, credem ca judecatorul raportor poate cere instantei judecatoresti si, partilor, suplimentarea probatoriului (depunerea de noi dovezi - inscrisuri - necesare lamuririi cauzei). Potrivit art. 15 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale judecatorul raportor, daca este cazul, va solicita instantelor judecatoresti complectarea actului de sesizare, stabilind si un termen in care sa se raspunda. Daca se va considera necesar, judecatorul raportor sau plenul Curtii Constitutionale, va putea solicita , daca este necesar, chiar dosarul cauzei.

Deoarece exceptia vizeaza un interes public, modificator prin interpretare a unei practici judiciare (a se vedea notiunile de "avut obstesc", "infractiunile de abuz in serviciu in dauna avutului public", "delapidare", "neglijenta in serviciu", etc.), Curtea Constitutionala in fiecare caz va solicita si punctele de vedere ale Guvernului, Senatului sau Camerei Deputatilor, ca initiatori ai procesului legislativ. Este adevarat ca nu intotdeauna aceste autoritati comunica punctele lor de vedere .

La data depunerii raportului, care, probabil, este si data pana la care se pot trimite punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si ale Guvernului, presedintele Curtii Constitutionale fixeaza termenul de judecata. Desi textul legii nu o spune explicit, daca presedintele Curtii, considera ca raportul sau dovezile sunt incomplete, poate sa ceara completarea lor.

Citarea partilor si a Ministerului Public este obligatorie. Aceasta masura se impune prin prisma prevederilor art. 16 si art. 24 al. 4 din Legea nr. 47/1992, modificata de Legea nr.138/1997, cat si ca urmare a principiului liberului acces la justitie, care impune recunoasterea dreptului partilor de a-si spune cuvantul, in rezolvarea unor probleme atat de complexe, cum este constitutionalitatea unor legi sau ordonante. Citarea se face cu respectarea regulilor de drept comun

In fata Curtii Constitutionale partile pot fi reprezentate prin avocati cu drept de a pleda in fata Curtii Supreme de Justitie (art. 24 al. 5 din Legea nr. 47/1992), desemnand astfel toate partile din procesul aflat pe rolul instantelor judecatoresti si nu numai pe cele ce au ridicat exceptia de neconstitutionalitate. Deoarece, in noua sa forma, Legea nr. 47/1992, prevede ca decizia se ia de Plenul Curtii Constitutionale si calea recursului dispare, partile, trebuie cu atat mai mult, sa fie reprezentate la judecata si astfel sa se realizeze atat dreptul la aparare, cat si contradictorialitatea in sustinerea cat mai calificata posibil a argumentelor care au stat la baza invocarii exceptiei de neconstitutionalitate.

Partile vor putea sa-si infatiseze toate argumentele de fapt si de drept, daca este cazul prin avocati cu drept de a pleda la Curtea Suprema de Justitie. Aceasta cerinta a legii nu poate fi indeplinita daca partile nu vor fi citate pentru a-si sustine punctele de vedere in fata Curtii Constitutionale.

Sedintele de judecata sunt publice, dar plenul poate hotari ca sedinta sa fie secreta, cand sunt motive intemeiate (art. 14 al. 1 din Legea nr. 47/1992). Legea nu explica care pot fi aceste "motive intemeiate", aprecierea existentei lor lasand-o la latitudinea discretionara a Curtii.

Partile au acces la lucrarile dosarului si, cum legiuitorul intelege sa faca distinctie intre acte si lucrari (art. 14 al. 3 din Legea nr. 47/1992), credem ca prin notiunea de "lucrari" el se refera la raportul judecatorului, incheierile de sedinta, minuta, s.a. Actele si lucrarile dosarului insa nu sunt destinate publicitatii. Aceste dispozitii exprima vointa legiuitorului doar atunci cand sedintele de judecata sunt secrete, pentru ca o data ce sedinta este publica, este clar ca in timpul dezbaterilor, in pledoarii si concluzii se va face referire la continutul actelor si lucrarilor dosarului, ceea ce va lipsi de efecte aceasta dispozitie.

Dupa modificarea Legii nr. 47/1992 prin Legea nr. 138/1997, Curtea Constitutionala judeca exceptia de neconstitutionalitate a unor legi sau ordonante in plen si adopta decizia cu votul majoritatii judecatorilor, respectiv minimum cinci din noua. Desi cvorumul cerut pentru plenul Curtii Constitutionale este de doua treimi din numarul judecatorilor Curtii si cum Legea nr. 138/1997 care a modificat Legea nr. 47/1992 nu face nici o distinctie, credem ca legiuitorul cand a cerut votul majoritatii judecatorilor, s-a referit la numarul judecatorilor din plen (9) si nu a celor prezenti la lucrari. Prin urmare, la judecata, trebuie sa participe sase judecatori, din care, pentru valabilitatea deciziei, cel putin cinci dintre ei trebuie sa voteze pentru aceeasi solutie. Aceasta modificare aseaza pe o pozitie de egalitate controlul de constitutionalitate anterior promulgarii legii, cu controlul de constitutionalitate posterior. De altfel, era de neinteles de ce in primul caz, Curtea Constitutionala hotara in plen asupra constitutionalitatii legilor si implicit a ordonantelor, iar in cel de-al doilea caz, hotara asupra constitutionalitatii legilor sau ordonantelor in complet de trei judecatori si in recurs in complet de cinci judecatori.

O data ce, potrivit art. 8 al. 1 din Legea nr. 47/1992 judecarea cauzelor se face in plen, este evident ca la dezbateri si la luarea deciziei ar trebui sa participe toti judecatorii Curtii Constitutionale. Iata insa ca in art. 20 al. 1 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale se spune ca intr-adevar la sedinte participa toti judecatorii Curtii in afara de situatiile in care unii sunt impiedicati in mod justificat. Dar aceasta nu inseamna ca se poate face abstractie de cvorumul de doua treimi stabilit pentru intrunirea legala a judecatorilor Curtii Constitutionale. Dar, cum oare isi gasesc aplicarea, in acest caz institutiile abtinerii si recuzarii judecatorilor, in solutionarea dosarelor aflate pe rolul Curtii Constitutionale? In pofida acestor realitati procedurale, nu este exclus ca vreuna din situatiile prevazute de art. 27 Cod de procedura civila sa se regaseasca si in cauzele aflate pe rolul Curtii Constitutionale (a invocat si sustine exceptia sotul sau o ruda a judecatorului, exista vreun interes in judecarea pricinii, etc.). De asemenea, este posibil ca aceeasi judecatori sa se pronunte atat in cadrul controlului anterior, cat si in cadrul controlului posterior asupra neconstitutionalitatii aceleiasi prevederi .

Judecata are loc pe baza raportului prezentat de judecatorul desemnat, a incheierii prin care a fost sesizata Curtea Constitutionala, a punctelor de vedere ale partilor, a opiniei instantelor judecatoresti, a punctelor de vedere ale Guvernului, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, a probelor administrate si a sustinerilor partilor in fata Curtii.

In cursul sedintei publice de dezbateri, partile si procurorul isi sustin oral punctele de vedere, care alaturi de toate celelalte aspecte ce vor rezulta din desfasurarea dezbaterilor, precum si masurile luate de Curte, vor fi consemnate in incheierea de dezbateri.

Este de precizat ca, odata sesizata Curtea Constitutionala cu judecarea unor exceptii de neconstitutionalitate, in cauza nu isi mai gasesc aplicarea dispozitiile dreptului comun referitoare la suspendarea, intreruperea sau stingerea procesului . O data ce a fost investita, Curtea Constitutionala este obligata sa stabileasca constitutionalitatea legii sau ordonantei . Chiar daca partile, in cadrul dezbaterilor, declara ca renunta la sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala trebuie sa treaca la solutionarea ei , fiind obligata sa se pronunte asupra exceptiei in temeiul art. 144 lit. c din Constitutie .

In reglementarea anterioara modificarii Legii nr. 47/1992, in cazul in care judecatorul desemnat raportor considera ca exceptia era vadit nefondata sau ca obiectul exceptiei a fost rezolvat prin procedura de reexaminare a legii prevazuta de art. 145 al. 1 din Constitutie, il instiinta pe presedintele Curtii Constitutionale. Acesta convoca completul de judecata, ceea ce presupunea o procedura de urgenta, care hotara, fara citarea partilor si cu unanimitate de voturi, respingerea ei . Aceasta procedura nu a mai fost prevazuta dupa modificarea Legii nr. 47/1992, desi, s-ar fi impus, cel putin in cazul exceptiilor de neconstitutionalitate inadmisibile conform prevederilor art. 23 al. 1-3. Daca totusi, Curtea Constitutionala a fost sesizata cu astfel de exceptii, solutia consacrata de reglementarea anterioara ar fi fost utila, intrucat s-ar fi evitat tergiversarea solutionarii cauzei. O data sesizata, Curtea Constitutionala trebuie sa procedeze la examinarea exceptiei, dar potrivit noilor reglementari, acest proces trebuie sa treaca prin toate etapele descrise de art. 24 al. 1-3 din Legea nr. 47/1992, si daca procedura de citare nu este indeplinita, exceptia nu se poate judeca la primul termen, dand nastere la alte tergiversari care nu pot fi decat inutile.

In practica Curtii Constitutionale s-a statuat ca, in cazul in care sunt invocate exceptii de parti diferite, la instante judecatoresti diferite si in dosare diferite, in scopul unei mai bune administrari a justitiei, daca sunt intrunite si cerintele art. 164 Cod de procedura civila, acestea pot fi conexate, cu conditia ca exceptiile invocate sa priveasca acelasi articol de lege sau ordonanta .

Deliberarea se face in secret si la ea participa numai judecatorii care au participat la dezbateri. Magistratul asistent care a pregatit dezbaterile si a participat la ele poate fi consultat. Primul voteaza judecatorul raportor, dupa care urmeaza la vot cel mai tanar judecator, al doilea, apoi ceilalti judecatori si, la sfarsit, presedintele Curtii Constitutionale.

Actele Curtii, potrivit art. 8 al. 1 din Legea nr. 47/1992, se adopta cu votul majoritatii judecatorilor, luat in cadrul dezbaterilor in plen. Cum prin Legea nr. 138/1997 nu se prevede altfel, consecinta este ca si decizia prin care se solutioneaza exceptia de neconstitutionalitate este supusa aceleiasi reguli. Judecatorii nu au dreptul sa se abtina de la vot si sunt obligati sa-si exprime pozitia, fie pozitiv, fie negativ. Membrii completului de judecata pot face opinie separata, desi aceasta prevedere nu este cuprinsa nici in legea organica si nici in regulament, sustinerea motivata a punctului lor de vedere fiind mentionata in scris dupa decizia adoptata[92]. Admiterea formularii unei opinii separate, pe langa faptul ca nu produce nici un efect juridic, poate prezenta dezavantajul compromiterii secretului deliberarii cerut de art. 14 din Legea nr. 47/1992 . In vechea reglementare, in cazul deciziilor de interpretare date in plenul Curtii Constitutionale se cerea votul majoritatii judecatorilor, iar in urma modificarii art. 26 din Regulamentul de organizare si functionare, nu se puteau formula opinii separate, asa cum s-a intamplat, de exemplu, anterior, la pronuntarea Deciziei nr. 1 din 7 septembrie 1993 sau la Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. I din 17 ianuarie 1995 .

Minuta. Potrivit Regulamentului de organizare si functionare a Curtii Constitutionale, ca o rezultanta a coroborarii art. 16 din Legea nr. 47/1992 cu art. 261 pct. 8 din Codul de procedura civila si in masura in care Curtea a retinut compatibilitatea procedurii civile cu natura procedurii ce se desfasoara in fata ei, rezultatul deliberarii se consemneaza intr-o minuta, care se certifica prin semnatura de catre judecatorii care au participat la sedinta si de magistratul-asistent, iar dupa consemnarea ei in condica de sedinta, presedintele ii va da citire in sedinta publica, daca sedinta nu a fost declarata secreta . Daca instanta nu poate hotari de indata, presedintele amana pronuntarea pentru un termen, ce nu va depasi, de regula, 30 de zile (art. 27 din Regulament). Textul nu exclude posibilitatea amanarii pronuntarii de mai multe ori, cu conditia ca instanta sa o anunte si sa nu depaseasca, pentru fiecare amanare, termenul de 30 zile. Aceasta prevedere se poate aplica in cazul instantei constitutionale, cu atat mai mult, cu cat o practica similara este urmata si de instantele de drept comun ca o consecinta a aplicarii prevederilor art. 260 alin. 1 Cod proc.civ.

Decizia. In literatura juridica s-a supus atentiei problematica deciziilor, care nu intamplator a constituit tema Conferintei Curtilor Constitutionale Europene ce a avut loc in Portugalia in 1987. Din confruntarea doctrinei si practicii constitutionale s-a desprins ca deciziile care se pronunta in general in cadrul jurisdictiei constitutionale pot fi de mai multe tipuri .

Astfel, deciziile apar clasificate in doua mari categorii, decizii simple sau extreme si decizii intermediare.

