CONCEPTUL DE MANAGEMENT SI FUNCTIILE ACESTUIA IN ADMINISTRATIA PUBLICA

CONCEPTUL DE MANAGEMENT SI FUNCTIILE ACESTUIA IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Aparitia si dezvoltarea managementului ca stiinta a conducerii au fost istoriceste legate de o serie de fenomene cum ar fi: despartirea utilizarii capitalului de proprietatea asupra acestuia si, in context, cresterea rolului specialistilor in conducerea activitatii economice, concentrarea si centralizarea productiei, revolutia stiintifico-tehnica, progresul stiintific-tehnic ce se desfasoara intr-un ritm alert de peste 100 ani, extinderea specializarii si cooperarii in productie, atat pe plan national cat si international[1].

Conceptual, managementul ca teorie si stiinta aplicativa este de drept si indisolubil legat de activitatea de pionierat desfasurata de Frederick W. Taylor, contributia taylorismului fiind recunoscuta drept aport determinant de implicare a stiintei in procesul de conducere.

Remarcabila prin valentele sale deosebite, opera lui Henry Fayol, dedicata dezvoltarii managementului constituie, de asemenea, un punct de referinta in evolutia conducerii stiintifice. Astfel, acesta sublinia in lucrarea sa "Administratie generala si industriala', rolul si functiile conducerii cu referire directa la: previziune, organizare, distribuirea comenzilor, coordonare si control. Importanta actuala a managementului stiintific impune enumerarea contributiilor aduse in domeniu si de alti specialisti printre care: Peter Drucker, L. Gullick, J.Walter Elliot, L. Urwick, D.J. Bemard, H.A. Simon, Philip Kotler, W. Jack Duncan tec. In tara noastra se remarca, prin opera consacrata problemelor managementului, inca din anii '70, profesorul Alexandru Piu, pentru care managementul "constituie un sistem de concepte, de metode si instrumente prin care se realizeaza orientarea si conducerea unei entitati economice (economie nationala, intreprindere tec.) spre realizarea unor obiective propuse, in vederea atingerii unor performante cat mai ridicate'[2].

Cu atat mai important este rolul acestei conceptii doctrinare cu cat autorul citat este, totodata, printre primii autori care extind sfera de cuprindere a managementului la nivel macroeconomic.

1. Caracteristici ale managementului in administratia publica

Dupa cum se observa, managementul dirijeaza sistemele in corecta din punct de vedere social-juridic. Din aceasta perspectiva, trebuie analizate si functiile managementului administratiei publice locale, cu observarea specificului acestora.

Procesul de management se desfasoara continuu in cadrul organizatiilor. Putem spune ca el debuteaza odata cu stabilirea obiectivelor de realizat, continua cu elaborarea deciziilor si trasarea sarcinilor si se incheie cu realizarea acestor sarcini si prin aceasta, a obiectivelor dorite.

Managementul are, deci, un caracter continuu, cuprinzand un complex de activitati specifice desfasurate de manageri.

Pentru definirea sferei de aplicare a managementului in administratie, a laturilor comune cu alte activitati si a specificitatilor procesului de conducere in acest domeniu trebuie analizate cateva aspecte:

a) administratia si sectorul public nu au nici clienti si nici concurenti dar au cetateni obligati sa plateasca taxe, impozite, sa respecte legea si serviciile publice oferite catre acestia.

b) obiectivele pe care si le propune administratia nu sunt, de cele mai multe ori, usor cuantificabile.

c) legile ce guverneaza administratia publica nu sunt intotdeauna in concordanta cu conceptul de conducere manageriala.

Cu toate acestea, complexitatea problemelor cu care se confrunta comunitatile, necesitatea gestionarii in cele mai bune conditii a acestor probleme, a elaborarii unor strategii pe termen mediu si lung si a tacticilor adecvate, fac necesara utilizarea managementului in administratie cu principalele sale functii si adaptarea lor la conditiile concrete din acest domeniu.

2. Functiile managementului in administratia publica

Principalele functii ale managementului administratiei publice se refera la: previziune, organizare, decizie, coordonare, antrenare, control.

Tabloul nr. 1.2

Functii ale managementul in administratia publica

4.1. Previziunea (prognoza si planificare)

Previziunea reprezinta cea mai importanta functie a conducatorului. Prin previziune se anticipeaza evolutia conditiilor in care se va afla sistemul condus, precum si starea, comportarea si functionarea organizatiei. Exercitarea functiei de previziune trebuie sa asigure deci identificarea tendintei existente, prefigurarea proceselor si fenomenelor ce vor avea loc, stabilirea obiectivelor de realizat in viitor si resurselor necesare.

Functia de previziune se concretizeaza in prognoze, planuri si programe.

Prognoza reprezinta evaluarea efectuata pe baza stiintifica a evolutiei viitoare a componentelor cantitative si calitative ale unui domeniu de activitate, pe o perioada delimitata de orizontul de timp ales.

Autoritatile administratiei publice centrale sau locale au obligatia de a intocmi, prezenta si aproba programele generale de dezvoltare economico-sociala, fie la nivel national (Programul de guvernare prezentat de primul ministru, pe baza caruia Guvernul este aprobat de Parlament), fie la nivel local, consiliilor locale si judetene.

In acelasi timp, organele administratiei publice realizeaza si aproba programele de dezvoltare urbanistica si amenajarea teritoriului, programe de investitii pe domenii (constructii de locuinte, servicii publice, alimentari cu apa, canalizare, introducere si extinderea retelelor de gaz metan etc.) si subprograme cu diverse prioritati si esalonari financiare si temporale.

Trebuie sa avem in vedere ca in conformitate cu Legea 151/1998, judetele Romaniei sunt grupate in 8 regiuni de dezvoltare si in acest context, fiecare dintre aceste regiuni trebuie sa isi alcatuiasca propria viziune privind viitorul regional si propriile programe in care sa fie implicate judetele componente. Identificarea problemelor comune, a resurselor de care zona dispune, realizarea proiectelor si transpunerea lor in practica solicita o gandire manageriala, sistematica, integrata, cu un grad ridicat de noutate, in care inovarea, capacitatea de sinteza, dar si de armonizare a intereselor locale vor fi elementele esentiale ale reusitei.

