SARCINILE SI STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE

SARCINILE SI STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE

Intrucat apreciez ca orice demers care sa aiba ca obiect sarcinile sistemului administratiei publice trebuie sa aiba in vedere notiunea de organ al administratiei publice, ca element de baza al sistemului, voi incepe prin a prezenta unele consideratii referitoare la aceasta notiune.

1. Notiunea de organ al administratiei publice

Notiunea de organ al administratiei publice cunoaste mai multe acceptiuni in dreptul administrativ.

Conceptul de organ al administratiei publice este legat - intr-o acceptiune cu caracter restrictiv - de exercitiul competentei de organizare a executarii legii; exista organe colegiale sau unipersonale care exercita competenta de emitere a actelor administrative. Ca exemplu, ministrul este un organ unipersonal iar colegiul ministerului este un organ colegial, ambele organe actionand, pe baza unor competente clar stabilite, pentru organizarea executarii legii prin emiterea de acte administrative intr-un domeniu de activitate.

Intr-o acceptiune mai larga, in cadrul notiunii de organ al administratiei sunt cuprinse si alte componente - personalul, mijloacele materiale si financiare, personalitatea juridica ce se adauga competentei. Toate acestea fac posibila organizarea executarii legii. Acestui sens al notiunii de organ al administratiei publice ii corespunde notiunea de institutie publica , notiune ce nu poate include regiile autonome si societatile comerciale cu capital de stat.

Termenul de institutie ce provine din latinescul instituire - a alcatui - este oportun pentru a sublinia compozitia, constructia institutionala in vederea realizarii unei sarcini. Prezenta unor elemente specifice institutiilor publice - ca exemplu, competenta - in legatura cu institutiile particulare face necesara extinderea aplicarii, cu anumite limite, a regimului juridic administrativ si la activitatea acestora care devine, in conditiile date, de interes public.

2. Importanta notiunii de sarcina a sistemului administratiei publice

Notiunea de sarcina a sistemului administratiei publice poate fi analizata doar in legatura cu menirea, ratiunea de a fi a acestui sistem, de a realiza valorile politice promovate de sistemul politic si acceptate in cadrul social global. Detaliind, sarcinile administratiei publice sunt indatoriri asumate fata de societatea globala, ale carei trebuinte trebuie satisfacute atat la nivel general cat si la nivelul indivizilor ce o compun, prin prisma interesului general. Acest interes general are o puternica componenta politica, realizandu-si sarcinile administratia publica, practic, realizeaza politica statului.

In acest context sarcinile administratiei publice nu pot fi decat cele derivate din functiile si politica statului, administratia publica fiind legata de organizarea societatii in stat Pornind de la specificul activitatii administratiei publice constatam existenta a doua categorii de sarcini ce revin sistemului administratiei publice ce influenteaza si structura acestui sistem - sarcini de conducere si organizare si sarcini de prestatie.

2.1. Sarcini de conducere si organizare

Sarcinile de conducere si organizare deriva din functia traditionala a statului de a reglementa activitatea membrilor societatii Specificul sarcinilor de conducere si organizare care revin sistemului administratiei publice tine de actiunile cu caracter dispozitiv prin care este organizata executarea si se executa legile in cele mai diferite domenii de activitate sociala in care actioneaza statul.

Indeplinirea acestor sarcini este deosebit de complexa presupunand activitati de pregatire, de informare si documentare, de planificare, de decizie si de control, precum si implicarea mijloacelor umane, materiale si financiare pentru asigurarea executarii legii.

2.2. Sarcini de prestatie

Intrucat la nivel social este nevoie de asigurarea unor servicii cat se poate de diverse administratia publica trebuie sa-si asume sarcini in legatura cu furnizarea acelor servicii care sunt solicitate de cea mai mare parte a cetatenilor. Unele sarcini sunt de interes national - sarcini de reprezentare diplomatica, aparare nationala, informatii, justitie, etc. Altele sunt sarcini de interes local si privesc nevoile membrilor comunitatilor locale - transport comunal, paza a bunurilor, salubritate, distributie de energie termica, etc.