Deciziile simple sau extreme sunt acelea care declara pur si simplu dispozitiile care fac obiectul sesizarii Curtii ca neconstitutionale sau constitutionale[97].

Deciziile asa-numite intermediare sunt un rezultat al practicii constitutionale din diferite tari si se situeaza pe axa cuprinsa intre cele doua extreme, respectiv daca dispozitiile atacate sunt constitutionale sau neconstitutionale . Acest tip de decizii la randul lor sunt clasificate in: a) decizii interpretative, prin care Curtea, fara a declara neconstitutionalitatea, interpreteaza dispozitiile legale de maniera in care acestea sunt sau nu sunt in realitate compatibile cu norma constitutionala; b) decizii de nulitate partiala, cand declaratia de neconstitutionalitate este insotita si de o declaratie de nulitate ; c) decizii-apel (apelative) prin care Curtea Constitutionala constata ca prevederile criticate inca nu sunt neconstitutionale, dar sunt pe cale de a deveni neconstitutionale, fapt pentru care instanta constitutionala, prin decizie, face apel la Parlament, pentru ca intr-un termen anume sa remedieze situatia (modificare sau abrogare); d) decizii de simpla recunoastere a neconstitutionalitatii ce se caracterizeaza prin faptul ca tribunalul declara dispozitia pe care o verifica neconstitutionala, dar nu si nulitatea ei, lasand ca legiuitorul constituant sa o faca, fara imixtiunea instantei de drept comun; e) alte tipuri de decizii: 1. Decizii-complement a legii - atrage din lege acele dispozitii care confera constitutionalitate legii ordinare atacate; 2. Decizii integrative (aditionale, cumulative) in care solutiile Curtii cuprind norme care extind aplicarea unor anumite reglementari la situatii neavute in vedere de dispozitiile atacate; 3. Decizii substitutive - prin care instanta constitutional dispune inlocuirea normelor atacate, astfel ca reglementarea constitutionala sa nu fie incalcata; 4. Decizii constructive (apar si ca variante a deciziilor apel), prin care se declara neconstitutionalitatea, dar enunta si unele principii de care trebuie sa se tina seama pentru ca legea sa fie constitutionala.

Toate deciziile intermediare au de suportat consecinta ca in masura in care nu au fost prevazute expres in Constitutie, au un grad de risc mare vizavi de admisibilitatea lor .

Anterior aparitiei Legii nr. 138/1997, avand in vedere obiectul de activitate al Curtii Constitutionale, raportat la prevederile art. 144 lit. c din Constitutie, aceasta instanta pronunta doua tipuri de decizii: un tip de decizie care se pronunta in cazuri concrete in care s-au invocat exceptii de neconstitutionalitate a unor legi sau ordonante si un alt tip de decizii, cele de interpretare, date de plen, in ideea formarii unei practici unitare a Curtii.

Aparitia deciziilor de interpretare a fost posibila datorita faptului ca in art. 26 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale din 7 august 1992 s-a prevazut acest lucru.

Deciziile de interpretare ale Plenului erau obligatorii pentru Curtea Constitutionala (cum a fost cazul fostelor complete de judecata din 3 sau 5 judecatori), dar nu aveau acest efect in cauzele instrumentate de instantele judecatoresti . Desi expres nu s-a cerut, si deciziile de interpretare au fost publicate in Monitorul Oficial al Romaniei. Dar, Constitutia nu a stabilit in sarcina Curtii Constitutionale si atributii de interpretare, separat de celelalte atributii limitativ si expres aratate, astfel ca, prin modificarea adusa de Legea nr. 138/1997, s-a limitat interpretarea numai pe probleme de drept, si aceasta numai in cadrul fiecarui dosar in care s-a invocat o exceptie de neconstitutionalitate. Mai exact sub "presiunea" practicii judiciare constitutionale, prin Legea nr. 138/1997 s-a completat art. 2 din Legea nr. 47/1992, precizandu-se ca in exercitarea controlului Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara a putea modifica sau completa prevederile legale supuse controlului . Astfel, Curtea Constitutionala, nu se poate pronunta asupra modului de interpretare si de aplicare a legii, respectiv a ordonantei, aceasta atributie revenind in exclusivitate instantelor judecatoresti . Daca obiectul exceptiei nu priveste legitimitatea constitutionala a textelor de lege atacate, ci constitutionalitatea interpretarii date acestora, solutionarea problemelor respective este de competenta instantelor judecatoresti . Din textul art. 2 al. 3 se intelege ca instanta constitutionala poate sa se pronunte, "numai asupra intelesului contrar Constitutiei", al legii, respectiv ordonantei . In consecinta, Curtea Constitutionala nu mai poate emite decizii de interpretare, cu un caracter general si obligatoriu. Cu toate acestea, Curtea Constitutionala a continuat sa-si aroge, cu de la sine putere, aceasta atributie de interpretare, chiar si in deciziile pronuntate ulterior modificarii Legii nr. 47/1992 .

Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante, ori a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie producand efecte erga omnes.

Deciziile sunt obligatorii de la data publicarii lor in Monitorul Oficial al Romaniei si produc efecte numai pentru viitor. Decizia ramane definitiva la pronuntare si obligatorie de la publicare, la fel ca actele normative, chiar daca nu au acest caracter.

Solutia invocata de Curtea Constitutionala in cazul fostelor decizii de interpretare, in sensul ca odata ce au fost pronuntate in plen sunt definitive si obligatorii, este valabila in prezent, dupa interventia Legii nr. 138/1997, in cazul deciziilor pronuntate in urma judecarii exceptiilor de neconstitutionalitate .

Deciziile se comunica celor doua Camere ale Parlamentului precum si Guvernului, pentru a avea in vedere, in opera lor legislativa, motivele de constitutionalitate sau de neconstitutionalitate a legilor si ordonantelor.

In lege ar fi trebuit sa se prevada obligativitatea comunicarii solutiei si instantei judecatoresti care a facut sesizarea, ceea ce ar fi prezentat interes cel putin sub aspectul reluarii judecatii. Comunicarea solutiei nu este echivalenta cu publicarea deciziei in Monitorul Oficial, data de la care instanta este obligata sa repuna cauza pe rol si inceteaza suspendarea.

In urma modificarii adusa de Legea nr. 138/1997 in continutul Legii nr. 47/1992, decizia Curtii Constitutionale pronuntata asupra exceptiei de neconstitutionalitate, nu mai poate fi atacata pe calea ordinara a recursului. Anterior modificarii, decizia pronuntata in complet de trei judecatori, putea fi atacata pe calea recursului, pentru diferite motive, unele chiar preluate din jurisdictia de drept comun, cum ar fi: nemotivarea recursului in termenul legal, tardivitatea recursului .

Desi prin noua reglementare adusa de Legea nr. 138/1997 s-a eliminat sintagma "numai in recurs", care permitea atacarea deciziei ce se pronunta asupra exceptiei de neconstitutionalitate in complet de trei judecatori, consideram ca nici in prezent deciziile definitive si obligatorii, cu acest obiect, nu pot fi supuse cailor extraordinare de atac (contestatia in anulare, cererea de revizuire, recursul in interesul legii si recursul in anulare). De altfel, este de principiu ca o hotarare ce nu poate fi supusa cailor ordinare de atac, nu poate fi supusa nici cailor extraordinare de atac. O data ce, Curtea Constitutionala a hotarat in privinta competentei sale, prin mai multe decizii, prin care a respins posibilitatea utilizarii cailor de atac extraordinare, fiind si singura in drept sa faca acest lucru potrivit art. 3 al. 2 din Legea nr. 47/1992, invocarea in acest caz a prevederilor art. 16 din Legea nr. 47/1992, in sensul ca procedura din fata Curtii s-ar completa cu dispozitiile din Codul de procedura civila, este lipsita de orice eficienta juridica . In literatura juridica s-a formulat opinia ca, o viitoare reglementare ar trebui sa recunoasca admisibilitatea contestatiei in anulare si a revizuirii, deoarece: a) fiind cai extraordinare de "retractare", independenta Curtii Constitutionale nu ar fi cu nimic afectata; b) posibilitatea ca o decizie definitiva sa fie totusi susceptibila de interpretare; c) unele dintre motivele contestatiei in anulare sau ale revizuirii pot sa apara si in activitatea jurisdictionala a Curtii (incalcarea procedurii de citare, incalcarea dreptului la aparare, etc.) .

Inlaturarea recursului din solutionarea exceptiei, aliniaza procedura din fata Curtii Constitutionale din Romania la jurisdictiile constitutionale din Italia, Spania, Portugalia, Belgia, etc .

Solutiile pe care le poate adopta instanta constitutionala prin decizie sunt, fie de respingere a exceptiei ca lipsita de obiect, nefondata sau inadmisibila, fie de admitere a exceptiei si, in consecinta, sa constate neconstitutionalitatea dispozitiei criticate. Prin decizie se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante, ori a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta, in vigoare. Din interpretarea coroborata a art. 25 al. 1 si art. 52 din Legea nr. 47/1992 reiese ca, in decizia ei, Curtea Constitutionala constata neconstitutionalitatea.

De asemenea, este de observat ca, in intelesul aceluiasi articol 25 al. 1 din Legea nr. 47/1992, numai decizia de admitere a exceptiei este definitiva si obligatorie, bucurandu-se de ocrotirea data de art. 23 al. 3 din acelasi act normativ, in sensul ca nu mai pot face obiectul exceptiei prevederile legale a caror constitutionalitate a fost constatata printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale. De aici, rezulta intr-o interpretare a contrario ca deciziile prin care se resping exceptiile de neconstitutionalitate nu ar fi definitive. In realitate, ca orice alta decizie a Curtii Constitutionale si aceasta decizie este definitiva si are caracter obligatoriu intre partile procesului (inter partes), dar cu consecinta ca aceeasi obiectie de neconstitutionalitate poate fi reiterata oricand in fata instantelor judecatoresti fara sa poata fi respinsa ca inadmisibila de acestea.

In caz de admitere a exceptiei, Curtea se va pronunta si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care in mod necesar si evident nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare. Este unicul caz de prorogare legala a competentei materiale a Curtii Constitutionale, prin extinderea obiectului exceptiei de neconstitutionalitate, cu incalcarea principiilor disponibilitatii partilor si al oficialitatii instantelor. Aceasta situatie poate sa aiba loc numai in faza controlului de constitutionalitate posterior, astfel ca fata de dispozitia de mai sus, cat si fata de masura desfiintarii recursului, acest tip de control devine mult mai important si mai atragator juridic decat controlul anterior promulgarii, care este supus controlului ulterior, al reexaminarii deciziei de catre Parlament.

Deci, controlul de constitutionalitate se finalizeaza prin decizii, care, potrivit art. 145 al. 2 din Constitutie si art. 26 al. 3 din Legea nr. 47/1992 sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. Daca prin decizie se constata neconstitutionalitatea, aceasta produce efecte erga omnes, adica are un efect obligatoriu general, care vizeaza toate autoritatile publice, cetatenii si persoanele juridice de drept privat .

In literatura juridica, in opinia unor autori, deciziile Curtii Constitutionale, fara sa se faca nici o distinctie, produc efecte erga omnes si in consecinta dispozitia din lege sau ordonanta declarata neconstitutionala nu se mai poate aplica in nici o alta cauza .

Este interesant de observat ca in perioada interbelica, controlul de constitutionalitate se efectua pe calea exceptiei de ilegalitate de catre Sectiile Unite ale Curtii de Casatie. In sistemul atunci in vigoare, o lege declarata neconstitutionala ramanea in vigoare si putea fi aplicata in alte cazuri, decat cel judecat, "justitia urmand, pana ce legea va fi abrogata de legislativ, sa repete declaratia de neconstitutionalitate, in toate spetele ce I s-ar prezenta" .

Deciziile Curtii Constitutionale, prin care sunt rezolvate exceptiile de neconstitutionalitate ridicate in fata instantelor judecatoresti au efecte obligatorii in rezolvarea spetelor respective, inter partes, spune pe buna dreptate profesorul Tudor Draganu . Nuantand aceasta opinie, in literatura juridica se spune ca, atunci cand prin rezolvarea exceptiei de neconstitutionalitate, decizia Curtii Constitutionale constata constitutionalitatea textului obiectat, decizia produce numai efecte inter partes, pe cand daca prin rezolvarea exceptiei de neconstitutionalitate, decizia Curtii Constitutionale constata neconstitutionalitatea textului care a facut obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, decizia produce efecte erga omnes .

Doctrina si chiar unele dintre deciziile Curtii Constitutionale au subliniat ca efectele obligatorii, generale, se produc numai in cazul deciziei prin care s-a admis exceptia de neconstitutionalitate, pentru ca numai in acest caz legea sau ordonanta, ori prevederea din cadrul lor, declarata neconstitutionala nu se mai aplica, ca si cum ar fi abrogata. Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea este considerata o forma atipica de abrogare, iar abrogarea prin definitie produce efecte erga omnes . Datorita caracteristicilor infatisate mai sus, se pare ca o parte a doctrinei constitutionale asimileaza aceste decizii cu actele avand forta legii .