De asemenea, este de mentionat ca unele dintre judetele tarii participa la Euroregiuni, organizatii reunind comunitati locale din doua sau mai multe tari:

Ø            Euroregiunea Dunarea de Jos: Romania - Ucraina - Republica Moldova;

Ø            Euroregiunea Dunare - Mures - Tisa: Romania - Ungaria - lugoslavia;

Ø            Euroregiunea Transcarpatica: Romania - Ungaria - Ucraina - Polonia. Si aceste Euroregiuni isi realizeaza programe proprii pe baza obiectivelor pe care comunitatile locale respective le considera de interes. Neputand contraveni legilor tarilor respective si programelor nationale si locale, programele euroregionale vin in completarea acestora, marcand colaborarea necesara din ce in ce mai mult, intr-o lume in care globalizarea isi pune accentul si pe administratia locala.

Acestea dovedesc ca managementul in administratia publica nu poate ramane cantonat intr-o sfera inchisa, cea a propriilor sale atributii.

Realizarea unui permanent control si a unei evaluari realiste, cu luarea masurilor ce se impun pentru efectuarea corectiilor necesare, tin de stiinta, dar si de arta conducatorului din administratia publica.

Pentru ca de multe ori, functie de toate schimbarile care se petrec si care tin, nu de putine ori, de factori deosebit de complecsi ce implica grupuri de interese, ambitii si orgolii, subiectiv si obiectiv in aprecierea oricarui act al administratiei publice, distanta intre a putea si nu se poate, dintre succes si esec poate tine nu o data de ceea ce hotaraste de multe ori soarta managerului: sansa.

Urmare a studiilor intreprinse, a analizei atente a situatiei socio-economice a comunitatii asupra careia se exercita autoritatea administratiei publice respective, diferitele organe de conducere prin lege iau decizii. Numite ca atare, decizii (cazul delegatiei permanente a consiliului judetean), hotarari (guvernamentale sau ale consiliilor judetene si locale), ordine (ale prefectului), ordonante (ale Guvernului), dispozitii (ale presedintelui consiliului judetean si ale primarului), acestea reprezinta o forma de validare sociala a unei actiuni, materializand o idee, o intentie sau un proiect, punand in miscare resurse umane, materiale si banesti pentru realizarea unui anumit scop. Valoarea practica a deciziilor constituie criteriul calitativ cel mai relevant de evaluare a activitatii manageriale.

Asa cum precizam, trebuie avut in vedere ca decizia in administratia publica are, in momentul in care se vizeaza indeplinirea unor obiective, un pronuntat caracter politic, ea depinzand de programele de guvernare adoptate, de interesele diferitelor formatiuni politice si a grupurilor de interese pe care acestea le reprezinta in organismele decizionale (guvern, consiliu tec.).

Dar, in afara acestei decizii cu pronuntat caracter politic, avem de-a face cu o decizie tehnica, deosebit de importanta in realizarea obiectivelor stabilite prin decizia politica.

Sigur ca exista probleme a caror complexitate difera, ca si nivelul de structurare, timpul de realizare si conditiile restrictive pe care mediul le impune. in aceste conditii, decidentul (un organism colectiv de conducere sau o persoana) se gaseste sub influenta unor factori a caror actiune poate afecta simtitor (pozitiv sau negativ) rationalitatea demersului si care ar putea fi grupati in:

factori rationali, constand in elemente cuantificabile, riguros masurabile, folosite pentru stabilirea alternativelor posibile, evaluarea acestora si desemnarea celui mai bun curs de actiune;

factori cognitivi, care privesc nivelul de cunostinte profesionale ale decidentului, experientele, perceptiile si aspiratiile sale, pozitia sa in cadrul grupului si sustinerea de care se bucura;

factori sociali, care determina acordul colectivitatii fata de decizia luata, deosebit de importanti in conditiile in care grupul de decizie, ca si cel din fruntea lui, reprezinta acea comunitate care l-a asezat intr-un post de conducere, prin vot (direct sau indirect);

factori juridici, reprezentanti de ansamblul reglementarilor au caracter legislativ normativ de care intregul sistem al administratiei publice este strans legat, el fiind primul care contribuie la insasi crearea cadrului institutional in care isi desfasoara activitatea.

Sigur ca toti acesti factori trebuie priviti din perspectiva in care in administratia publica avem de-a face cu manageri alesi (primar, viceprimar, presedinte, vicepresedinte de consiliu, consilieri) sau numiti, fie ca urmare a unui vot exprimat de colectivitate (primul ministru, ministri, guvern, prefect, subprefect), fie numiti de cei mentionati anterior, in fruntea serviciilor publice, a directiilor de specialitate si a celor descentralizate in teritoriu. Este evident ca, functie de pozitia pe care o are, fiecare din acestia are un anumit acces la informatii, propriul grad de rationalitate si propriile idei de actiune, toate subordonate intereselor proprii, precum si ale celor pe care ii reprezinta sau carora li se subordoneaza.

4.2. Organizarea

Organizarea, ca functie a conducerii cuprinde ansamblul de activitati prin intermediul carora se stabilesc si se delimiteaza procesele de munca, realizandu-se gruparea lor pe directii, servicii, compartimente, posturi etc.

Sistemul de conducere in sine, pentru a putea functiona, are nevoie de un cadru organizational care sa permita realizarea procesului de conducere aferent.

In conditiile in care administratiei publice ii este specific un sistem birocratic deosebit, crearea, prin vointa conducatorilor, a unui cadru organizational functional si eficient cat mai operativ, constituie un obiectiv esential.

Din prezentarea unor organigrame ale principalelor segmente ale administratiei publice se constata ca fiecare institutie isi are propria sa viziune privind organizarea directiilor si serviciilor proprii, precum si a serviciilor publice din subordine, venind in intampinarea realizarii atributiilor si sarcinilor ce ii revin.

