Notiunea si evolutia teoriei contractelor administrative

Notiunea si evolutia teoriei contractelor administrative

Contractele administrative sunt contractele incheiate pe baza acordului de vointa ce intervine intre o autoritate a administratiei publice sau un subiect autorizat de aceasta si un particular, supuse regimului de drept administrativ

In activitatea administratiei intalnim notiunile de act unilateral (decizie executorie proprie dreptului francez) si de acord de vointa, particularizat in acest ultim caz in procedeul contractual

In general, contractul este acordul de vointa generator de drepturi si obligatii corelative apartinand partilor. Dar, aceste contracte se pot incheia si intre doua autoritati administrative sau intre doua autoritati administrative si un particular.

In functie de obiectul lor, contractele incheiate de administratie se impart in contracte administrative si contracte de drept privat (de drept comun).

Teoria contractelor administrative s-a nascut si dezvoltat in Franta pe baza jurisprudentei Consiliului de Stat care a functionat ca tribunal administrativ pentru litigiile dintre particulari si autoritati. Cel ce a sistematizat si dezvoltat in doctrina teoria contractelor administrative a fost Gaston Jze, care a subliniat diferenta de fond intre contractul administrativ si contractul civil, rezumata la faptul ca efectele contractelor administrative nu sunt aceleasi cu cele nascute din contractele civile

Aceste contracte care nu-si gasesc locul in cadrul contractelor de drept civil sau de drept comerial, au un regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor de drept privat. Literatura juridica franceza recenta subliniaza ca natura juridica a contractului administrativ, respectiv regimul juridic administrativ la care este supus, are drept sursa: a. determinarea legii b. jurisprudenta administrativa

In Franta, daca legea nu dispune altfel, litigiile nascute din contractele administrative sunt de competenta instantelor de contencios administrativ

Definirea contractelor administrative s-a facut fie din punct de vedere material, avand drept criterii clauza exorbitanta si obiectul contractului, fie din punct de vedere organic, dupa calitatea persoanelor contractante.

Literatura franceza a retinut in functie de diversitatea obiectului ca principale contracte administrative:

contractele de lucrari publice (le march de travaux publics) care au ca obiect realizarea de particularul contractant (antreprenor) a unei lucrari publice, adica constructia, amenajarea, repararea, etc., a unei lucrari publice imobiliare.

ofertele de colaborare (loffre de concours) prin care un particular sau o persoana publica se angajeaza sa participe prin mijloace ce presupun o prestatie in bani sau in natura la cheltuielile unei operatiuni administrative (unii autori francezi vad in acest act nu un contract ci un act administrativ unilateral, altii il considera asemanator contractului de lucrari publice).

contractele de furnituri si de servicii (les marchś deś fournitures et de serviceś) al caror obiect consta in furnizarea de un particular catre administratie de marfuri (obiecte mobiliare) in primul caz si de servicii in al doilea caz ( de exemplu, transport).

contractele industriale numite uneori contracte de fabricatie (les marchś industrialeś) cunoscute ca o varietate a contractelor de furnituri, dar avand ca obiect fabricarea unor bunuri complexe si deosebite (in principal pentru apararea nationala).

contractul de imprumut public (le contract demprunt public) prin care un particular da o suma de bani statului (imprumut public de stat) sau unei colectivitati publice (imprumut local).

contractul de inchiriere de servicii (le contract de laouge de service) prin care un particular inchiriaza serviciile sale personale unei colectivitati publice.

contractul de concesiune de servicii publice (la concession de service public) ce are ca obiect organizarea si exploatarea unui serviciu public

Doctrina mai face referire si la alte contracte printre care citam: contractul de utilizare a domeniului public, contractul de delegare de servicii publice, s.a.m.d.

Daca contractele de drept privat se caracterizeaza prin egalitatea partilor, contractele administrative sunt fondate pe o certa inegalitate. Clauzele contractuale sunt determinate in prealabil si in mod unilateral, autoritatea administrativa poate sa le modifice sau sa rezilieze unilateral contractul, particularului ramanandu-i ori sa accepte asa cum este intocmit contractul, ori sa refuze incheierea lui. Nu intamplator in doctrina aceste contracte mai sunt denumite si contracte de adeziune (contract dadhsion).