Prin prevederile cuprinse in art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992, asa cum au fost modificate prin Legea nr. 138/1997, se pare ca legiuitorul a imbratisat aceasta teza, astfel ca putem spune ca doctrina si practica au devenit adevarate izvoare de drept. Astfel, s-a stabilit ca, daca printr-o decizie anterioara s-a constatat ca anumite prevederi sunt neconstitutionale, aceste prevederi nu mai pot face obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate. De aici rezulta ca, prevederile constatate ca fiind constitutionale printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale, pot face obiectul unei noi exceptii de neconstitutionalitate. Aceasta nu va fi respinsa ca inadmisibila de instanta judecatoreasca, in ideea ca se pot invoca si alte argumente si alte ipoteze ale neconformitatii textului legal vizat cu dispozitiile Constitutiei. Dar, fata de cuprinsul actual al art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992, discutia, sub aspectul efectului obligator al deciziei, poate continua.

Astfel, este stabilit prin text ca nu pot face obiectul exceptiei prevederile legale a caror constitutionalitate a fost stabilita potrivit art. 145 al. 1 din Constitutie. In acest caz, Curtea Constitutionala verificand constitutionalitatea unei prevederi cuprinsa intr-o lege (in cazul nostru de abilitare sau de aprobare a unei ordonante) pronunta o decizie. Aceasta decizie indiferent daca constata constitutionalitatea sau neconstitutionalitatea unui text legal este definitiva, iar prin comunicare si publicare devine obligatorie (art. 20 al. 2 si 3 din Legea nr. 47/1992). Decizia prin care s-a constatat neconstitutionalitatea unei prevederi se supune ulterior procedurii de reexaminare a Parlamentului, care prin votul a doua treimi din membrii fiecarei Camere, poate inlatura obiectia de neconstitutionalitate, ceea ce are drept efect, pe langa promulgarea legii, faptul ca aceste prevederi legale nu mai pot face obiectul exceptiei.

Orice alta exceptie, care ar avea ca obiect textul constatat abrogat printr-o alta decizie definitiva a Curtii Constitutionale, prin care Curtea s-a pronuntat in acest sens, urmeaza a fi respinsa ca fiind lipsita de obiect , sau vadit nefondata .

Curtea Constitutionala prin deciziile sale cu caracter obligatoriu asigura o practica unitara in domeniul controlului constitutionalitatii legilor .

Deciziile Curtii Constitutionale pronuntate cu privire la solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate devin executorii din momentul in care sunt definitive, cu respectarea regulilor constitutionale si legale privind comunicarea si publicarea, fara sa se poata stabili un termen ulterior de la care sa se aplice .

Daca deciziile devin obligatorii numai de la data publicarii lor in Monitorul Oficial al Romaniei (art. 26 al. 3 din Legea nr. 47/1992), este necesar ca si deciziile pronuntate in cadrul unor sedinte declarate secrete ale Curtii Constitutionale, sa se supuna acestei reguli, pentru ca in caz contrar nu pot produce efecte juridice.

Potrivit art. 25 al. 3 teza a 2-a din Legea nr. 47/1992, deciziile, pe langa faptul ca sunt obligatorii de la data publicarii, produc efecte numai pentru viitor, ex nunc nu si ex tunc . Profesorul Tudor Draganu arata ca intr-adevar atunci cand Curtea Constitutionala declara ca neconstitutionala o lege, inaintea promulgarii ei, efectul acestei decizii se va produce in viitor, deci ar avea efecte ex nunc, adica numai pentru viitor. Dar nu aceeasi este situatia deciziilor Curtii Constitutionale prin care se pronunta asupra exceptiilor de neconstitutionalitate ale legilor sau ordonantelor. Hotararile judecatoresti, de regula, produc efecte declarative si in consecinta recunosc cu efect retroactiv drepturi preexistente lor, pe care doar le constata si in consecinta, le investesc cu forta executorie. Prin exceptie, o hotarare judecatoreasca are efecte numai din momentul pronuntarii ei. Tot asa, in cazul deciziilor Curtii Constitutionale pronuntate fata de exceptiile de neconstitutionalitate ridicate in fata instantelor judecatoresti -arata autorul - ele nu vor putea avea de regula decat un caracter declarativ, fiind chemate sa retroactiveze pana in momentul in care dreptul garantat de Constitutie s-a nascut .

In practica Curtii Constitutionale, intre caracterul obligatoriu al deciziei si autoritatea lucrului judecat se face o distinctie . Anterior modificarii Legii nr. 47/1992, prin mai multe decizii ale Curtii Constitutionale s-a statuat ca partea care a invocat exceptia nu o mai putea reitera, intrucat prima hotarare a intrat in puterea lucrului judecat si in consecinta exceptia era inadmisibila. Daca aceeasi exceptie era ridicata de o alta parte si intr-o alta cauza, nu mai exista putere de lucru judecat, dar decizia anterioara de respingere era obligatorie, potrivit art. 145 al. 2 din Constitutie, atata timp cat motivele care au justificat solutia subzistau in continuare, fiind aceleasi. In consecinta, rezulta ca, solutia in rezolvarea unor exceptii ulterioare, de aceeasi natura, nu putea fi alta, decat cea pronuntata in prima cauza judecata .

In situatia noua, ce are ca izvor prevederea cuprinsa in art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992, nu pot fi reiterate pe calea exceptiei de neconstitutionalitate prevederile care deja au constitutionalitatea stabilita, potrivit art. 145 al. 1 din Constitutie si prevederile a caror neconstitutionalitate a fost constatata printr-o decizie anterioara a Curtii. Dar, pot fi reiterate si pot face obiectul unor noi exceptii de neconstitutionalitate prevederile unei legi sau ordonante care au fost declarate constitutionale pe calea controlului posterior, printr-o decizie anterioara a Curtii, indiferent daca exista sau nu realizata identitatea de parti, obiect, cauza, caracteristici proprii puterii de lucru judecat. Aceasta demonstreaza utilitatea judecarii din nou a obiectiilor, ocazie cu care s-ar putea ridica probleme noi, s-ar face interpretari noi, care ar putea duce la inlaturarea acelei prevederi, neconforme cu dispozitiile Constitutiei .

In urma modificarilor aduse de Legea nr. 138/1997, decizia definitiva, prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau a unei ordonante, nu mai poate constitui temei legal pentru rejudecarea vreunei cauze, deoarece procesul aflat pe rolul instantelor judecatoresti a fost suspendat de drept, potrivit art. 23 al. 5 din Legea nr. 47/1992, si, in consecinta, solutia instantei nu se mai poate baza pe o dispozitie, care, ulterior, ar putea fi declarata neconstitutionala. Anterior modificarii, atat in cauzele penale cat si in cele civile, decizia definitiva prin care se constata neconstitutionalitatea unor prevederi legale, putea constitui temei legal pentru rejudecarea cauzei .

Judecatorii Curtii Constitutionale sunt independenti in exercitarea atributiilor lor si inamovibili pe durata mandatului, ceea ce le confera posibilitatea adoptarii unor decizii conforme spiritului si literei Constitutiei, dar si propriei constiinte. Judecatorii Curtii Constitutionale, nu pot fi trasi la raspundere pentru opiniile si voturile exprimate la adoptarea solutiilor. Pe de alta parte, judecatorii Curtii sunt obligati sa pastreze secretul deliberarilor si al voturilor, sa nu ia pozitie publica sau sa dea consultatii in probleme de competenta Curtii Constitutionale.

Autoritatile publice, institutiile, regiile autonome, societatile comerciale si orice alte organizatii sunt obligate sa comunice informatiile, documentele si actele pe care le detin, cerute de Curtea Constitutionala, in vederea indeplinirii atributiilor sale. Refuzul venit din partea autoritatilor sau organizatiilor se sanctioneaza cu o amenda de 10.000 lei, pentru fiecare zi de intarziere, care se aplica prin incheiere motivata de presedintele Curtii Constitutionale.

Daca Curtea Constitutionala constata ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata si ca a fost ridicata cu rea-credinta, pentru a intarzia rezolvarea procesului, ea poate sanctiona partea vinovata cu o amenda intre 10.000 - 100.000 lei.

Cererile adresate Curtii Constitutionale sunt scutite de taxe de timbru (art. 15 din Legea nr. 47/1992) .

Curtea Constitutionala in lumina Constitutiei din 1991, nu a ajuns a patra putere in stat, dar in contextul mutatiilor politice, pe scurte perioade, ea va putea fi, "fie prea subordonata Parlamentului si Guvernului, fie prea agresiva, dar rareori impartiala" .

B. Controlul de constitutionalitate posterior intrarii in vigoare a legilor al caror obiect este abilitarea Guvernului de a emite ordonante[133]

Principiul constitutionalitatii are drept scop asigurarea conformitatii regulilor de drept cuprinse in actul administrativ normativ, supus controlului, din punct de vedere material si formal, cu prevederile Constitutiei .

Cand vorbim de constitutionalitatea legilor, respectiv de respectarea principiului legalitatii in elaborarea si adoptarea actelor administrative normative, bunaoara in cazul ordonantelor, intelegem sa ne referim la legile de abilitare a Guvernului, in vederea adoptarii de ordonante. Aceeasi situatie este si in cazul legilor de aprobare ale ordonantelor, date de Parlament, acolo unde se cere prin legea de abilitare sau prin Constitutie (art. 107 si 114 din Constitutie).

Problema constitutionalitatii legilor se pune in mod diferit, in functie de caracterul flexibil (Anglia, Israel) sau rigid al Constitutiei . In tarile cu Constitutii rigide, cum ar fi Franta si Romania, separatia puterilor nu exclude controlul reciproc sau posibilitatea ca o putere sa desfasoare activitati menite sa constituie frane in calea unei exercitari abuzive a atributiilor ce sunt in competenta altor puteri .

In functie de momentul in care intervine controlul constitutionalitatii legilor, tarile care au constitutii rigide, au ales, fie unul sau altele dintre sistemele de control, fixate de literatura si practica constitutionala, s-au au combinat elemente ale acestor sisteme. Astfel, se cunosc ca tipuri de control: a) controlul constitutionalitatii proiectelor de legi; b) controlul constitutionalitatii legilor anterior sanctionarii sau promulgarii lor; c) controlul constitutionalitatii legilor posterior intrarii lor in vigoare .

In functie de traditie, de sistemul de control adoptat, precum si de alte criterii politice si juridice, organele competente sa verifice constitutionalitatea pot fi: a) instantele judecatoresti de drept comun, cu ocazia solutionarii proceselor de competenta lor (S.U.A. - procedeu ce are ca izvor practica judiciara inca din 1803, procesul Marbury-Madison); b) instanta judecatoreasca suprema sesizata pentru a judeca exceptia de neconstitutionalitate ridicata in fata instantelor inferioare (Romania, dupa Constitutia din 1923, intre cele doua razboaie mondiale); c) in cadrul procedurii "amparo" pe cale de actiune, tribunalul competent cu recurs la instanta judecatoreasca suprema (Mexic); d) o curte constitutionala speciala, constituita in afara (Italia) sau in cadrul puterii judecatoresti, dar distincta si independenta (Germania).

Constitutia Romaniei din 1991 a imbratisat un sistem mixt de control al constitutionalitatii, respectiv cel anterior promulgarii legilor si pe cel posterior intrarii lor in vigoare, pe calea exceptiei. Ambele sisteme insa se repercuteaza si au influenta si in privinta controlului de constitutionalitate exercitat asupra ordonantelor.

Potrivit art. 144 lit. a din Constitutia Romaniei, una dintre atributiile Curtii Constitutionale este de a se pronunta si asupra constitutionalitatii legilor inainte de promulgarea acestora. Deci, acest control intervine dupa ce legea a fost adoptata de Parlament, dar mai inainte ca aceasta sa fie promulgata. Prin promulgare, seful statului confirma ca legea a fost adoptata de Parlament cu respectarea procedurii si dispune in consecinta punerea ei in executare de catre organele competente .

Competenta materiala a Curtii Constitutionale este stabilita de art. 144 din Constitutie si de art. 12 si 13 din Legea nr. 47/1992. Avand in vedere dispozitiile art. 144 lit. a din Constitutie si prevederile Legii nr. 47/1992, rezulta in mod clar ca este vorba de controlul constitutionalitatii legilor, inainte de promulgarea acestora, ceea ce presupune ca legea a fost adoptata de Parlament. Curtea Constitutionala nu este competenta sa verifice constitutionalitatea textelor din proiectele de legi, propunerile legislative sau amendamentele prezentate Parlamentului, dar neadoptate de acesta . Sesizarea Curtii, intr-un moment in care numai Senatul a votat proiectul legislativ este facuta cu incalcarea dispozitiilor art. 144 lit. a din Constitutie. Un asemenea control prealabil si preventiv, inainte de promulgarea legii, a fost declansat, dar dupa sesizarea si votarea intr-una din camere a proiectului de lege, dar care, clar, nu era inca lege . Controlul anterior promulgarii este un control "facultativ" ce depinde de existenta unei sesizari, dar "obligatoriu", dupa sesizarea Curtii Constitutionale .