Complexitatea acestor activitati este deosebita si ea se amplifica odata cu cresterea dimensiunii colectivitatii in fruntea careia se afla autoritatea respectiva. De aceea, realizarea functiei de organizare implica punerea in valoare a urmatoarelor concepte: autoritatea, responsabilitatea, raspunderea, delegarea si centralizarea-descentralizarea.

Autoritatea se prezinta ca un instrument al managementului individual sau colectiv. Ea se poate defini ca o forta impersonala ce este data indivizilor in virtutea unei pozitii pe care o ocupa in organizatie. Asa cum am precizat, conducatorii in administratia publica sunt fie persoane alese, fie numite, urmare a unei conjuncturi politice sau a unui concurs pe care functionarii publici trebuie sa-l sustina pentru a putea ocupa o functie de conducere.

De remarcat este faptul ca, avand in vedere relativitatea functiilor alese si relativa stabilitate a celor numiti prin concurs (functionarii publici), de multe ori, manageriatul tehnic este un element deosebit de important in realizarea obiectivelor propuse de managementul politic. Multi dintre functionarii publici cu functii de conducere au o importanta autoritate profesionala, ceea ce le confera si o semnificativa autoritate informala.

Tine de arta managerilor alesi de a gasi cele mai bune canale de comunicare cu conducatorii tehnici, de a folosi cunostintele si experienta acestora pentru realizarea programelor economice, sociale, politice pe care alesii le-au formulat si pe baza carora au primit mandatul colectivitatii.

In functie de modul cum se manifesta autoritatea in organizatie, de sursele pe care se sprijina, se pot distinge 3 tipuri de autoritate:

autoritatea traditionala, care, de regula, se bazeaza pe pozitia sociala, de clasa, a indivizilor.

autoritatea carismatica se bazeaza pe calitati personale deosebite, pe capacitatea managerilor de a se impune prin personalitatea lor, prin modul de prezentare in fata oamenilor, prin tot ceea ce ei reprezinta ca indivizi in cadrul colectivitatii;

autoritatea rational-legala, bazata pe functiile pe care diferitele persoane le detin, functii obtinute in administratia publica, fie prin alegeri, fie prin numire, urmare unui concurs care sa evidentieze calitatile manageriale ale acestora.

Responsabilitatea este in stransa legatura cu autoritatea si pune in evidenta faptul ca, acceptand sarcinile si primind autoritatea necesara indeplinirii lor, conducatorul, indiferent de nivelul la care actioneaza, trebuie sa faca astfel incat obiectivele respective sa fie realizate. Odata cu delegarea autoritatii, se deleaga si responsabilitatea pe care o presupune.

Raspunderea este obligatia de a da socoteala fata de indeplinirea sau neindeplinirea unor actiuni, sarcini tec. Raspunderea este strans legata de autoritate si responsabilitate, ele trebuind totodata sa fie corelate.

Delegarea consta in trecerea temporara a autoritatii formale unei alte persoane, presupunand atribuirea de catre manager, pentru o perioada de timp, a uneia sau a mai multora dintre sarcinile sale.

Delegarea de autoritate si de responsabilitati este o necesitate, determinata de faptul ca problemele managementului unei organizatii, cu atat mai mult la nivel municipal, judetean sau national, nu se pot rezolva eficient numai la varful acesteia. Este absolut necesar ca de la varful piramidei decizionale, o parte din autoritate sa fie delegata managerilor subordonati (ministrii - secretari de stat - directori generali; presedinte - vicepresedinti - directori ai directiilor tehnice; primar - viceprimar - directori ai directiilor tehnice etc.).

Centralizarea-descentralizarea se prezinta ca doua procese cu semnificatie opusa, care pun in evidenta gradul de delegare a autoritatii intr-o organizatie. Raportul dintre centralizare si descentralizare difera de la organizatie la organizatie, corespunzator filozofiei conducerii, promovate de managementul organizatiei, nivelului de pregatire, competentei managerilor, calitatii salariatilor, conceptiei generale existente in societate.

Este evident ca dupa 1989 administratia publica a trecut printr-un continuu proces de descentralizare. insasi prevederea din Legea 69/1991 prin care intre prefect, pe de o parte, si consiliile judetene si locale, pe de alta parte, nu exista relatii de subordonare, precum si atributul consiliului judetean de coordonare si nu de subordonare a consiliilor locale, sunt relevante. Aparitia legii bugetelor, a legii patrimoniului, raspunderile din statutul functionarilor publici, contribuie si ele la o descentralizare a administratiei publice, ca si transferarea unor activitati de la nivel national la nivel local. In perspectiva, descentralizarea activitatilor din sanatate, din invatamantul preuniversitar si a unei parti a politiei judetene si locale dovedesc ca si in aceasta directie, in Romania se urmeaza o linie europeana care acorda o mai mare raspundere autoritatilor locale.

Este evident ca acest proces de centrifugare a administratiei publice catre administratiile locale impune schimbari majore in abordarea manageriala la acest nivel, cu asumarea de noi raspunderi si responsabilitati si cu o noua conceptie despre modul in care o conducere eficienta poate determina realizari multiple in plan local.

4.3. Fundamentarea si luarea deciziei

Act esential al activitatii manageriale, decizia constituie produsul sau reprezentativ si totodata instrumentul cel mai eficace al acesteia.

Considerata a fi "motorul' managementului, deoarece "a conduce' implica "a decide', decizia constituie esenta conducerii in procesul continuu si rational de armonizare a obiectivelor strategice cu resursele posibile.

Decizia reprezinta actul deliberat al decidentului, prin care se stabilesc scopul si obiectivele unei, actiuni, directiile si modalitatile de realizare ale acesteia, toate determinate de o anumita necesitate, pe baza unui proces de informare, reflectie si evaluare a mijloacelor si a consecintelor actiunii respective[3].

Decizia reflecta in mod direct vointa decidentului, precum si modalitatile preconizate pentru satisfacerea intereselor acestuia.