3. Notiunea de structura a sistemului administratiei publice; centralizare, descentralizare si autonomie in administratia publica

Foarte strans legata de problema sarcinilor sistemului administrativ este problema structurii acestui sistem. Administratia publica presupune organizarea executarii si executarea legii in cele mai diferite domenii de activitate sociala in raport cu diferite comunitati umane din cadrul sistemului social global. Sistemul administratiei publice se construieste pe baza criteriului teritorial. Constructia teritoriala a sistemului administratiei publice mai poate fi determinata, in anumite domenii de activitate, si de specificul activitatii respective. Ca exemplu, constructia sistemului de cai ferate sau de autostrazi nu are ca prioritate interesele comunitatilor locale ci alte considerente ce tin, bunaoara, de eficacitatea economica, de functionalitate, interesele fiecarei comunitati locale venind in completarea celor generale.

Din punct de vedere al structurii teritoriale, este, in general, acceptat ca administratia publica nu poate sa fie realizata dintr-un singur centru de dispozitie, ci trebuie organizata in asa fel incat sa asigure nevoile societatii, in general, dar si a colectivitatilor sociale din toate unitatile teritorial-administrative ale statului. In acest scop, organele administratiei publice sunt constituite pe structura unitatilor teritorial administrative.

Din considerente de functionalitate exista organe centrale ale administratiei publice care au o competenta generala, pe intreg teritoriul statului, si organe teritoriale ce tin seama de specificul fiecarei zone in parte. In cadrul organelor administratiei publice locale trebuie observate doua componente. Pe de o parte, exista organe teritoriale ale administratiei centrale - politie, finante, comunicatii, posta, etc. - iar, pe de alta parte, sunt constituite organe ale administratiei locale ce au ca sarcina administrarea unor activitati de interes local, legate de problemele oamenilor care alcatuiesc colectivitatile sociale grupate in unitati teritorial administrative precum comune, orase, municipii si judete.

Problema centralizarii si descentralizarii in administratia publica s-a pus si se pune in orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernamant si de regimul politic. Chintesenta acestei probleme se exprima, in cele din urma, in gradul de autonomie pe care il are administratia locala in rezolvarea problemelor cetatenilor de pe teritoriul de competenta.

Centralizarea in administratia publica inseamna in plan organizatoric, subordonarea ierarhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, carora li se subordoneaza si le dau socoteala de modul cum conduc, iar in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele locale - actele emise de catre autoritatile locale pot fi anulate de catre autoritatile centrale, in virtutea dreptului de control ierarhic, ori de cate ori nu corespund cu decizia centrului

Centralizarea asigura o functionare coordonata, prompta si eficienta a serviciilor publice. Functionarea pe principiul subordonarii ierarhice a serviciilor publice are drept consecinta inlaturarea suprapunerilor de acelasi nivel, precum si a paralelismelor. Conducerea centralizata, in principiul subordonarii ierarhice asigura pe planul exercitarii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului si de luare a masurilor legale corespunzatoare, fapt ce se constituie in garantii suplimentare pentru apararea intereselor celor administrati.

In regimul organizarii si functionarii centralizate a administratiei publice interesele locale nu-si pot gasi o rezolvare optima, deoarece autoritatile centrale nu pot cunoaste in specificitatea lor aceste interese care difera de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritatilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu intarziere si superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ si mai bine de catre autoritatile locale. Intr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea functionarilor publici de catre centru, cetatenii nu mai participa la administrarea treburilor lor, sunt lipsiti de initiativa.

Descentralizarea in administratia publica este un regim juridic opus centralizarii, in care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de functionari numiti de la centru ci de catre cei alesi de corpul electoral sau desemnati de acesta . In acest regim administrativ, statul confera unor autoritati publice si dreptul de exercitare a puterii publice in unele probleme. Acest regim juridic se fundamenteaza in plan material pe un patrimoniu propriu al unitatilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigura mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.

Descentralizarea administrativa, in fond, consta in recunoasterea personalitatii juridice unitatilor administrativ-teritoriale, existenta autoritatilor publice care le reprezinta si care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum si transferarea unor servicii publice din competenta autoritatilor centrale catre cele locale.

Intrucat, in practica, nu se poate vorbi despre forme pure de centralizare sau de descentralizare trebuie introdusa in cadrul demersului stiintific notiunea de grad de descentralizare. Gradul descentralizarii administrative depinde de numarul serviciilor publice date in competenta autoritatilor locale. Cu cat numarul acestora este mai mare cu atat va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea in administratia publica depinde si de modul cum sunt organizate autoritatile publice locale si raporturile lor cu cele centrale. Autoritatile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de catre autoritatile centrale (caz in care descentralizarea este mai mica). Gradul descentralizarii administrative depinde si de forma in care se exercita tutela administrativa (controlul special efectuat de autoritatea centrala).