Dupa publicarea in Monitorul Oficial legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonante intra in vigoare, fiind supusa ca si orisicare alta lege, conform art. 144 al. 1 lit. c din Constitutie, unui control de constitutionalitate posterior, la sesizarea Curtii Constitutionale pe calea exceptiei. Controlul de constitutionalitate este si in acest caz, un control de conformitate a legii de abilitare cu Constitutia si nu unul de oportunitate .

Potrivit art. 107 al. 3 si art. 114 al. 1, 2 si 3 din Constitutia din 1991, in cadrul delegarii legislative, Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante stabilind in mod obligatoriu domeniul (care nu face obiectul legilor organice), si data pana la care se pot emite.

Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Aprobarea sau respingerea ordonantelor se face prin lege, in care vor fi cuprinse si acelea ale caror efecte au incetat, deoarece nu au fost supuse aprobarii Parlamentului pana la implinirea termenului de abilitare.

Deci, Parlamentul poate adopta o lege de abilitare a Guvernului (lege temporara, limitata in timp), insarcinandu-l sa emita ordonante in diferite domenii. Aceasta lege este supusa si unui control de constitutionalitate posterior, pe calea exceptiei ridicate in fata instantelor judecatoresti. Legea de abilitare poate constitui obiectul unei sesizari a Curtii Constitutionale, prin care sa se ceara constatarea neconstitutionalitatii acesteia. Motive, ar putea fi cele legate de domeniul in care ar urma sa intervina ordonanta, data pana la care ar putea fi emisa, prevederea cu privire la supunerea ei aprobarii Parlamentului sau nu.

Neconstitutionalitatea legii speciale de abilitare poate fi consecinta: neprecizarii domeniului in care urmeaza sa intervina ordonanta in cazul delegarii legislative , caracterizarii vagi a domeniului de reglementare , stabilirii unor domenii rezervate reglementarii legilor organice , neprecizarii datei pana la care urmeaza sa se emita ordonanta , nerespectarii altor conditii impuse de lege si contrare prevederilor Constitutiei.

In cadrul delegarii legislative, Guvernul poate fi abilitat sa emita ordonante numai in domeniile rezervate legii ordinare. Aceste domenii nu sunt prevazute in mod expres, ele rezulta dintr-o operatiune logica de eliminare a domeniilor rezervate legii fundamentale si, respectiv, legii organice (legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei - art. 72 al. 2 din Constitutie, iar legile organice sunt limitativ stabilite in art. 72 al. 3, cat si in alte texte din Constitutie) . Este necesar ca in exercitarea delegarii legislative acordate, sa se respecte cu strictete limitele legii de abilitare, precum si interdictia constitutionala a art. 114 al. 1 din Constitutie de a se reglementa, pe acest temei, materii ce tin de domeniul legii organice .

Pentru comparatie cu procedura de urmat in cazul sesizarii pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, prezentam pe scurt procedura jurisdictionala in fata Curtii Constitutionale in cazul controlului de constitutionalitate exercitat anterior intrarii in vigoare a legii de abilitare.

Aceasta debuteaza prin sesizarea Curtii Constitutionale, care poate fi facuta numai de Presedintele Romaniei, unul dintre presedintii celor doua Camere (pot sesiza ambii presedinti ai Camerelor), a Guvernului, a Curtii Supreme de Justitie, a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori.

Profesorul Ion Deleanu crede ca, pentru inceput, cel putin sub forma controlului prealabil, ar trebui institutionalizat si controlul din oficiu . De asemenea, acelasi autor sustine ca sfera subiectelor care pot sesiza Curtea Constitutionala ar trebui largita, prin includerea Avocatului Poporului (ca in Spania si Portugalia), a Curtii de Conturi, a persoanelor fizice sau morale, pe calea actiunii (ca in Austria si Germania), precum si a consiliilor judetene .

In vederea exercitarii dreptului de sesizare in fata Curtii Constitutionale, cu 5 zile inainte de a fi trimisa spre promulgare, Parlamentul comunica legea in forma in care a fost adoptata Guvernului, Curtii Supreme de Justitie si o depune la secretarul general de la Camera Deputatilor, respectiv de la Senat. In cazul in care legea a fost adoptata in procedura de urgenta, termenul de comunicare este de numai 2 zile. Data la care legea a fost depusa la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunostinta in plenul fiecarei Camere, in termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea si comunicarea se fac numai in zilele in care Camerele Parlamentului lucreaza in plen. Sesizarea facuta de parlamentari se trimite Curtii Constitutionale in aceeasi zi in care a fost primita de secretarul general al Camerei respective.

In cazul in care sesizarea a fost facuta de unul dintre presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, de parlamentari, de Guvern sau de Curtea Suprema de Justitie, Curtea Constitutionala va comunica Presedintelui Romaniei sesizarea primita, chiar in ziua inregistrarii. Aceasta sesizare a Presedintelui are drept efect, suspendarea promulgarii legii pana la solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate, si, daca este cazul pana la adoptarea legii cu 2/3 in cadrul procedurii de reexaminare de catre Parlament.

Sesizarea facuta de catre Presedintele Romaniei, de parlamentari sau de Curtea Suprema de Justitie, va fi comunicata de Curtea Constitutionala, in termen de 24 de ore de la inregistrare, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, precizand si data cand vor avea loc dezbaterile. Aceasta comunicare se face pentru ca pana la data dezbaterilor, presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul sa poata prezenta, in scris, punctul lor de vedere. De mentionat ca punctul de vedere al Guvernului se prezinta numai sub semnatura primului-ministru. Prezentarea punctului de vedere al Guvernului nu este obligatoriu si nu de putine ori Curtea Constitutionala a hotarat in lipsa acestuia.

Dezbaterea are loc in plenul Curtii Constitutionale, cu participarea judecatorilor Curtii, pe baza sesizarii, a documentelor si a punctelor de vedere ale autoritatilor sus-mentionate, atat asupra prevederilor pentru care s-au formulat obiectii, cat si asupra celor de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate. Regulile de investire a Curtii Constitutionale sunt de stricta interpretare, astfel incat Curtea urmeaza sa se pronunte numai in limita sesizarii, fiindu-I interzis sa procedeze din oficiu.

Decizia se pronunta in urma deliberarii, cu votul majoritatii judecatorilor. Prin decizia ei, Curtea Constitutionala nu anuleaza legea sau dispozitia neconstitutionala, ci doar constata ca acestea sunt neconstitutionale .

Decizia Curtii Constitutionale legata de controlul constitutionalitatii legilor inainte de promulgare este definitiva, fara sa mai fie necesar sa cuprinda aceasta mentiune, si nu este supusa recursului. Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, deoarece in cazul respingerii obiectiei de neconstitutionalitate, legea urmeaza sa fie promulgata.

Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea legii se comunica obligatoriu si presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, in vederea deschiderii procedurii de reexaminare. Daca legea este adoptata in aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de neconstitutionalitate este inlaturata, iar promulgarea devine obligatorie. Astfel, Parlamentul ajunge Curte de Casatie intr-un litigiu in care este parte, situatie in care se pronunta, in ultima instanta, asupra constitutionalitatii propriilor legi, ceea ce - observa profesorul Tudor Draganu - vine in contrazicere cu insasi ideea de baza care a dus la crearea prin noua Constitutie a Curtii Constitutionale[152].

Sunt si autori care au opinat in sensul ca "Parlamentul este obligat sa reexamineze legea" .

Procedura reexaminarii poate sa nu mai aiba loc niciodata, daca legea de aprobare a ordonantei, afectata de decizia prin care este declarata neconstitutionala, nu a fost inscrisa pe ordinea de zi a Camerelor. De exemplu, Legea privind masuri premergatoare reglementarii situatiei juridice a unor imobile trecute in proprietatea statului dupa 23 august 1944, a caror articole 2 al. 1 si 5 au fost declarate neconstitutionale prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 1992 a Curtii Constitutionale, nu a mai fost supusa procedurii de reexaminare, urmarindu-se prezentarea unui alt proiect legislativ . Reexaminarea legii de catre Camere nu este supusa unui termen, "daca Parlamentul poate sa adopte, sa modifice sau sa abroge o lege, atunci cu atat mai mult el poate sa nu dea curs reexaminarii ei", spune profesorul Ion Deleanu .

O data ce deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor, dupa comunicare, Presedintele, suspenda procedura de promulgare, iar Parlamentul urmeaza ca in cadrul procedurii de reexaminare sa treaca la o noua dezbatere si votare a legii. Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei.

De observat ca in baza art. 145 al. 1 din Constitutie, la care se raporteaza prevederile art. 20 al. 2 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constitutionala "constata neconstitutionalitatea", sintagma care aminteste de nulitatea absoluta. Oare, legiuitorul constitutional a urmarit, folosindu-se de aceasta sintagma, ca prin decizia Curtii Constitutionale sa se constate nulitatea absoluta a legii sau a ordonantei verificate sau a vreunei dispozitii a acestora?

Motivele ce au fost sau pot fi invocate pe calea controlului de constitutionalitate anterior promulgarii legii de abilitare se pot regasi si in obiectul sesizarii Curtii Constitutionale pe calea exceptiei. De exemplu, este constitutionala abilitarea Guvernului de a emite ordonante in domeniul impozitelor si taxelor (Decizia Curtii Constitutionale nr. 5 din 14 iulie 1992, cu privire la constitutionalitatea Legii nr. 81/1992 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante) , salarizarea personalului unitatilor de cult (Decizia Curtii Constitutionale nr. 43 din 8 iulie 1993), actualizarea nivelului contraventiilor (Decizia Curtii Constitutionale nr. 43 din 8 iulie 1993), ratificarea sau aprobarea unor acorduri financiar-bancare la care este parte, dupa caz, Romania, Guvernul sau Banca Nationala a Romaniei, precum si pentru plata cotizatiilor statului roman la organisme si organizatii internationale, (aceasta abilitare nu poate avea ca obiect ratificarea de tratate internationale incheiate in numele Romaniei de Presedintele tarii, Decizia Curtii Constitutionale nr. 43 din 8 iulie 1993 cu privire la constitutionalitatea unor prevederi din Legea nr. 58/1993, privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante), instituirea unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale (numai in masura in care prin ordonanta se vor stabili in concret drepturile de protectie sociala in considerarea carora taxa urmeaza a fi perceputa, precum si cu conditia ca valoarea acestor taxe sa nu aiba caracter prohibitiv in exercitarea dreptului la libera circulatie, Decizia Curtii Constitutionale nr. 75 din 13 iulie 1994, cu privire la constitutionalitatea unor texte din Legea nr. 72/1994, privind abilitarea Guvernului pentru emiterea de ordonante) , stabilirea de contraventii (acestea nefiind de natura exclusiva de reglementare a legii organice, Decizia Curtii Constitutionale nr. 9 din 24 ianuarie 1995 cu privire la constitutionalitatea Legii nr. 12/1995, pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 18/1994) .

In fata Curtii Constitutionale s-a invocat argumentul, potrivit caruia "o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonante nu poate fi neconstitutionala prin continutul ei, ci doar ordonantele emise in baza legii pot fi neconstitutionale sau se pot abate de la prevederile Constitutiei" . O asemenea teza este de neacceptat pentru ca o data retinuta, ar duce la inutilitatea controlului de constitutionalitate asupra legilor de abilitare a Guvernului de a emite ordonante. Curtea Constitutionala s-a pronuntat ca din interpretarea Constitutiei a rezultat neindoielnic ca si o lege de abilitare poate fi controlata pentru neconstitutionalitate, fie pentru continutului sau, fie al modului ei de adoptare .

Curtea Constitutionala a fost sesizata de 53 de deputati in legatura cu constitutionalitatea Legii nr. 1 din 10 octombrie 1995 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, sustinandu-se ca legea de abilitare a fost adoptata cu majoritatea necesara pentru adoptarea legilor ordinare, ignorandu-se faptul ca aceasta este o lege organica, caracter ce rezulta din interpretarea art. 114 al. 1 din Constitutie, care, se spune, limiteaza domeniul ordonantelor si art. 114 al. 4, potrivit caruia Guvernul poate emite ordonante si fara existenta in prealabil a unei abilitari .

Sustinerea facuta, in sensul ca legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante ar fi o lege organica nu-si gaseste un suport juridic in Constitutia Romaniei. Faptul ca art. 114 al. 1 din Constitutie limiteaza domeniul ordonantelor - spune Curtea Constitutionala - nu poate conferi legii de abilitare caracterul unei legi organice. Prin acest articol, Constitutia nu a urmarit altceva decat impiedicarea Guvernului de a interveni in domeniul rezervat reglementarii prin legi organice. De altfel, art. 114 al. 5 arata ca aprobarea sau respingerea ordonantelor se face printr-o lege si nu printr-o lege organica, regula ce ar fi fost obligatorie pe principiul simetriei juridice, daca prin Constitutie s-ar fi dat legilor de abilitare caracterul de legi organice. Domeniile pentru care Constitutia cere o reglementare prin lege organica sunt expres prevazute de art. 72 din Constitutie. Legile de abilitare nu sunt insa enumerate de acest articol, ca urmand sa faca obiectul unor legi organice .