- Definirea si intelegerea conceptului de decizie, implica abordarea a doua idei fundamentale. Pe de o parte prin decizie se intelege conceptualizarea unei optiuni, sub forma unei imagini mentale sau a unui model explicit, ceea ce implica, pentru un specialist, luarea in considerare cu caracter de functii a experientei, a caracterului selectiv al perceptiei si judecatii sale raportate la situatia data.

Pe de alta parte, luarea deciziei implica simplificarea realitatii, conceptualizarea facandu-se, in mod selectiv, prin abstractizarea diversitatii si complexitatii situatiilor reale.

Orice situatie, supusa analizei sistemului decizional va fi perceputa, simplificata si judecata prin prisma caracteristicilor personale ale decidentului[4].

Decizia manageriala - act de conducere, include actiunea, mijloacele si caile de atingere a obiectivului stabilit, fiind rezultatul unui proces marcat de impactul unor factori contradictorii si stari de incertitudine.

A decide inseamna deci, a opta in mod rational asupra unei linii de actiune dintr-un numar de variante elaborate.

In sens mai larg, decizia este o forma de analogie speciala a unei actiuni, moment esential al procesului de conducere, orientand activitatea si resursele in vederea realizarii obiectivului preconizat.

Abordarea in doctrina economica a conceptului de "decizie manageriala' se face de pe pozitii diferite, in raport de rolul diferit pe care il acorda specialistii unor factori care stau la baza adoptarii acesteia, insa pot fi retinute drept constante mentionarea unor elemente ca:

considerarea deciziei manageriale ca fiind un proces rational;

situarea la baza adaptarii acesteia a surselor de informatii certe si suficiente;

optiunea in corelatie cu eficienta economica si sociala a scopului urmarit;

evaluarea alternativelor, stabilirea celei care corespunde exigentelor scopului si focalizarea optiunii decizionale, solicita decidentul din punct de vedere al gradului de cunoastere si inteligenta cat si al experientei, toate acestea reflectandu-se in calitatea deciziei luate;

De altfel, nivelul calitativ al conducerii unei firme se manifesta si se caracterizeaza cel mai bine prin adoptarea si aplicarea deciziilor.

Dupa cum afirma O. Nicolescu[5], decizia constituie "piesa de rezistenta a managementului, expresia sa cea mai activa, cea mai dinamica, prin care isi exercita in mod plenar functiile'.

Decizia manageriala in administratia publica, ca rezultat al procesului decizional, implica cu necesitate existenta unui cadru legal de asumare a raspunderii persoanelor abilitate sa realizeze aceasta activitate, dar si asigurarea indeplinirii unor cerinte ca:

a. obiectivele fixate trebuie precis definite si cuantificate, insotite de un riguros sistem de masurare a gradului de indeplinire al acestora;

b. obiectivele fixate trebuie sa se exprime prin aspectele lor majore, care sa permita cuantificarea si controlul realizarii lor;

c. obiectivele urmarite prin realizarea procesului decizional trebuie sa fie compatibile, coordonate intre ele si sa respecte principiul continuitatii in timp;

d. fundamentarea stiintifica si tehnica prin asigurarea accesului la informatie, cat si prin folosirea celor mai modeme metode, tehnici, mijloace si instrumente care sa elimine intamplarea, improvizatia si sa limiteze rolul si frecventa deciziei intuitive;

e. succesiunea logica, incadrarea in perioada optima de elaborare si adoptare, printr-o abordare previzionala echilibrata si bazata pe analiza corelativa a factorilor calitativi si temporali;

f. luarea in considerare a starilor obiective ale sistemului in care urmeaza a fi implementata decizia si fixarea unui numar suficient si reprezentativ de variabile ce urmeaza a fi analizate.

Complexitatea si diversitatea de opinii exprimate in literatura de specialitate, in incercarea de a surprinde acele elemente care sa permita o definire riguros exacta si sugestiva a conceptului de decizie manageriala, ne determina sa optam pentru o formulare de maxima generalitate si simplitate conform careia, decizia manageriala reprezinta cursul de actiune ales de catre decident, conform strategiei proprii, de realizare a unuia sau mai multor obiective urmarite.

Decizia reprezinta, in esenta, un act rational de alegere a unei strategii de actiune, prin care se urmareste realizarea, in conditii optime, a unor obiective, tinand cont de resursele disponibile si conditiile concrete.

O decizie poate lua forma unui act decizional, in sensul realizarii unei actiuni intr-o perioada foarte restransa de timp.

Actul decizional se refera la situatii decizionale de complexitate redusa sau atunci cand respectiva situatie are un caracter repetativ, variabilele implicate fiind foarte bine cunoscute de decident, astfel incat nu mai este necesara o culegere de informatii si analiza lor.

Decizia are rolul de stabili, nu numai scopul si obiectivele unei actiuni, ci si directiile si modalitatile de realizare a acesteia, in functie de o anumita necesitate, cat si resursele corespunzatoare.

Rolul primordial al deciziei presupune directionarea constienta a anumitor actiuni, asigurate material si uman, spre rezultate determinate, dar si reglarea, controlul si previzionarea acestor actiuni si a efectelor lor.

Valoarea practica a deciziei constituie criteriul calitativ cel mai relevant de evaluare si apreciere a activitatii manageriale.

Procesul decizional este procesul de elaborare a deciziilor, constituit dintr-o succesiune de etape prin intermediul carora se pregateste, se elaboreaza, se adopta si implementeaza decizia.

Numarul si succesiunea acestor etape difera in functie de tipul de decizie ce urmeaza a fi elaborata. in cazul actelor decizionale, care raspund unor situatii decizionale simple, de rutina, etapele decizionale pot fi reduse pana la eliminare.

In schimb, pentru adoptarea unor decizii tactice sau strategice, procesul decizional devine unul complex, fapt ce impune parcurgerea tuturor etapelor in mod succesiv, decizia manageriala ce urmeaza a fi adoptata putand avea implicatii deosebite asupra intregii activitati a firmei.

Abordarea moderna a procesului decizional, in literatura de specialitate se face de pe pozitii diferite, pornindu-se de la o abordare exclusiv normativa sau sociala si pana la una de tip descriptiv.