Intr-o descentralizare administrativa se pot rezolva in conditii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putand fi conduse mai bine de catre autoritatile locale intr-un regim in care acestea nu au obligatia sa se conformeze ordinelor si instructiunilor de la centru. Masurile si deciziile pot fi luate operativ de catre autoritatile locale iar resursele materiale si financiare, si chiar forta de munca, pot fi folosite cu mai mare eficienta astfel incat sa raspunda unor nevoi prioritare pe care autoritatile locale le cunosc mai bine decat autoritatile centrale.

Functionarii publici alesi sau numiti, in regimul descentralizarii administrative, pe un termen limitat, inlatura in masura mai mare fenomenele birocratice in activitatea locala. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autoritatilor locale accentueaza spiritul de responsabilitate si initiativa pentru viata publica a localitatii in care ei locuiesc si determina sa caute si sa gaseasca ei insisi solutii la problemele cu care se confrunta.

Alegerea autoritatilor descentralizate poate ,,introduce in administratia locala politica de partid, care acapareaza si viciaza totul.

Lipsa de competenta si de raspundere, demagogia si servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritatilor descentralizate" . In localitatile mici este greu de gasit buni specialisti in administratia publica, care sa poata gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autoritatilor locale.

Intre cele doua laturi (centralizare - descentralizare) exista si regimuri juridice intermediare ale administratiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai putin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativa si tutela administrativa.

Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaza intre centralizare administrativa si descentralizare administrativa. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul ca titularii puterii locale nu sunt alesi de electoratul local, ci sunt numiti de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul ca titularii puterii locale au competenta sa rezolve ei problemele locale, fara sa le mai inainteze sefului sau ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia si obligat sa se conformeze actelor superiorului sau. In cazul desconcentrarii, autoritatea publica locala ramane parte integranta in sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date in competenta autoritatilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhica a autoritatilor centrale.

Tutela administrativa este o institutie a dreptului public in baza careia autoritatea centrala a administratiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justitie) si reprezentantii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritatilor administratiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai intre acele autoritati administrative intre care nu exista subordonare ierarhica intre un subiect din sfera puterii executive si unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutela administrativa intre organele centrale ale puterii executive - Guvern, ministere - si cele ce exercita aceasta putere la nivel judetean sau local - prefect si serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutela administrativa este si mai apropiat de cel de descentralizare. In acest regim, titularii autoritatii locale nu sunt numiti de centru, ci desemnati de insasi autoritatea locala. Ei au competenta sa rezolve problemele locale, emitand ei insisi acte administrative, insa numai dupa ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea centrala prevazuta de lege.

Concluzionand tutela administrativa consta in dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritatilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Cand numarul actelor administrative supuse regimului de tutela se mentine in limite minime, rezumandu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lasandu-se autoritatilor locale rezolvarea problemelor economice si sociale care le privesc, regimul de tutela se apropie mult de cel al descentralizarii.

Controlul de tutela este necesar din mai multe puncte de vedere: in primul rand, pentru ca autoritatile descentralizate gireaza servicii publice, care trebuie sa functioneze in mod regulat si continuu, iar statul este direct interesat pentru buna functionare a acestor servicii publice. In al doilea rand, in cazul descentralizarii, autoritatile centrale sunt obligate sa vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale sa fie satisfacute in detrimentul intereselor generale. In al treilea rand, puterea centrala trebuie sa vegheze ca autoritatile locale sa satisfaca in conditiile cele mai bune nevoile locale. In al patrulea rand, autoritatea centrala trebuie sa vegheze la mentinerea unitatii statului. O autonomie prea mare, poate sa fie cauza unor orientari politice in contradictie cu politica de stat a autoritatilor centrale. Acest control trebuie sa fie de asa natura incat sa ingradeasca si sa micsoreze autonomia administratiilor descentralizate, fara ca sa o desfiinteze.

Tema de meditatie: Solutia optima, din punctul de vedere al autonomiei administrative pentru un segment din cadrul sistemului administratiei publice