Procedura de urmat in cazul ridicarii exceptiei de neconstitutionalitate a unei prevederi sau a tuturor prevederilor unei legi de abilitare este aceeasi ca si in cazul controlului constitutionalitatii ordonantelor pe calea exceptiei, asa cum este stabilita prin Legea nr. 47/1992. Pentru ca instanta constitutionala sa poata solutiona exceptia se cer indeplinite si in acest caz cele patru conditii de admisibilitate a sesizarii.

C. Controlul de constitutionalitate posterior intrarii in vigoare a legilor al caror obiect este aprobarea sau respingerea ordonantelor Guvernului

Urmarind controlul de constitutionalitate al actelor administrative normative, interesul nostru se indreapta si catre legile de aprobare, dupa promulgarea lor de catre Presedintele Romaniei, respectiv, dupa intrarea lor in vigoare. Aceasta pentru ca dupa aprobarea de catre Parlament, ordonanta trece din sfera actului administrativ normativ in sfera actelor cu forta juridica a unei legi .

Aprobarea sau respingerea ordonantelor, atunci cand legea o cere, se face printr-o lege in care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au incetat, deoarece nu au fost supuse aprobarii Parlamentului pana la implinirea termenului de abilitare (art. 114 al. 3 si 5 din Constitutie). Este evident ca prin legea de aprobare se pot aduce modificari cuprinsului ordonantelor.

Legea de aprobare sau de respingere este supusa, la randul ei ca si legea de abilitare, unui dublu control de constitutionalitate: anterior promulgarii legii respectiv posterior intrarii in vigoare pe calea exceptiei de neconstitutionalitate.

Din moment ce art. 144 lit. a din Constitutie nu face nici o distinctie, rezulta ca sunt supuse controlului Curtii Constitutionale inainte de promulgare, atat legea prin care Guvernul este abilitat sa emita ordonante, cat si legea prin care Parlamentul aproba sau respinge ordonantele emise[164].

Pe marginea textelor cuprinse in Constitutie si in Legea organica nr. 47/1992, in ceea ce priveste obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, in cazul legilor de aprobare sau respingere, sunt de facut cateva observatii:

1. Potrivit art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992 (modificat prin Legea nr. 138/1997) nu pot face obiectul exceptiei, prevederile legale a caror constitutionalitate a fost stabilita potrivit art. 145 al. 1 din Constitutie, sau printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale prevederile s-au constatat a fi neconstitutionale. Textul cuprins in teza a doua a alineatului 3 a fost introdus prin Legea nr. 138/1997.

Art. 145 al. 1 din Constitutie face referire la cazurile de neconstitutionalitate constatate potrivit art. 144 lit. a cand Curtea Constitutionala trimite spre reexaminare Parlamentului legea. Daca legea (de exemplu, de abilitare, aprobare sau respingere a ordonantei) este adoptata in aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de neconstitutionalitate este inlaturata, promulgarea este obligatorie, iar potrivit art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992, exceptia de neconstitutionalitate pe viitor nu mai poate fi invocata.

Profesorul Tudor Draganu spunea ca in realitate Legea nr. 47/1992, prin prevederile art. 23 al. 3 nu face altceva decat sa adauge la Constitutie . Imbratisand aceasta opinie consideram ca astfel vointa legiuitorului constituant este deformata, iar influenta factorului politic in solutionarea litigiilor de neconstitutionalitate este considerabil marita.

Potrivit prevederilor initiale ale legii organice nr. 47/1992, o lege a carei neconstitutionalitate a fost stabilita de Parlament in procedura de reexaminare cu votul unei majoritati de doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, nu putea face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate. In literatura juridica s-a formulat ipoteza ca per a contrario, ori de cate ori insasi Curtea Constitutionala a declarat o lege constitutionala, sesizarea ei ulterioara cu o exceptie de neconstitutionalitate ramanea posibila .

Prin Legea nr. 138/1997, prin care s-a modificat Legea nr. 47/1992, s-a adaugat la art. 23 al 3 ca nu pot face obiectul exceptiei prevederile constatate ca fiind neconstitutionale printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale. Deci, daca intr-un proces Curtea Constitutionala s-a pronuntat printr-o decizie ca o anumita prevedere legala este neconstitutionala, Curtea nu se mai poate pronunta intr-un alt proces, ulterior, asupra constitutionalitatii aceleiasi prevederi, exceptia de neconstitutionalitate fiind inadmisibila si respinsa in consecinta. Prevederile art. 23 al. 3, in noua lor redactare, categoric limiteaza accesul liber la justitie. In acest sens, in literatura juridica s-a spus despre aceasta prevedere cuprinsa in art. 23 al. 3 ca este neconforma cu Constitutia si ca "transforma anumite decizii de speta ale Curtii Constitutionale in adevarate acte normative, carora li se atribuie o forta general obligatorie . Avand in vedere efectele inter partes ale deciziei anterioare, aceste dispozitii ar mai putea face obiectul unei noi exceptii.

Practica Curtii Constitutionale nu a cunoscut inca o situatie in care o lege declarata neconstitutionala sa fie adoptata in urma procedurii de reexaminare .

2. De asemenea, in art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992 se arata ca prevederile unei legi a carei constitutionalitate a fost stabilita potrivit art. 145 al. 1 din Constitutie (admitere sau respingere) nu mai pot face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate. Dar, este posibil ca prevederile unei legi sau ordonante, neconstitutionale pentru cu totul alte motive, decat cele invocate in cadrul procedurii controlului de constitutionalitate, anterior promulgarii, sa ramana in fiinta, ceea ce incalca insasi ratiunea pentru care a fost creata Curtea Constitutionala. Anterior modificarii Legii nr. 47/1992 prin Legea nr. 138/1997, exista posibilitatea de a se invoca exceptia de neconstitutionalitate si in aceasta situatie, fapt pentru care profesorul Tudor Draganu arata ca partea interesata, chiar daca ar pune in evidenta un aspect nou de neconstitutionalitate, pe care Curtea Constitutionala nu l-a avut in vedere cand, inainte de promulgare, a declarat legea ca fiind constitutionala, va avea putine sanse sa obtina castig de cauza, odata ce, prin adoptarea unei solutii contrare, insusi prestigiul Curtii Constitutionale, silita sa admita ca ar fi gresit, ar fi pus in joc[170].

3. Mai grav este atunci cand o lege de aprobare, poate intr-adevar sa nu mai intre sine die, in procedura de reexaminare. Intre timp, pe cale de exceptie, Curtea Constitutionala este sesizata cu ordonanta supusa aprobarii. Este declarata neconstitutionala de Curtea Constitutionala, cu efecte erga omnes si prin urmare nu mai poate sa faca obiectul unei noi exceptii de neconstitutionalitate, deoarece, deja, exista o decizie anterioara si, in consecinta, se va aplica in continuare in forma initiala. Daca legea de aprobare este trimisa in Parlament si acesta este in imposibilitate de a o aproba cu o majoritate 2/3 inseamna ca Parlamentul nu are nici o putere in fata Curtii Constitutionale.

4. In cazul ordonantelor supuse aprobarii Parlamentului, la cererea legii de abilitare, este posibila urmatoarea situatie. Ordonanta sau unele dintre dispozitiile acesteia au fost declarate neconstitutionale pe cale de exceptie. Pe de alta parte, in acelasi timp, ordonanta a fost supusa aprobarii Parlamentului si, inainte de promulgare, legea de aprobare a facut obiectul unei obiectii de neconstitutionalitate adresata Curtii Constitutionale. Organul de jurisdictie constitutionala, declara legea de aprobare sau unele dintre dispozitiile ei ca neconstitutionale si sesizeaza Parlamentul. Este posibil ca legea de aprobare sa treaca de procedura de reexaminare si sa fie adoptata in aceeasi forma, sa fie promulgata, publicata si sa intre in vigoare. De altfel, procedura de reexaminare este o faza ulterioara controlului de constitutionalitate, proprie procedurii legislative pe care o aplica Parlamentului. Iata, cum in aceasta ipoteza, suntem in bizara situatie ca pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, ordonanta sa fie declarata neconstitutionala, iar in urma controlului anterior promulgarii, pe calea procedurii de reexaminare, aceeasi ordonanta, cuprinsa in corpul unei legi, sa fie constitutionala.

5. In conformitate cu prevederile art. 144 lit. c din Constitutie si ale art. 23 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constitutionala se poate pronunta asupra exceptiilor de neconstitutionalitate numai in limitele sesizarii, si anume numai asupra dispozitiilor legale care fac obiectul sesizarii, sub rezerva aplicarii art. 26 al. 2 din Legea nr. 47/1992. Daca insa, dupa invocarea exceptiei in fata instantelor judecatoresti, textul de lege sau ordonanta, care formeaza obiectul sesizarii a fost modificat, Curtea Constitutionala are de ales intre doua solutii[171]:

a). Daca textul de lege modificat, mentine in noua sa redactare, solutia legislativa de principiu, anterioara modificarii, iar motivele de neconstitutionalitate sunt aceleasi, pentru solutionarea exceptiei ridicate nu este necesara o noua sesizare a Curtii Constitutionale;

b) Daca textul de lege a fost modificat, atribuindu-i-se un sens diferit fata de textul anterior, care a stat la baza exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala nu se va mai putea pronunta asupra constitutionalitatii dispozitiei legale in noua sa redactare, deoarece ea ar depasi limitele sesizarii si aceasta chiar daca interesul urmarit de cel care a invocat exceptia este acelasi. In acest caz insa, Curtea Constitutionala va respinge ca lipsita de obiect exceptia de neconstitutionalitate in sens formal, si nu pe fond, astfel ca ea nu se va pronunta asupra constitutionalitatii dispozitiilor legale criticate in exceptie, fapt care va avea drept consecinta posibilitatea invocarii din nou in fata instantei judecatoresti a unei exceptii de neconstitutionalitate, dar, de aceasta data, pentru considerente deduse din textul modificat[172].

6. Din interpretarea art. 23 al. 3 din Legea nr. 47/1992 rezulta ca, fiecare prevedere a unei legi sau ordonante, poate face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, separat, in procese diferite, dar sub conditia sa fi fost invocate pentru prima data. Odata ce asupra constitutionalitatii lor s-a pronuntat Curtea Constitutionala, printr-o decizie anterioara, rezulta ca procedural Curtea nu se poate pronunta de doua ori in considerarea aceluiasi text.

7. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, intr-un singur caz poate fi extins, dar aceasta poate sa o faca numai Curtea Constitutionala in contextul in care hotaraste sa admita exceptia, si aceasta numai asupra celorlalte prevederi din actul normativ atacat, de care in mod necesar si evident nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare (art. 26 al. 2 din Legea nr. 47/1992).

Atunci cand legea de abilitare nu cere ca ordonantele sa fie supuse spre aprobare Parlamentului, Curtea Constitutionala sesizata pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, va putea dispune prin decizii cu efecte numai inter partes .

Daca legea de abilitare o cere, ordonanta va fi supusa spre aprobare Parlamentului. In aceasta situatie, este posibil ca in intervalul de timp scurs de la intrarea in vigoare a ordonantei si pana la aprobarea ei de catre Parlament, Curtea Constitutionala, sesizata pe calea exceptiei de neconstitutionalitate in cadrul controlului a posteriori, sa fi declarat deja ordonanta ca neconstitutionala in limitele art. 144 lit. c din Constitutie, ceea ce produce efecte tot inter partes. Pe de alta parte, este posibil ca ordonanta supusa procedurii de aprobare a Parlamentului sa fie admisa si inaintata cu legea de aprobare spre promulgare. La randul ei, legea de aprobare poate fi supusa controlului de constitutionalitate, inainte de promulgarea ei de catre Presedinte. Curtea Constitutionala, poate sa mentina prima ei solutie, si, sa declare legea ca neconstitutionala, ceea ce o obliga sa o trimita spre reexaminare Parlamentului. Obiectia de neconstitutionalitate poate fi respinsa, in situatia in care Parlamentul adopta legea in forma initiala, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere. Iata cum - arata profesorul Tudor Draganu - poate sa existe o decizie definitiva si obligatorie, prin care Curtea Constitutionala declara drept neconstitutionala o ordonanta, si, o lege, prin care ordonanta sa fie declarata constitutionala de Parlament .

Este neconstitutionala legea de aprobare prin care Parlamentul consacra dreptul Guvernului sa emita ordonante in domeniul rezervat reglementarii legii organice . Curtea Constitutionala s-a pronuntat ca legile adoptate inainte de intrarea in vigoare a Constitutiei nu intra in categoria legilor fundamentale, organice sau ordinare, deoarece o astfel de clasificare nu a fost cunoscuta anterior datei de 8 decembrie 1991 (Legea nr. 31/1991 privind societatile comerciale, Legea nr. 58/1991, privind privatizarea societatilor comerciale, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, Legea nr. 69/1991, privind administratia publica locala) . In cazul in care insa ar urma sa se adopte o noua reglementare sau sa se modifice reglementarea actuala, in concordanta cu prevederile Constitutiei, aceasta ar urma sa se faca numai pe calea legii organice. Daca aceasta incalcare a dispozitiilor fundamentale nu a fost atacata inainte de promulgarea legilor de aprobare, ea poate constitui obiectul exceptiilor de neconstitutionalitate. Din alt punct de vedere, Curtea Constitutionala a apreciat ca intr-o interpretare sistematica a prevederilor Constitutiei, Legile nr. 58/1991 si 31/1991 nu au un caracter organic, deoarece obiectul lor de reglementare, nu face parte din cele limitativ stabilite de Constitutie ca fiind de domeniul legii organice . Consideram gresita aceasta interpretare facuta de Curtea Constitutionala, in ceea ce priveste caracterul unor legi adoptate anterior intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991. O data ce, aceste legi, si in prezent, reglementeaza in domenii rezervate exclusiv legii organice, prin obiectul lor, inseamna ca implinesc cerintele art. 72 din Constitutie, astfel ca ele sunt si raman legi organice.