Decizia depinde atat de factorii cognitivi dar si de interactiunile sociale cu rezultatele lor de natura valorica, educationala. Rationalitatea sociala se abate adesea de la optim, ceea ce presupune luarea in considerare a factorilor subiectivi care determina orientarea decidentului - persoana umana, in functie de propriile interese si prioritati valorice la care adera. De obicei, interactiunea factorilor sociali creeaza situatii complexe, dificil de definit si deci de rezolvat.

Principiile si tehnicile cu caracter universal, aplicabile de regula oricarui proces decizional, trebuie corelate cu particularitatile care intervin in rezolvarea unei situatii decizionale privind rezolvarea unor probleme sociale, avand ca premisa factorul uman.

Evolutia abordarii mecanismului de elaborare a deciziilor a permis semnalarea de catre unii specialisti a existentei faptice a doua procese intercorelate, unul de sintetizare si al doilea de demultiplicare, fundamentandu-se astfel o alta succesiune a procesului decizional, pe faze a ciclului: informatie - decizie - actiune.

Pregatirea elaborarii deciziei, cat si alegerea solutiei decizionale sunt procese complexe care subsumeaza faze diferite si necesare in raport de tehnica utilizata de catre manageri.

Nu mai putin importanta este insa si etapa supravegherii aplicarii solutiei decizionale si a controlului modului ei de realizare, care uneori, in mod nejustificat, se situeaza la periferia atentiei decidentului. In mod eronat se considera ca o decizie corespunzator elaborata trebuie sa se aplice de indata, fara pregatire, asa cum a fost conceputa.

Fazele acestei etape presupun:

motivarea, cu scopul de a crea o stare de spirit favorabila realizarii deciziei in conditii optime;

transmiterea deciziei insotita de instructiuni de realizare;

control permanent, cu accent pe activitatea de indrumare si ameliorare.

Rolul factorului uman este deosebit de important, acesta putand influenta calitatea deciziei, sens in care un accent deosebit trebuie pus in cadrul mecanismului elaborarii deciziilor pe atribute ca: incredere reciproca, spirit de echipa si competitie.

4.4. Coordonarea

Coordonarea are rolul de a sigura adaptarea organizatiei la conditiile existente in fiecare moment al evolutiei sale. In acelasi timp, prin coordonare, se asigura sincronizarea actiunilor managerilor, a deciziilor emise de acestia la diferite esaloane a activitatii tuturor subordonatilor in vederea desfasurarii unei activitati eficiente, capabile sa contribuie la realizarea obiectivelor prestabilite. Ca functie a managementului, coordonarea capata o deosebita importanta in administratia publica, in conditiile in care deciziile manageriale sunt, functie de activitatile desfasurate, de o diversitate si complexitate semnificativa.

Asociate cu dinamica permanenta a evolutiei societatii, cu cerintele mereu crescande privind serviciile publice si satisfacerea necesitatilor cetateanului, actiunile administratiei publice se cer a fi permanent corelate, astfel incat, unite in diversitatea lor, sa poata satisface dezideratele de functionare si dezvoltare ale comunitatilor umane.

Nu trebuie neglijat nici faptul ca administratia publica poate suferi numeroase influente, nu intotdeauna pozitive, din exteriorul organizatiei. O serie de actiuni de la nivel central, de cele mai multe ori de natura legislativa sau restrictii bugetare, impun revederea unor programe si refacerea unor corelatii absolut necesare. La acestea se adauga diversele calamitati naturale care, de regula, nu se rasfrang asupra unei singure colectivitati si care, pe diferite niveluri, impun cooperarea solidara si coordonarea actiunilor administratiei sau administratiilor publice respective.

Directiile de programe-prognoze, de cooperare regionala sau europeana, cele cu atributii in coordonarea serviciilor publice sau a lucrului cu ONG-urile sau IMM-urile incearca sa realizeze tocmai aceasta coordonare absolut necesara.

Pentru ca actiunea de conducere sa se realizeze continuu este necesar ca la nivelul administratiei locale, in ansamblul sau, ca si intre diferitele elemente structurale ale acesteia, sa se realizeze un flux corespunzator de informatii si sa functioneze un sistem eficient, profesionist de comunicatii, salariatii fiind receptivi la modificarile ce se impun. Este necesar sa se asigure o esalonare judicioasa a deciziilor la toate nivelurile, folosirea larga a delegarii de autoritate care sa permita stabilirea unor raporturi bilaterale intre manageri si salariati.

Nu trebuie neglijat faptul ca functia de coordonare presupune utilizarea corecta a motivatiei, realizarea unei selectii si pregatiri corespunzatoare a salariatilor ca si definirea clara a opiniilor, atitudinilor si programelor in scopul asigurarii eficientei acestei functii.

4.5. Antrenarea (motivatia)

Antrenarea constituie o functie importanta a managementului deoarece ea incorporeaza actiuni ce se concentreaza asupra factorului uman, cu scopul de a-l determina sa contribuie, sa participe activ la realizarea integrala a sarcinilor si obiectivelor stabilite. In cadrul acestei functii, putem delimita doua momente: comanda si motivarea.

Prin comanda, managerii exercita influenta directa asupra subordonatilor, in virtutea autoritatii cu care au fost investiti antrenandu-i la realizarea sarcinilor si obligatiilor care le revin. Realizarea antrenarii prin intermediul comenzii presupune:

formularea unor ordine simple si directe care sa se caracterizeze prin claritate si care sa fie in conformitate cu hotararile adoptate de conducerea aleasa a administratiei publice;

aceste ordine sa nu depaseasca competentele subordonatilor sau capacitatea lor de executie;

promovarea unei discipline reale in munca bazata pe respectarea legilor, competenta si probitate profesionala, respectarea sistemului de valori propriu administratiei publice. Stilul de munca al managerului, promovarea unui stil democratic de conducere sunt si in acest domeniu un factor de succes;

imbinarea corecta a sistemului de stimulare materiala si morala cu cel al raspunderii in indeplinirea sarcinilor.