Incheierea contractului intre administratie si particular presupune: un acord de vointa, o autoritate administrativa competenta si acolo unde este cazul reprezentata (primarul pentru comuna), o autorizare (imputernicire) din partea autoritatii administrative (executivul colectivitatii teritoriale trebuie sa primeasca autorizarea organului deliberativ)

Forma contractului este in mod obisnuit cea scrisa, dar au existat si contracte sub forma verbala. Intotdeauna in cazul contractelor de furnituri, lucrari publice sau de concesiune a serviciilor publice forma scrisa este obligatorie

Clauzele contractuale se regasesc totdeauna in caietul de sarcini, care cuprinde ansamblul documentelor ce determina conditiile contactuale . Caietul de sarcini cuprinde documente generale (caietul cu clauzele administrative generale, caietul cu clauzele tehnice generale) si documente particulare (caietul cu clauzele administrative particulare, caietul cu clauze tehnice particulare)

Alegerea contractantului se face dupa punerea in concurs si publicitatea ofertei de contractare, prin trei tipuri de procedee: adjudecare (deschisa sau restransa), cerere de oferte (deschisa sau restransa), negociere.

In cadrul executarii contractului administrativ, autoritatea administrativa, ca o expresie a puterii unilaterale de care se bucura in acest tip de raporturi contractuale, poate sa controleze, sa sanctioneze, sa modifice clauzele acestuia, sau chiar si sa il rezilieze. La randul sau particularul este obligat sa execute personal si cu buna credinta obligatiile contractuale. Totodata, in anumite situatii, jurisprudenta franceza a admis posibilitatea ca pe parcursul executarii contractului sa survina fapte noi care sa impiedice sau sa ingreuneze realizarea sa. Aceste evenimente pot fi exterioare vointei partilor sau sa constituie chiar fapte ale administratiei. Consecintele juridice ale acestor fapte noi, privind executarea obligatiilor sau plata de despagubiri au fost interpretate prin prisma a trei teorii:

- teoria fortei majore: priveste un eveniment exterior, independent de vointa contractantilor si care impiedica executarea contractului; are drept efect eliberarea particularului de obligatia sa si priveaza administratia de dreptul de a aplica sanctiuni pentru neexcutarea contractului; permite particularului sa ceara judecatorului rezilierea contractului administrativ.

- teoria denumita "le fait du prince": se refera la toate masurile edictate de autoritatile publice, parte sau nu in contractul administrativ si care au drept consecinta crearea unei situatii mai dificile sau mai oneroase in indeplinirea obligatiilor contractuale pentru particular (de exemplu, modificarea unor legi fiscale sau sociale, etc.); naste dreptul particularului de a fi despagubit integral pentru daunele suferite.

- teoria impreviziunii: pentru a fi aplicata, evenimentele trebuie sa prezinte un caracter anormal si imprevizibil, sa fie independente de vointa co-contractantilor si sa provoace o tulburare economica, perturband executarea contractului (de exemplu, criza economica, razboiul, deprecierea monetara, etc.); au drept consecinte juridice: co-contractantii sunt tinuti sa-si execute integral obligatiile, particularul are dreptul la o compesatie baneasca, starea de impreviziune are un caracter temporar, provizoriu

Teoria contractului administrativ, in Romania interbelica, nu a avut importanta pe care si-a castigat-o in Franta, aceasta poate si pentru faptul ca litigiile avand ca obiect incheierea si executarea contractelor administrative se judecau tot de instantele judecatoresti (competente erau instantele de contencios administrativ prevazute de Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925). Din aceasta cauza - spunea autorul - tribunalele erau inclinate, in lipsa unor reguli precise si in lipsa unor clauze contractuale corespunzatoare sa caute in dreptul privat analogii pentru judecarea si interpretarea contractelor administrative . Jurisprudenta romana, la randul ei, a constatat ca administratia poate sa incheie cu particularii fie contracte de drept privat, guvernate de dreptul comun, fie contracte administrative, guvernate de regimul dreptului public

Facand distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune, profesorul Erast Diti Tarangul considera ca administratia, atunci cand actioneaza pentru buna si regulata functionare a serviciilor publice si in interesul general, face acte care trebuie supuse unui regim juridic special, regimului juridic administrativ. Aceste acte sunt numite de autor, acte de autoritate, in categoria carora intra si contractele administrative deoarece sunt incheiate de administratie in vederea functionarii unui serviciu public si sunt supuse unui regim juridic administrativ . Separat trebuie considerate acte de gestiune contractele pe care le face administratia pentru administrarea patrimoniului ei privat si care sunt supuse regimului de drept civil

In perioada interbelica, cu referire la teoria contractelor aministrative s-au conturat trei curente: 1). de acceptare a teoriei, cu referire expresa la contractul de concesiune; 2). de respingere a teoriei; 3). de acceptare a teoriei, dar, pentru toate contractele incheiate de administratia publica