Legea de aprobare, data pana la implinirea termenului prevazut de legea de abilitare, este constitutionala. Modificarile aduse de legea de aprobare, intra in vigoare o data cu publicarea ei, iar pentru trecut raman valabile efectele juridice produse pana la modificarea ordonantei.

In literatura de specialitate s-a aratat ca normele cuprinse in ordonantele guvernamentale, elaborate pe baza legii de abilitare, au un caracter permanent (spre deosebire de normele legii de abilitare, care au un caracter temporar), si, in consecinta, pot fi aplicate si dupa data stabilita de legea de abilitare, bineinteles daca nu au fost abrogate, modificate sau suspendate intre timp[178]. Dar, de la aceasta regula, art. 114 al. 3 din Constitutie face o exceptie, in cazul acelor ordonante pentru care legea de abilitare cere sa fie supuse aprobarii Parlamentului. Potrivit acestui articol, Guvernul este obligat sa supuna aceste ordonante aprobarii Parlamentului pana la implinirea termenului de abilitare, nerespectarea acestui termen, atragand dupa sine, incetarea efectelor ordonantei. In aceasta situatie, la implinirea termenului, normele cu caracter permanent inceteaza sa mai produca efecte juridice si dobandesc pentru trecut un caracter temporar . In aceasta situatie, pentru ca ordonanta sa produca efecte juridice si dupa expirarea acestui termen, oare este necesar ca aprobarea organului legislativ sa fi fost formulata in limitele acestui termen?

Potrivit unui punct de vedere sustinut in literatura juridica, Parlamentului ii revine obligatia sa se pronunte inlauntrul termenului pentru care a acordat abilitarea[180].

Profesorul Tudor Draganu arata ca, deoarece in Constitutie nu este prevazuta obligatia convocarii de drept a Parlamentului in interiorul termenului prevazut de legea de abilitare, este evident ca singura autoritate legislativa a tarii va putea sa-si exercite controlul asupra ordonantelor emise de Guvern si ulterior expirarii termenului prevazut de legea de abilitare . De altfel, practica legislativa a Parlamentului s-a format in sensul acestei ultime opinii. Astfel, de exemplu, prin Legea nr. 11/1994 a aprobat sau a respins ordonante emise inca in anul 1992. Daca s-ar accepta teza ca, odata cu implinirea termenului, ordonanta care nu a fost supusa in termen aprobarii isi inceteaza efectele juridice, aprobarea ulterioara a Parlamentului ar duce la consecinta ca, aceasta ordonanta a produs efecte juridice ca ordonanta pana la termenul de abilitare si ar urma sa fie din nou aplicabila abia odata cu intrarea in vigoare a legii de aprobare. De fapt, in opinia pe care o discutam, aceasta lege nici nu ar fi o lege de aprobare a unei ordonante, odata ce se considera ca aceasta a incetat sa mai fie aplicabila dupa expirarea termenului, ci o lege noua care include prevederile ordonantei.

Teoretic este posibil chiar ca printr-o ordonanta cuprinsa intr-o lege de aprobare, sa se modifice Constitutia. Este de domeniul posibilului ca Parlamentul sa adopte o lege de aprobare a unei ordonante care, cuprinzand o regula vadit contrara Constitutiei, sa echivaleze cu o modificare a acesteia. Desi, Curtea Constitutionala ar constata neconstitutionalitatea legii de aprobare, aceasta ar deveni aplicabila daca Parlamentul ar confirma-o in aceeasi forma cu doua treimi din numarul membrilor Camerelor lui, astfel incat pe aceasta cale deturnata, Constitutia ar fi de fapt modificata, desi procedura de revizuire a ei, inclusiv consultarea corpului electoral prin referendum, nu a fost indeplinita .

Asa cum am mai aratat, legea de aprobare a ordonantei este supusa, potrivit art. 114 lit. a din Constitutie, controlului de constitutionalitate exercitat de Curtea Constitutionala inainte de promulgare. Pe aceasta cale se verifica si constitutionalitatea ordonantei, putand fi declarata neconstitutionala de Curtea Constitutionala . O data declarata neconstitutionala legea de aprobare prin decizia Curtii Constitutionale, se produc doua consecinte si anume: restituirea legii Parlamentului pentru reexaminare pe de o parte si comunicarea deciziei Presedintelui Romaniei in vederea mentinerii suspendarii promulgarii legii, pana la o noua manifestare de vointa a Parlamentului in privinta acesteia, dar cu o majoritate de doua treimi din membrii fiecarei Camere, pe de alta parte.

Dar, pana ce legea de aprobare va fi supusa din nou votului Parlamentului, ordonanta deja declarata neconstitutionala, va continua sa produca efecte, daca a fost supusa aprobarii Parlamentului, pana la implinirea termenului de abilitare[184]. Deci, ordonanta va produce efecte pana la admiterea obiectiei de neconstitutionalitate de catre Parlament (sau prin reimplinirea majoritatii calificate), sau pana la adoptarea din nou a legii de aprobare cu o majoritate de doua treimi din membrii fiecareia dintre Camerele Parlamentului. Una dintre conditii este insa ca, ordonanta sa fi fost supusa aprobarii Parlamentului in termenul prevazut de legea de abilitare chiar daca nu s-a trecut si la aprobarea propriu-zisa. Cu aceasta s-a deschis procedura legislativa propriu-zisa (initiativa, dezbatere, adoptare, promulgare, publicare).

In literatura juridica, in legatura cu o decizie a Curtii Constitutionale s-a nascut o vie discutie, in sensul daca declararea ca neconstitutionala a unei legi de aprobare a unei ordonante, duce sau nu la suspendarea efectelor juridice ale acesteia. Pentru a putea lamuri aceasta divergenta intre practica juridica a Curtii Constitutionale si literatura juridica, va trebui sa parcurgem mai multe decizii ale Curtii Constitutionale si unele texte din legi.

Pornim de la premisa ca abilitarea Guvernului de a emite ordonante privind taxe si impozite este constitutionala asa cum s-a stabilit prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 5 din 14 iulie 1992[185].

La data de 8 decembrie 1993, Curtea Constitutionala a fost sesizata potrivit art. 144 lit. a din Constitutie si art. 17 al. 1 din Legea nr. 47/1992 de un grup de 34 de senatori, respectiv de 56 de deputati, asupra neconstitutionalitatii prevederilor art. 8 din Legea nr. 87/1993 privind acordarea unor ajutoare banesti pentru incalzirea locuintelor in perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 sustinandu-se ca instituirea unei taxe care urmeaza a fi platita de catre cetatenii romani ce se deplaseaza in strainatate in interes personal sau turistic este neconstitutionala, contravenind art. 25 al. 1 din Constitutie, potrivit caruia dreptul la libera circulatie in tara si in strainatate este garantat.

Prin Decizia nr. 71 din 15 decembrie 1993 Curtea Constitutionala constata ca dispozitiile art. 8 din legea sunt constitutionale. Pentru a pronunta aceasta solutie Curtea Constitutionala a retinut ca aceasta taxa a fost stabilita in vederea alimentarii fondurilor bugetare pentru plata ajutorului banesc pentru incalzirea locuintelor in perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994. Ea se justifica prin situatia exceptionala rezultata din lipsa fondurilor bugetare necesare instituirii unei masuri de protectie in temeiul art. 43 al. 1 din Constitutie. Ca urmare, taxa astfel instituita era considerata ca este constitutionala, insa numai in limitele destinatiei pentru care a fost stabilita si pana la data aratata. Legitimitatea constitutionala a taxei rezulta din prevederile art. 53 al. 1 din Constitutie, potrivit carora cetatenii au obligatia sa contribuie prin impozite si taxe la cheltuielile publice, intrucat fondurile astfel realizate sunt destinate asigurarii unei anumite masuri de protectie sociala (taxa se varsa la bugetul asigurarilor sociale de stat). Dupa incetarea acestei masuri de protectie ratiunea constitutionalitatii disparand, taxa nu mai poate fi retinuta.

Legea nr. 72/1994 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante in art. 1 stipula dreptul Guvernului de a emite ordonante prin care sa se instituie taxa pentru trecerea frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale. Grupurile de senatori si deputati au sesizat Curtea Constitutionala, inainte de promulgarea legii, sustinand ca aceasta prevedere este neconstitutionala.

Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 75 din 13 iulie 1994 , constata ca aceste dispozitii ale legii de abilitare sunt constitutionale numai in masura in care prin ordonanta se vor stabili in concret, drepturile de protectie sociala in considerarea carora taxa urmeaza a fi perceputa, precum si cu conditia ca valoarea acestei taxe sa nu aiba caracter prohibitiv in exercitarea dreptului la libera circulatie.

In exercitarea mandatului dat prin Legea de abilitare nr. 72/1994, Guvernul emite Ordonanta nr. 50 la 12 august 1994.

Curtea Constitutionala a fost sesizata de un grup de senatori si deputati cu privire la constitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994, sustinandu-se ca ordonanta "a ignorat pur si simplu pozitia Curtii Constitutionale, reinstaurand o taxa permanenta de care conditioneaza exercitarea unui drept fundamental al cetateanului", desi in decizia nr. 71/1993, Curtea Constitutionala a precizat ca, "o asemenea modalitate nu poate avea caracter de principiu".

De precizat ca prin legea de aprobare, s-a modificat ordonanta in sensul ca s-a precizat ca sumele incasate din taxa de trecere a frontierei sunt destinate platii ajutoarelor sociale si a altor drepturi de asistenta sociala.

Plenul Curtii Constitutionale a ajuns la concluzia ca sesizarea este intemeiata si prin Decizia nr. 139 din 14 decembrie 1994 pentru prima oara in activitatea ei, a declarat Legea pentru aprobarea Ordonantei nr. 50/1994 ca neconstitutionala intrucat: a. instituie o restrictie a dreptului la libera circulatie; b. reprezinta un impediment financiar in exercitarea dreptului la libera circulatie care nu se justifica; c. constituie o masura adoptata cu eludarea principiului proportionalitatii prevazut la art. 49 al. 2 din Constitutie, intrucat nu se poate retine ca masurile de protectie sociala, in parte cel putin, nu ar mai putea fi realizate fara instituirea acestei taxe; d. constituie o masura contrara principiului asezarii juste a sarcinilor fiscale.

La data de 15 decembrie 1994 decizia a fost inaintata Camerelor Parlamentului in vederea deschiderii procedurii de reexaminare prevazuta de art. 145 al 1 din Constitutie.

Ulterior datei publicarii acestei decizii, Guvernul a facut cunoscut ca autoritatile administrative din sistemul vamal vor percepe in continuare, taxa de trecere a frontierei, intrucat considera ca decizia Curtii Constitutionale, prin care se declara o lege neconstitutionala, nu produce nici un efect juridic asupra ordonantei, deci in aceasta opinie, Ordonanta Guvernului nr. 50/1994 va continua sa se aplice pana cand Parlamentul va reexamina legea declarata neconstitutionala.

Curtea Constitutionala, in ideea de a afirma suprematia Constitutiei si a aplicarii dispozitiilor ei in mod unitar, precum si pentru a asigura caracterul obligatoriu al deciziilor sale, s-a simtit datoare, la vremea respectiva si in situatia descrisa mai sus, sa intervina in plenul sau, printr-o decizie de interpretare, in care sa statueze cu valoare de principiu, care sunt efectele actelor sale de jurisdictie constitutionala. De precizat ca, potrivit art. 2 al. 3 din Legea nr. 47/1992 si a art. 29 din Regulamentul de organizare si functionare, Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra problemelor de drept, nu si asupra modului de interpretare si aplicare a legii.

Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de constitutionalitate , in urma deliberarilor si cu doua opinii separate, s-a decis:

1. Decizia prin care Curtea Constitutionala declara in temeiul art. 144 lit. a din Constitutie o lege ca neconstitutionala, este obligatorie pentru toate subiectele de drept. Daca legea declarata neconstitutionala este adoptata in aceeasi forma cu cel putin o majoritate de doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, decizia Curtii Constitutionale isi inceteaza aplicarea.

2. Declararea ca neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala a unei legi de aprobare a unei ordonante a Guvernului, include si ordonanta la care se refera aceasta, incetand sa mai produca efecte pe data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei.