Trebuie avut in vedere ca, in conditiile unor salarii modice si a unor posibilitati reduse de stimulare a angajatilor, factorii legati de stabilitatea locului de munca, de pozitia sociala ocupata, de recunoasterea muncii desfasurata sunt elemente deosebite in aprecierea muncii functionarilor publici.

Asa cum am subliniat, motivarea salariatilor constituie un element deosebit in realizarea functiei de antrenare. Prin motivare se realizeaza integrarea satisfacerii necesitatilor si intereselor individuale ale salariatilor, cu realizarea obiectivelor organizatiei. Fiecare salariat isi poate aduce, motivat fiind, o contributie substantiala la realizarea obiectivelor de multe ori rezultatele finale putand fi chiar mai bune decat cele asteptate.

Tabloul nr. 1.3

Comportamentul salariatilor fata de satisfacerea necesitatilor

Cei ce simt insa nevoia motivarii au si o imagine proprie asupra posibilitatilor de care dispune organizatia in acest domeniu, cat si asupra nivelului de recompensa ce li s-ar cuveni. Performantele ansamblului organizatiei ar putea fi definite ca o functie de mai multi factori:

Pi=f(M,C,I)

unde:

Pi - nivelul performantelor unui membru al organizatiei

M - motivatia acestuia

C - capacitatea sa profesionala

I - imaginea pe care o are despre propriul sau rol in organizatie

4.6. Controlul

Controlul ca functie a managementului administratiei publice consta in ansamblul de actiuni prin care se verifica performantele realizate in comparatie cu obiectivele prezente.

Specificitatea functionarii controlului consta in aceea ca el trebuie sa aiba un caracter preventiv, exercitandu-se in mod curent si operativ desfasurandu-se imediat dupa adoptarea deciziilor, indiferent de forma care o imbraca (hotarari, ordine, dispozitii tec.). Practic, controlul trebuie sa sesizeze permanent daca performantele sunt sau nu la nivelul asteptarilor. Devierile care apar evidentiaza corectiile necesare.

Conducerea administratiei publice impune o multitudine de acte de control efectuate, cele mai multe in virtutea atributiilor ce revin autoritatilor respective (deci un control asupra altora) dar si un control propriu interior. in felul acesta, asupra administratiei publice pe diferitele ei niveluri, se exercita atat un control extern (Parlamentul controleaza Guvernul, Corpul de Control al Guvernului controleaza Prefectura, Prefectul controleaza hotararile Consiliilor judetene si locale, Consiliile judetene si locale controleaza activitatea Primarului si a Presedintelui), cat si un control intern, prin directiile de specialitate si conducatorii acestora.

Indeplinirea obiectivelor administratiei publice este strans legata de existenta activitatii de control si de capacitatea sa de a sesiza neindeplinirile si de a le elimina. Ca si intregul sistem, in materie de control functioneaza un algoritm birocratic bine pus la punct, cu termene si responsabilitati precise. Acesta conduce insa nu de putine ori la o operativitate redusa si la aparitia a numeroase intarzieri in valorificarea actelor de control. De aceea pentru managerul din administratia publica este esentiala capacitatea de "a controla controlul', de a-l pune in slujba misiunii sale pentru realizarea la timp a obiectivelor, astfel incat controlul sa fie un element dinamic, motor si nu o frana a procesului de conducere.

In final trebuie spus ca functiile managementului in administratia publica nu trebuie privite ca entitati distincte, intre ele existand o interconditionare reciproca. Aceasta interconditionare pune in valoare toate valentele procesului de management care trebuie privit si abordat in ansamblul sau pentru ca nici una din functii nu trebuie neglijata sau ignorata.

3. Principii manageriale aplicate in administratie

Si pentru activitatea din administratia publica actioneaza principiile generale valabile in management respectandu-se evident specificitatea activitatii in acest domeniu.

a) principii rezultate din ordinea necesara pentru o buna desfasurare a actiunilor economice si sociale, incluzand:

- diviziunea muncii;

- ierarhie, ordine, unitate de comanda;

- corelarea autoritatii si a responsabilitatii;

- solidaritatea in actiune.

b) principii vizand eficienta economico-sociala a actiunilor intreprinse:

- apropierea conducerii de locul de aplicare a deciziilor;

- corelarea intereselor individuale cu cele de grup;

- unitatea de orientare si decizie;

- echitate;

- initiativa;

- corelarea rezultatelor cu recompensele acordate personalului.

c) principii care determina asigurarea unor corelatii corespunzatoare intre sectoarele sociale:

- suprematia obiectivelor;

- echilibrul centralizare-descentralizare

- corelarea factorilor interni cu cei externi.

Tabloul nr. 1.4

Principii specifice managementului in administratie

Aplicarea acestor principii este absolut necesara pentru ca intregul sistem al administratiei publice sa functioneze in corelat cu celelalte sisteme economico-sociale. Specificitatea administratiei publice determina insa ca in acest domeniu sa functioneze o serie de principii proprii dintre care mentionam:

- principiul autonomiei locale care materializeaza libertatea de actiune a administratiei, in limitele legii.

- principiul descentralizarii serviciilor publice vine in sprijinul aplicarii primului principiu, apropiind serviciile de cetateni.

- principiul legalitatii care presupune aplicarea si raportarea la lege, dar si colaborarea activa cu cetatenii si organele legiuitoare pentru completarea, amendarea sau inlocuirea unor legi;

- principiul consultarii cetatenilor in probleme de interes local deosebit, cu un impact major asupra comunitatii.

- principiul eligibilitatii autoritatilor locale, care, desi supus influentelor politice, ar trebui sa se bazeze pe un set de criterii de performante a candidatilor, facand accesibila alegerea celor mai buni.

Evident, ele se regasesc in modalitatile specifice de lucru ale fiecarei institutii si determina misiunile pe care le au conducatorii din administratia publica.