Dupa al doilea razboi mondial s-a renuntat la aceasta teorie aproape in totalitate. In anul 1970 Valentina Gilescu repune in circulatie notiunea de contract administrativ atunci cand discuta natura contractului de specializare universitara , problema reluata si dezvoltata si de alti autori

Reluand discutia despre distinctia dintre actul de autoritate si actul de gestiune, Valentin I. Prisacaru considera ca actul administrativ de gestiune este actul juridic incheiat, pe de o parte, de un serviciu public, iar pe de alta parte de un particular (persoana fizica sau persoana juridica romana ori straina) ce are ca obiect vanzarea-cumpararea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii, precum si concesionarea si inchirierea unor bunuri mobile si imobile, apartinand proprietatii publice a statului, judetului sau comunei . In consecinta autorul crede ca actul administrativ de gestiune intruneste figura juridica a unui contract in care partile insa nu sunt egale.

In cadrul actelor administrative de autoritate, este clar ca nu se cuprind si contractele administrative, care nu numai ca nu sunt expresia unei declaratii de vointa unilaterala, dar presupun existenta unui minim acord de vointa, in care partile, desi nu apar egale, vor incheia un contract (de concesiune, de executare de lucrari publice, realizarea de achizitii de bunuri publice, etc.). Este interesant de observat ca Paul Negulescu califica concesiunea domeniului public ca un act mixt, de autoritate si de gestiune.

In cazul contractelor administrative, care se cuprind in categoria mai larga a actelor administrative de gestiune, autoritatea administrativa, este obligata sa emita in prealabil un act administrativ de autoritate. Numai in baza acestuia se poate incheia contractul. De exemplu, concesionarea unor bunuri proprietatea statului, judetului sau comunei, potrivit art. 25 si 27 din Legea nr. 15/1990 si ale art. 28 lit. g si h si art. 101 lit. g din Legea nr. 215/2001, se realizeaza prin doua acte juridice distincte, care se supun unor regimuri juridice diferite. Astfel, este actul administrativ de autoritate (hotararea de Guvern, hotararea consiliului local, etc), prin care se aproba concesionarea si contractul de concesionare propriu-zis care este un act administrativ de gestiune (contractul administrativ). In lumina practicii judiciare recente, controlul legalitatii celor doua acte juridice va apartine instantei de contencios administrativ pentru actul de autoritate si instantei de drept comun pentru actul de gestiune.

Pe de alta parte, nici restrangerea obiectului actelor administrative de gestiune numai la bunurile cuprinse in domeniul public si la actele juridice incheiate in legatura cu acestea nu pare a fi motivata. De altfel, in literatura juridica interbelica nu s-a facut aceasta limitare a categoriei actelor administrative de gestiune. Tot asa, in intelesul art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990, inainte de revizuirea Constitutiei nu puteau face obiectul contenciosului administrativ actele de gestiune savarsite de stat, atat in calitatea sa de persoana juridica (titulara a unui patrimoniu propriu aflat in proprietatea sa), cat si pentru administrarea patrimoniului public (pentru care are doar unul din atributele dreptului de proprietate) fapt subliniat ca atare prin lege.

In aceasta privinta, profesorul Antonie Iorgovan si-a exprimat opinia potrivit careia art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 nu putea avea in vedere decat actele de gestiune care vizeaza domeniul privat al statului, iar actele facute pentru gestionarea bunurilor apartinand domeniului public national, respectiv local sunt de competenta instantelor de contencios administrativ . De altfel, in practica judiciara creata in urma aparitiei Legii nr. 29/1990 s-a infirmat fara nici o rezerva opinia exprimata mai sus, retinandu-se in motivarea hotararilor ca numai instantelor judecatoresti de drept comun le revine competenta de a solutiona litigiile care aduc in discutie incheierea, valabilitatea si anularea contractelor, interpretarea clauzelor contractuale, precum si existenta si valabilitatea drepturilor nascute pe baza lor

Coroborind dispozitiile art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul aministrativ cu prevederile art. 12 din modelul orientativ al contractului de concesiune ce constituie anexa nr. 2 la Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1999 privind regimul concesiunilor reiese ca litigiile ce decurg din incheierea si executarea contractului de concesiune sunt de competenta instantelor de drept comun si nu a celor de contencios administrativ

Teoria contractelor administrative pe masura dobandirii unei experiente social-economice si in baza observatiilor ce decurg din practica judiciara, trebuie sa-si regaseasca locul, chiar daca s-ar impune schimbari legislative de esenta in materia contenciosului administrativ.