3. In cazul in care Curtea Constitutionala declara, in temeiul art. 144 lit. a, b si c din Constitutie, ca initiativa de revizuire a Constitutiei, regulamentele Parlamentului, legile si ordonantele atacate pe cale de exceptie sunt neconstitutionale, deciziile sale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor, de la publicarea lor in Monitorul Oficial al Romaniei.

Am prezentat in extenso derularea intregii proceduri de verificare a constitutionalitatii unor legi de abilitare si aprobare, a cuprinsului unor decizii ale Curtii Constitutionale, inclusiv de interpretare (desi practica deciziilor de interpretare este in prezent abrogata), deoarece studierea lor pune in evidenta unele situatii contradictorii in practica activitatii de control a constitutionalitatii legilor si ordonantelor.

1. Curtea Constitutionala nu are printre atributiile stabilite de Constitutie si atributia de interpretare, cu valoare obligatorie pentru toate subiectele de drept, a normelor cuprinse in actul fundamental, asa cum rezulta si din Legea nr. 47/1992, modificata prin Legea nr. 138/1997. Atributiile Curtii Constitutionale sunt expres si limitativ prevazute in art. 144 din Constitutie si nu se poate adauga la ele, decat eventual printr-o lege de revizuire, dar in nici un caz printr-o decizie de interpretare. Deciziile se pot emite numai in raport direct cu competenta stabilita prin art. 144 din Constitutie si in cazurile expres prevazute in art. 13 lit. A. (lit. a-d) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale.[192]

De regula, deciziile de interpretare, erau obligatorii pentru instantele judecatoresti in rezolvarea spetelor respective, dar nu aveau aceasta valoare pentru subiectele de drept din afara procesului. La practica deciziilor de interpretare s-a renuntat, inclusiv Plenul Curtii Supreme de Justitie recurgand doar la hotarari cu acest caracter, dar in extrem de putine cazuri.

2. Potrivit art. 26 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale, deciziile de interpretare se puteau emite numai in cadrul litigiilor ce aveau ca obiect solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate. Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. I/1995 avea ca punct de plecare controlul constitutionalitatii unei legi de aprobare a unei ordonante, control anterior promulgarii. Pe de alta parte, aceasta decizie nu s-a dat intr-un litigiu aflat pe rolul Curtii Constitutionale.

3. Interpretarea Curtii Constitutionale se putea face limitativ, doar in cazurile deduse judecatii sale, in urma unei sesizari. Curtea Constitutionala nu se putea autosesiza, deci sa lucreze din oficiu si sa emita o decizie in consecinta. In acest caz, emiterea din oficiu a unei decizii de interpretare, obligatorii, a insemnat un amestec al Curtii Constitutionale in exercitarea atributiilor de catre autoritatile publice, parte a sistemului puterilor in stat.

4. Decizia de interpretare nr. 1/1995 a Plenului Curtii Constitutionale, desi a fost data urmare unui litigiu ce a avut ca obiect controlul de constitutionalitate al unei legi anterior promulgarii, a preluat solutia aplicabila in cazul controlului de constitutionalitate posterior intrarii in vigoare a exceptiei de neconstitutionalitate, ceea ce urma sa aiba ca efect imediat al publicarii deciziei, suspendarea ordonantei. In consecinta, aceasta ar fi insemnat ca prin aplicarea deciziilor Curtii Constitutionale legea nici nu mai putea fi supusa promulgarii.

5. Toate deciziile Curtii Constitutionale, nu numai cele care privesc art. 144 lit. a din Constitutie, au un caracter obligatoriu si au putere numai pentru viitor (art. 145 al. 2 din Constitutie).

Decizia Curtii Constitutionale are un efect obligatoriu, dar in sistemul nostru de control al constitutionalitatii legilor, spre deosebire de alte tari, acest efect se regaseste in primul rand, in prelungirea suspendarii termenului de promulgare (este atributia Presedintelui Romaniei) si, in al doilea rand, in declansarea procedurii constitutionale de reexaminare a legii (este in sarcina Parlamentului). Fata de refuzul celor doua institutii abilitate in procedurile aratate, decizia isi pastreaza caracterul constitutional obligatoriu, astfel ca orice alte interpretari date caracterului obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale pronuntate in aplicarea art. 144 lit. a din Constitutie "sunt contrare legii fundamentale si deci inadmisibile" . Chiar daca nu exista un termen, in care Parlamentul sa procedeze la reexaminarea legii de abilitare, aceasta procedura putandu-se prelungi sine die, obligativitatea supunerii votului Camerelor Parlamentului persista tocmai in virtutea caracterului obligatoriu al deciziilor. In lipsa unei prevederi constitutionale in acest sens, nu exista practic nici o sanctiune pentru nediscutarea legii in cadrul procedurii de reexaminare. In acest context, este posibil ca legea de aprobare a unei ordonante, declarata neconstitutionala de Curtea Constitutionala, sa nu fie luata in dezbatere un timp nedefinit, ceea ce ar duce la consecinta aplicarii ei, desi neconstitutionala, ad infinitum . Doar in cazul solutionarii unei exceptii de neconstitutionalitate nu mai exista obligatia de reexaminare, astfel ca devin incidente exclusiv prevederile art. 145 al. 2 din Constitutie, potrivit carora deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii pentru viitor .

6. Admiterea obiectiei de neconstitutionalitate priveste de regula atat legea de aprobare a Parlamentului, cat si ordonanta Guvernului inclusa in prima. Este posibil insa, ca obiectia de neconstitutionalitate sa se refere exclusiv la legea de aprobare, chiar daca are un singur articol si rezulta din incalcarea dispozitiilor constitutionale privind quorumul, majoritatea ceruta, procedura legislativa, etc.

7. Declararea neconstitutionalitatii de catre Curtea Constitutionala a unei legi de aprobare a unei ordonante a Guvernului nu are ca rezultat incetarea efectelor produse de ordonanta pe data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei.

Este absurd a accepta un punct de vedere contrar. Pe toata durata desfasurarii procedurii de reexaminare se discuta chiar legea de aprobare si ordonanta, deci ele exista. Din analiza deciziei de interpretare reiesea ca exista o contradictie care pornea de la constatarea ca, desi legea de aprobare a ordonantei exista, ordonanta pe care o aproba a fost desfiintata. Autorii opiniei separate II la Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1995 spuneau: "una din doua: ori legea de aprobare a ordonantei este desfiintata, ca urmare a declararii sale ca neconstitutionala si atunci, evident, pe cale de consecinta, ordonanta pe care a aprobat-o este, la randul sau, desfiintata, ori legea respectiva nu este desfiintata, urmand a fi supusa reexaminarii, dupa cum prevede art. 145 al. 1 din Constitutie si atunci, nici ordonanta pe care o aproba nu este desfiintata, deoarece, altminteri, legea insasi ar fi fara obiect .

Daca ordonanta nu apare ca desfiintata in cadrul procedurii de reexaminare, cu atat mai putin s-ar putea sustine ca aplicarea ei este suspendata, in acest caz prin efectul publicarii deciziei Curtii Constitutionale, pana la reexaminarea legii. Suspendarea nu are temei constitutional si de altfel nici nu este prevazuta ca atare in dispozitivul deciziei.

Daca anterior modificarii legii, s-ar fi acceptat ideea ca decizia de interpretare este temeinica si constitutionala, ar fi trebuit sa se accepte si ca solutia propusa de aceasta, sub aspectul efectelor, ar fi constitutionala, ceea ce era inadmisibil, deoarece presupunea "suspendarea sub conditie a aplicarii unei legi". O asemenea concluzie, spuneau autorii opiniei separate II, contravine Constitutiei, deoarece in primul rand nu rezulta din textul Constitutiei si, in al doilea rand, pentru ca, depasindu-si statutul sau, Curtea Constitutionala ar exercita o functie specifica de legiuitor .

Aprobarea sau respingerea ordonantei se face prin lege, dar atata timp cat nu a intervenit legea, ordonanta nu poate fi considerata aprobata sau respinsa.

Decizia de neconstitutionalitate, emisa in baza prevederilor art. 144 lit. a din Constitutie, nu are ca efect desfiintarea legii, nici suspendarea ordonantei si nici nu poate avea acest efect odata ce legea respectiva este supusa reexaminarii.

De altfel, si in literatura juridica, s-a conturat clar opinia prin care s-a considerat ca decizia de neconstitutionalitate nu are ca efect suspendarea ordonantei pe data publicarii deciziei, subliniindu-se ca efectele ordonantei Guvernului, supusa legii de aprobare, se produc fie pana la adoptarea legii, fie pana la respingerea ei, in cadrul procedurii de reexaminare .

8. De asemenea, nu era corecta decat partial, constatarea cu pretentie de "litera de lege" din Decizia de interpretare nr. I/1995, in sensul ca, in cazul in care Curtea Constitutionala declara, in temeiul art. 144 lit. a, b si c din Constitutie, ca admite obiectia de neconstitutionalitate sau exceptia de neconstitutionalitate, deciziile sale erau obligatorii si aveau putere numai pentru viitor, de la publicarea lor in Monitorul Oficial. Astfel, era corecta constatarea in privinta deciziilor emise in temeiul art. 144 lit. c din Constitutie, ce au ca obiect solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate, deoarece conform prevederilor art. 25 al. 1 si 3 din Legea nr. 47/1992 odata definitive, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. Pe de alta parte, nu este corecta interpretarea data pentru deciziile declarate in temeiul art. 144 lit. a si b din Constitutie, deoarece este contrara prevederilor art. 20 al. 2 si art. 22 al. 3 din Legea nr. 47/1992. In cadrul controlului anterior promulgarii, cat si in cadrul controlului prevazut in regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului, deciziile prin care se constata neconstitutionalitatea legii se comunica presedintilor celor doua Camere, inaintea publicarii, si produc efecte specifice din momentul primirii lor, altfel, in caz contrar, ar insemna ca intarzierea publicarii deciziilor in Monitorul Oficial al Romaniei, sa fie o cauza de suspendare a declansarii procedurii de reexaminare de catre Parlament .

9. Legat de numarul mare de decizii elaborate de Curtea Constitutionala in aceasta problema, stabilirea de catre Guvern, prin ordonanta, data in baza unei legi de abilitare, a unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale, se mai ridica problema de a sti "in ce masura cele statuate de Curtea Constitutionala intr-o cauza, mai sunt valabile si intr-o cauza asemanatoare ?" Intr-adevar, prin Decizia nr. 75 din 13 iulie 1994 cu privire la constitutionalitatea unor texte din Legea nr. 72/1994 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, Curtea Constitutionala a constatat ca dispozitiile de abilitare privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse anume destinate protectiei sociale sunt constitutionale. Ulterior, prin Decizia nr. 139 cu privire la constitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei nr. 50 din 12 august 1994, Curtea Constitutionala a considerat ca instituirea unei taxe de trecere a frontierei chiar si in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale este neconstitutionala. Indiferent de argumentele invocate in sprijinul unei solutii sau alta, este de retinut ca ambele decizii s-au dat in plen si ca solutiile sunt vadit contradictorii, ceea ce face ca si activitatea Curtii Constitutionale sa fie privita ca atare.

D. Controlul constitutionalitatii legilor al caror obiect este aprobarea sau respingerea ordonantelor de urgenta

Asa cum am mai aratat, existenta ordonantelor de urgenta intemeiata pe dispozitia cuprinsa in art. 114 al. 4 din Constitutie, este subordonata unei conditii, depunerea acesteia spre aprobare la Parlament, dupa care, o data publicate in Monitorul Oficial, intra in vigoare. In consecinta, si legile de aprobare sau de respingere a ordonantelor de urgenta, se supun regulilor generale ce privesc aprobarea, modificarea sau respingerea ordonantelor care sunt supuse aprobarii la cererea legii de abilitare.

Ordonantele de urgenta sunt supuse controlului de constitutionalitate, atat pe calea controlului exercitat anterior promulgarii legii de aprobare sau de respingere, cat si pe calea controlului posterior intrarii lor in vigoare, respectiv pe calea exceptiei de neconstitutionalitate.

In cazul legilor de aprobare, Curtea Constitutionala poate fi sesizata conform regulilor generale stabilite prin art. 144 lit. a din Constitutie, urmand a aproba, modifica sau respinge ordonantele de urgenta prin lege. Tot asa legea de aprobare sau de respingere a ordonantei de urgenta, ca orisice alta lege, poate fi supusa unui control posterior intrarii sale in vigoare, pe calea exceptiei de neconstitutionalitate. Sesizarea si procedura de urmat in acest caz apartine dreptului constitutional comun in materie si se regasesc in dispozitiile art. 23 din Legea nr. 47/1992.

In cazul controlului de constitutionalitate a legii de aprobare practic se verifica si constitutionalitatea ordonantei. Prin legea de aprobare Parlamentul nu poate acoperi eventualele vicii de neconstitutionalitate ale unei ordonante, fie ea de urgenta. In acest sens, s-a pronuntat in practica sa Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 91 din 1995 , deoarece "Parlamentul nu este indreptatit sa confirme o norma neconstitutionala, care isi pastreaza acest caracter, cat timp legiuitorul nu a modificat-o". Astfel, motiv de neconstitutionalitate poate sa il constituie si incalcarea dispozitiilor imperative, din cadrul procedurii legislative, ce privesc adoptarea legii de aprobare. Nedepunerea ordonantei spre aprobare la Parlament atrage inexistenta acesteia, la fel ca si nepublicarea ei, astfel ca neintrunirea celor doua conditii cumulative, arata ca practic ordonanta nu a intrat in vigoare.