Astfel, in conditiile unui mediu dinamic, intr-o continua miscare si transformare, acestia trebuie sa aiba in vedere ca:

- administratia publica reprezinta un sector destinat sa raspunda unei nevoi a societatii si prin acesta, specialistii din domeniu respectiv sunt in serviciul oamenilor;

- paralel cu individualismul competitiv promovat de economia de piata, administratia publica trebuie sa dezvolte o gestiune competitiva in care sa fie antrenate si care sa serveasca colectivitatile umane;

- in administratia publica, deciziile si actiunile au un impact socio-economic imediat si la o scara mare;

- in contextul acordarii unei din ce in ce mai largi autonomii locale, controlul si autoreglarea se face la nivelul fiecarei colectivitati(comuna, oras, municipiu, judet);

- pentru a solutiona multitudinea de probleme cu care se confrunta, autoritatile locale trebuie sa colaboreze cu organizatii si organisme profesionale, institutii centrale, organizatii neguvernamentale, precum si cu o serie de alte structuri din afara sistemului administratiei publice.

4. Autoritatile si structura administratiei publice

Notiunea de administratie publica presupune acele acte juridice si operatiuni materiale prin care se executa legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, dupa caz, prestarea directa de servicii publice.

In mod sintetic, administratia publica a fost definita in doctrina[6], ca "ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administratiei centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice'.

Trei sunt caracteristicile ce pot fi subliniate in legatura cu administratia publica:

. este o activitate realizata numai de autoritati executive si administrative generic denumite "autoritatile administratiei publice';

. este o activitate de aducere la indeplinire a legii, presupunand adoptarea de acte normative cu forta juridica inferioara legii sau, dupa caz, de organizare sau realizare efectiva a serviciilor publice;

. este o activitate realizata in regim de putere publica, prin intermediul prerogativelor acordate de Constitutie si legi speciale.

Scopul administratiei publice este acela de a satisface, in cele mai bune conditii, cerintele sociale, vizand in concret, toate interesele populatiei, atat cele generale, cat si cele locale sau speciale.

In intreaga activitate de administratie publica trebuie observate cu strictete principiile menite sa asigure acesteia utilitate sociala maxima, cum sunt: principiul legalitatii, principiul democratismului, principiul autonomiei administratiei publice si principiul umanismului.

Orientari ale managementului contemporan

Acest domeniu, de maxim interes si cu un rol de prima importanta in societatea moderna, prezinta trasaturile dominatorii si orientarile de perspectiva detaliate in continuare.

a) Viziunea globala, integratoare, de abordare a problemelor

Potrivit acestei viziuni, datorata indeosebi, miscarii sistemice, integrarea in rezolvarea problemelor manageriale trebuie realizata pe doua planuri profund intrepatrunse:

Intra-organizatie, adica intre subsistemele acesteia, respectiv intre activitatile si compartimentele ei;

intre organizatie si mediul ei de existenta si de actiune.

b) Interdisciplinaritatea

Asa cum s-a aratat mai sus, domeniul stiintei si practicii managementului a reprezentat si continua sa reprezinte terenul de adsorbtie si integrare a noi si noi elemente ale stiintei, adaptate si utilizate potrivit nevoilor specifice ale conducerii complexelor socio-economice.

c) Accentuarea caracterului previzional

In evolutia oricarei organizatii rolul determinant il are strategia dezvoltarii prin care se definesc directiile de evolutie viitoare si principalele obiective de atins, pe aceasta baza stabilindu-se toate elementele manageriale care trebuie sa serveasca eficient dezvoltarea preconizata. Strategia, definita prin obiectivele pe care le precizeaza, are implicatii asupra tuturor activitatilor organizatiei, carora le influenteaza formele de realizare si le determina cerintele specifice si evolutive fata de conducere.

Previziunea cresterii organizationale se bazeaza pe modele de crestere, majoritatea acestora rezultand din analogii facute cu legitatile biologice ale dezvoltarii organismelor vii.

Astfel, un model reprezentativ este cel propus de G. Lippit care considera ca evolutia oricarei organizatii se face prin parcurgerea succesiva a stadiilor de nastere, tinerete si maturitate, in care preocuparile prioritare ale conducerii organizarii sunt:

Nasterea

F          Crearea unei noi organizatii

F          Mentinerea acesteia ca sistem viabil

Tineretea

F   Cresterea stabilitatii organizatiei

F   Dobandirea prestigiului acesteia

Maturitatea

F    Dobandirea personalitatii proprii a organizatiei si cresterea adaptabilitatii acesteia

F    Sporirea contributiei economice si sociale a organiza in cadrul societatii.

Un alt model previzional de dezvoltare organizationala este cel imaginat de R. Coffrey, A. Athos si E. Reynolds, care definesc, de asemenea, trei stadii ale cresterii carora le corespund niveluri diferite ale rezultatelor activitatii desfasurate.

In sfarsit un ultim model, imaginat de L. Greiner, coreleaza ritmurile cresterii unei organizatii cu dimensiunile si cu varsta acesteia.

d) Cresterea dinamismului managerial

Este determinata, in primul rand, de dinamismul tot mai accentuat al mediului de existenta si actiune al organizatiei, de cresterea spectaculoasa a frecventei schimbarilor. Acest mediu este deosebit de complex, manifestandu-se:

Ø      prin elemente de natura diferite: politica, economica, sociala, stiintifico-tehnica, culturala, psihologica, geografica, ecologica etc.;

Ø      pe planuri diferite: de ramura, zonal, national, regional, continental, mondial.