Ordonanta de urgenta nu constituie o varietate a ordonantei emise pe baza unei legi de abilitare, ci o masura de ordin constitutional ce permite Guvernului sa actioneze pe baza "necesitatii si urgentei reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public[202]. Ordonantele de urgenta sunt emise numai in "cazuri exceptionale" cand imperativul salvgardarii unui interes public face necesara luarea de urgenta a unei asemenea masuri . Deci, controlul constitutionalitatii legilor de aprobare sau de respingere este implicit si un control de constitutionalitate al ordonantei, respectiv daca aceasta are un caracter urgent, daca exista un caz exceptional, daca se justifica un interes public. De exemplu, in Decizia nr. 34/1998 Curtea Constitutionala, dupa indelungi tatonari, a ajuns la concluzia ca, "accelerarea procesului de privatizare" constituie "fundamentul reformei economice in Romania" ceea ce a impus urgenta abordarii acestui domeniu ce reprezinta un interes public.

Curtea Constitutionala controland constitutionalitatea ordonantei de urgenta si fara sa tina seama de "interpretarea" data in propria decizie cu nr. 34/1998, ar trebui sa verifice domeniul de reglementare, daca acesta face parte sau nu din cel rezervat legii organice, conformitatea normelor cuprinse in ordonanta cu principiile si dispozitiile Constitutiei .

Pana in prezent asa cum am mai aratat, nu s-au formulat reglementari explicative a sintagmei constitutionale "cazuri exceptionale" si, de altfel nici literatura juridica sau practica judiciara constitutionala nu a clarificat indeajuns de bine sensul ei, astfel incat, in concret, interpretarile au variat in functie de interesul politic urmarit. Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995 referitoare la constitutionalitatea Legii nr. 66 din 24 iunie 1995 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 , incearca sa stabileasca unele criterii obiective pentru lamurirea sintagmei "cazuri exceptionale". Potrivit punctului de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor, emiterea unei ordonante de urgenta nu este impusa de aparitia unor imprejurari extraordinare care ar determina instituirea starii de urgenta si a starii de asediu, a caror proclamare intra in competenta Presedintelui Romaniei. Caracterul exceptional al ordonantei, deriva din punerea in pericol a programului de guvernare, in lipsa unor rapide reglementari juridice care nu pot fi instituite decat pe calea ordonantei de urgenta. Potrivit aceluiasi punct de vedere, determinarea situatiilor exceptionale, pentru emiterea ordonantei de urgenta, apartin Guvernului si, in consecinta, acesta a apreciat ca exceptionala situatia in care in unele regii autonome si societati comerciale cu capital majoritar de stat exista tendinta nejustificata de a negocia importante cresteri de salarii, cu consecinte directe asupra cresterii preturilor.

Guvernul, in punctul sau de vedere, arata ca situatia de exceptie in care a fost pus consta in pericolele pe care le-ar fi creat pentru economia nationala si pentru nivelul de trai al populatiei, relansarea inflatiei ca urmare a cresterii salariilor in afara unor criterii de performanta care sa permita o asemenea crestere .

Pentru o justa apreciere aratam ca in sesizarea Curtii Constitutionale se sustine ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu a fost emisa cu respectarea prevederilor art. 114 al. 4 din Constitutie, potrivit carora Guvernul poate adopta asemenea ordonante numai in cazuri exceptionale. In acest sens, se considera ca asemenea ordonante sunt constitutionale doar in situatia in care "in mod obiectiv nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare . sau a unei legi cu procedura de urgenta, care sa angajeze raspunderea Guvernului", cu atat mai mult cu cat Parlamentul se afla in sesiune obisnuita. De asemenea, se arata in sesizare, ca fenomenul negativ pe care Guvernul isi propune sa-l inlature prin aceasta ordonanta era de mult cunoscut si se datoreaza carentelor din economie, care oricum nu se inlatura pe aceasta cale .

Dezvoltand, Curtea Constitutionala a interpretat ca, prin "cazuri exceptionale" se inteleg acele situatii care nu se pot incadra in cele avute in vedere expres de lege. In consecinta, daca legiuitorul nu a instituit o norma specifica unei circumstante exceptionale ar fi contrar insasi vointei acestuia ca regulile existente sa fie aplicate cazurile exceptionale la care se refera art. 114 al. 4 din Constitutie. Avand in vedere aceasta - spune Curtea Constitutionala - interesul public lezat de caracterul anormal si excesiv al cazurilor exceptionale, justifica interventia Guvernului pe calea ordonantei de urgenta. De aceea, o astfel de masura se poate fundamenta numai pe necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.

Pe de alta parte, Curtea Constitutionala considera ca ordonanta nu este conditionata de posibilitatea utilizarii altor mijloace constitutionale, cum ar fi delegarea legislativa, ori de faptul ca aparitia cazului exceptional putea fi prevenita din vreme, asa cum se sustine in sesizare, ori de satisfacerea cerintelor programului de guvernare, asa cum se sustine in punctul de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor. Interesul public invocat l-a constituit preintampinarea relansarii inflatiei. In consecinta, pentru argumentele de mai sus, Curtea Constitutionala a considerat ca Legea de aprobare a ordonantei de urgenta este constitutionala .

Interpretarea data de Curtea Constitutionala "cazurilor exceptionale", lasa deschisa puterii executive, o larga arie de manevra in definirea, si, mai grav, in folosirea acesteia ca mijloc de realizare a politicii economice, prin punerea Parlamentului in fata faptului implinit. Oare, pe acest precedent judiciar constitutional s-ar putea explica si valul de ordonante de urgenta (intre 1 ianuarie - 31 decembrie 1997 s-au publicat 93 de ordonante de urgenta) care au fost adoptate de Guvernul aflat la gestiunea afacerilor tarii?

In ceea ce priveste domeniul de reglementare, sustinem si in prezent, in concordanta cu cele mai multe dintre opiniile exprimate in literatura juridica, ca ordonantele de urgenta nu pot interveni in materiile rezervate legilor organice . Aprobarea acestor ordonante de urgenta de catre Parlament este neconstitutionala. Ar fi o inconsecventa de ordin juridic-constitutional sa se accepte ca Parlamentul nu poate mandata Guvernul sa emita ordonante, de nici un tip, in domeniul rezervat legilor organice, dar, pe de alta parte, Guvernul sa poata, in virtutea unei autoritati proprii, sa intervina in materia legilor organice, fara nici o abilitare. Nu credem ca legiuitorul constitutional a urmarit sa sporeasca puterea vreuneia dintre autoritatile statului in detrimentul celorlalte, printr-o impartire discriminatorie de atributii.

Aceasta devastatoare imixtiune a executivului in materia rezervata legilor organice, are un preludiu in anul 1996, ceea ce face ca "recitalul Guvernului Vacaroiu" dupa cum se exprima plastic profesorul Antonie Iorgovan sa se transforme intr-o adevarata "simfonie" in timpul Guvernului Ciorbea. In anul 1996 au fost adoptate 13 ordonante de urgenta, dintre care doua cu o vadita exprimare in materia rezervata reglementarii legilor organice.

Astfel, prin Ordonanta de urgenta nr. 3 din 25 iunie 1996 privind modificarea Legii partidelor politice , se incalca dispozitiile art. 72 alin. 3 lit. b din Constitutie, deoarece "organizarea si functionarea partidelor politice", se reglementeaza prin lege organica. De asemenea, prin Ordonanta de urgenta nr. 10 din 2 octombrie 1996, privind unele masuri pentru desfasurarea alegerilor parlamentare si prezidentiale din luna noiembrie 1996 , s-a incalcat dispozitia art. 72 al. 3 lit. a din Constitutie, care prevede ca "sistemul electoral" se reglementeaza prin lege organica.

In aceasta activitate de guvernare a Romaniei prin intermediul ordonantelor de urgenta desfasurata in anul 1997, nici nu se mai poate tine o evidenta a ordonantelor care incalca dispozitiile constitutionale si reglementeaza in materia rezervata legilor organice. S-a mers atat de departe incat, de exemplu, prin Ordonantele de urgenta nr. 25 din 9 iunie 1997 cu privire la adoptie si nr. 32 din 16 iunie 1997, pentru modificarea si completarea Legii nr. 31/1990 privind societatile comerciale , Guvernul instituie infractiuni sau opereaza modificari in textele de incriminare, limitele unor pedepse, cu o vadita si dispretuitoare vointa de a incalca dispozitiile art. 72 al. 3 lit. f din Constitutie, care prevad ca, fac obiectul legilor organice "infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora". De altfel, aceasta imixtiune normativa pe calea ordonantelor de urgenta a executivului, in domenii pentru care in Constitutie se prevede adoptarea unor legi organice, este mult mai vasta si cuprinde organizarea administratiei locale , organizarea generala a invatamantului , s.a.m.d.

Statul de drept nu este un ideal, ci o consecinta a respectarii cu strictete a Constitutiei si legii. De aceasta data, insa, "domnia legii" a fost inlocuita cu "domnia ordonantei", activitatea legislativa a Parlamentului a fost redusa la acte legislative formale si fara substanta, practic s-a instaurat o dictatura normativa a autoritatii executive .

In legatura cu controlul parlamentar al ordonantelor de urgenta, in practica constitutionala s-a ridicat problema daca un proiect de lege pentru aprobarea unei ordonante de urgenta ar putea face sau nu obiectul angajarii raspunderii Guvernului.

Conform art. 113 al. 1 din Constitutie, Guvernul poate sa-si angajeze raspunderea politica in fata Camerei Deputatilor sau a Senatului pentru un proiect de lege. Acesta se va considera adoptat daca Guvernul nu a fost demis in conditiile prevazute de art. 113 al. 2 din Constitutie. Angajarea raspunderii constituie atat o modalitate de a declansa un control parlamentar, prin motiunea de cenzura, cat si un exercitiu de legiferare, intrucat proiectul se considera adoptat daca nu a fost depusa motiunea de cenzura, sau daca aceasta a fost respinsa.

Ca argumente, in sensul inadmisibilitatii aprobarii prin lege a unei ordonante de urgenta in cadrul procedurii prevazute de art. 113 din Constitutie s-au invocat:

a) o data ce Guvernul si-a angajat raspunderea prin insasi emiterea ordonantei angajarea din nou a raspunderii sale in cadrul acestei proceduri este exclusa;

b) adoptarea legii de aprobare a ordonantei in cadrul procedurii prevazute de art. 113 din Constitutie inlatura practic exercitarea controlului parlamentar, desi controlul Parlamentului asupra ordonantei ar fi obligatoriu;

c) proiectul de lege privind aprobarea unei ordonante priveste un "act constituit" care a produs efecte anterior aprobarii sau respingerii sale prin lege, ceea ce ar constitui pentru legiuitor o restrictie sau o conditionare ce ar afecta competenta sa legislativa si, implicit, aplicabilitatea procedurilor constitutionale instituite in vederea exercitarii acestei competente.

Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998 a respins obiectia de neconstitutionalitate constand in inadmisibilitatea angajarii raspunderii Guvernului pentru o lege de aprobare a unei ordonante de urgenta. Curtea isi bazeaza solutia pe urmatoarele puncte de vedere:

a) prevederea constitutionala cuprinsa in art. 113 al. 1 nu distinge cu privire la natura proiectului de lege de aprobare, ceea ce denota ca el poate fi de natura legilor organice sau a legilor ordinare, cu excluderea insa a legii constitutionale de revizuire a Constitutiei pentru care exista deja o procedura speciala prevazuta de art. 146-148 din Constitutie si in cadrul careia Guvernul nu poate avea nici calitatea de initiator. In consecinta, a se adopta o noua restrictie nu ar insemna decat modificare art. 113 din Constitutie, ceea ce ar fi inadmisibil;

b) angajarea raspunderii Guvernului prin insasi emiterea ordonantei nu exclude angajarea raspunderii acestuia si in cadrul procedurii prevazute de art. 113, cu atat mai mult cu cat efectele, in primul caz, se deosebesc de cele din al doilea caz, prin faptul ca ultimul duce la demitere;

c) procedura constitutionala a art. 113 permite exercitarea controlului parlamentar prin initierea unei motiuni de cenzura ce poate avea drept consecinta caderea Guvernului.

Constitutia din 1991 nu face nici o distinctie intre proiectele de legi ce pot fi adoptate pe calea angajarii raspunderii Guvernului. Cum aprobarea ordonantei de urgenta se face prin lege, proiectul acesteia, ca orice alt proiect legislativ, poate sa parcurga etapele cerute de art. 113 din Constitutie, sfarsind fie prin a fi adoptat, fie respins iar Guvernul demis.

Prin urmare credem ca, in cursul procedurii legislative nimic nu impiedica Guvernul sa-si asume raspunderea, chiar cu riscul demiterii sale, si, in cazul aprobarii ordonantei de urgenta.