Analiza diferitelor circumstante existente si a efectelor acestora asupra managementului pune in evidenta trei tipuri de medii:

Ø      stabil, practic inexistent;

Ø      schimbator, cu schimbari frecvente, de amplitudini foarte variate si, in general, previzibile pe baza unor metode si tehnici adecvate de anticipatie, a producerii lor, propriu, mai ales, domeniul serviciilor si constructiilor,

Ø      turbulent, cu schimbari extrem de frecvente, de amplitudini foarte variate, ce au incidente ample asupra organizatiei si pot fi cu greu anticipate; confruntarea organizatiei cu un asemenea mediu genereaza modificari in cadrul acesteia, majoritatea de adaptare, ceea ce ii se permite sa reziste schimbarilor produse in mediu, dinamismul managerial fiind deosebit in perioada de adaptare; propriu mai ales intreprinderilor din ramurile de varf ale economiei, din a "industrii stiintifice" mediul turbulent evidentiaza rolul determinant pe care il au activitatile de cercetare-dezvoltare si necesitatea imperioasa a practicii conducerii previzionale si a asigurarii dinamismului managerial.

e) Accentuarea caracterului finalist al actiunilor manageriale

Toate demersurile manageriale trebuie sa aiba, logic, o formalitate, respectiv sa asigure, direct sau indirect, realizarea obiectivelor generale ale organizatiei. Rationalitatea acestor demersuri este apreciata, in mod primordial, in functie de modelul in stare sa raspunda cerintelor determinate de obiectivele generale ale organizatiei.

f) Universalitatea managementul

Ultimele decenii au fost martore ale producerii unui transfer continuu si tot mai accentuat de concepte, principii, metode, tehnici si instrumente manageriale din domeniul activitatii industriale in toate celelalte domenii ale vietii si activitatii umane.

Se vorbeste astazi curent de management agrar, management in constructii, in transporturi, management bancar, financiar, in domeniul asigurarilor, educational etc., realizandu-se, in masura semnificativa, unele adaptari necesare impuse de specificul fiecaruia dintre domeniile mentionate.

g) Profesionalizarea functiei de manager

Profesionalizarea muncii de conducere se impune astazi ca un element de referinta primordial in evantaiul principalelor resorturi ale dezvoltarii economice si sociale in ritmuri rapide la nivelul national si organizational. Aceasta idee este intarita si ilustrata pe plan practic prin existenta a numeroase scoli, institutii, centre etc. de instruire a cadrelor de conducere, raspandite in toata lumea dar concentrandu-se in tarile dezvoltate mai ales, care ofera acestor cadre elementele necesare unei "atestari in functie" si bazele indispensabile exercitarii cu profesionalism a acesteia.

Profesionalizarea cadrelor de conducere, respectiv formarea si perfectionarea acestora, este conditionata nu numai de aplicarea unor criterii sociale echitabile, ci si de existenta unui sistem adecvat de instruire a celor vizati sa devina conducatori si a celor aflati deja pe functii de conducere. In acest sens, principalele probleme ale programelor de formare si perfectionare a cadrelor de conducere sunt:

Ø      de continut:

F    asigurarea multilateralitatii instruirii;

F    asigurarea pragmatismului necesar, actualizarea continua a cunoasterii;

F    formarea la conducatori a abilitatilor si modelarea de comportamente si atitudini necesare;

Ø      de organizare:

F    desfasoara intr-o perioada compacta;

F    desfasurarea intermitenta, cu mai multe cicluri;

F    asigurarea reciclarii periodice a cadrelor.

Sintetizand caracteristicile actuale ale managementului si orientarile prezente si de perspectiva care se fac simtite si evolutia acestuia, se poate afirma ca:

Ø      stiinta managementului se prezinta astazi ca un sistem teoretic inchegat, sustinut prin material faptic instructiv si prin rezultate ale generalizarii materialului faptic (legi, teorii), cu metodologii proprii de investigare de evidenta factura stiintifica, caruia ii este proprie o conceptie generala asupra domeniului managementului;

Ø      perfectionarea si diversificarea modalitatii de aplicare a ansamblului de cunostinte acumulate in acest domeniu, integrarea unor noi elemente preluate din alte stiinte sunt procese care continua, asigurand dezvoltarea si consolidarea stiintei managementului;

Ø      managementul este astazi prezent in aproape toate domeniile activitatii umane, in procesul extinderii treptate a sferei sale de cuprindere cunoscand deformari, adaptari, contestari, dar impunandu-se, in acelasi timp, ca una dintre cele mai importante activitati ale societatii contemporane;

Ø      avand implicatii pe toate planurile existentei si activitatii umane, managementul priveste pe fiecare individ din societate si, in consecinta, presupune generalizari sensibil mai pretentioase si mai dificile decat alte stiinte;

Ø      managementul prezinta un grad de complexitate extrem de ridicat, intrucat implica un numar apreciabil de variabile decizionale; daca in alte stiinte-tehnice, economice etc. - problemele a caror rezolvare se urmareste fac ele insele posibil, prin natura lor, un anumit grad de precizie a solutiilor stabilite, problemele manageriale presupun numeroase variabile a caror valoare nu poate fi stabilita si a caror efecte este complicat de imprevizibilitatea comportamentului uman;

Ø      paralel cu dezvoltarea si consolidarea laturii stiintifice a managementului, a evoluat vizibil, s-a perfectionat si rafinat continuu si latura sa pragmatica. Metodologia demersurilor manageriale in diferite domenii ale activitatilor organizatiei sau in sferele functiilor managementului a castigat simtitor in rigoare, actiunile au devenit mai sigure si si-au sporit simtitor eficacitatea, ceea ce a avut ca efect la scara majoritatii organizatiilor economice cresterea apreciabila a eficientei activitatii acestora.

Conditia esentiala actuala si de perspectiva a managementului este sugestiv definita prin ceea ce P. Drucker numeste "noile postulate ale managementului"[7] si anume:

Ø      managementul este general, afirmandu-se in toate domeniile economice si sociale;

Ø      dezvoltarea spiritului de inovare constituie trasatura esentiala a managementului modern;

Ø      managementul este orientat spre sporirea continua a productivitatii muncii intelectuale si fizice;

Ø      managementul se grefeaza pe traditiile culturale, sociale si politice ale fiecarei tari, pe conditiile istorice de dezvoltare a acesteia;

Ø      managementul constituie principalul factor de sporire a eficientei activitatii desfasurate.

Ø      ca o consecinta logica a postulatului precedent, managementul constituie principalul "animator" al dezvoltarii economice, afirmatie sustinuta cu argumentul existentei unor tari sarace in resurse materiale, dar puternic dezvoltate economic.

Decizia are rolul principal de a stabili calea de actiune si de a coordona activitatea salariatilor, de a asigura functionarea armonioasa a fiecarui colectiv sau a fiecarei organizatii.