Analiza dinamicii cheltuielilor publice pentru invatamant (la nivel macroeconomic)

Analiza dinamicii cheltuielilor publice pentru invatamant (la nivel macroeconomic)

1.1.Analiza dinamicii cheltuielilor pentru actiuni

social-culturale

Cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale sunt indreptate spre realizarea de servicii in mod gratuit, cu plata redusa sau sub forma de transferuri banesti (alocatii bugetare, pensii, ajutoare si alte indemnizatii). De prestatiile social-culturale beneficiaza anumite categorii sau grupuri sociale, in unele cazuri chiar intreaga populatie. Se apreciaza ca la nivelul anului 1996, in principalele 5 tari dezvoltate din Uniunea Europeana, 50% din totalul persoanelor adulte depindeau de guvern (salariati publici, pensionari, someri) sau cca. ¾ din totalul familiilor din aceste tari aveau un membru al familiei al carei venit provenea din fonduri bugetare, centrale sau locale. In SUA, 42% din adulti depind de ,,banul public" (cei din invatamant, sanatate, servicii sociale, armata).

Cheltuielile pentru actiuni social-culturale indeplinesc important rol economic si social, deoarece pe seama resurselor alocate de stat se asigura: educatia si instructia copiilor si a tinerilor, ridicarea calificarii profesionale, asistenta medicala a indivizilor, se influenteaza evolutia demografica, se asigura un sistem de protectie sociala, ridicarea nivelului cultural, artistic si de civilizatie al membrilor societatii. In acelasi timp, rolul economic al acestor cheltuieli se manifesta si in actiunea lor asupra consumului, in sensul ca influenteaza cererea de bunuri de consum si pe aceasta cale, stimuleaza sporirea productiei.

Ponderea cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale in PIB si in totalul cheltuielilor publice

In acest tabel sunt redate ponderile cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale in PIB si in totalul cheltuielilor publice, in cateva tari dezvoltate si in curs de dezvoltare.

Tarile dezvoltate cuprinse in tabel repartizeaza intre 23% si 56% din PIB pentru finantarea actiunilor social-culturale, tarile in curs de dezvoltare indreapta spre aceste destinatii o parte mai mica din PIB, si anume intre 1,3% si 15%, in tarile dezvoltate mai mult de jumatate din cheltuielile bugetare sunt destinate actiunilor social-culturale, in timp ce in tarile in curs de dezvoltare ponderea acestora in totalul cheltuielilor bugetare este mai mica.

Analiza retrospectiva a cheltuielilor pentru actiuni social-culturale evidentiaza o crestere absoluta si relativa a acestora. O asemenea evolutie este consecinta fireasca a dezvoltarii economice a tarilor respective. Volumul cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale este influentat si de factorul demografic. Astfel cresterea demografica sustinuta din tarile in curs de dezvoltare, modificarile intervenite in structura de varsta a populatiei in tarile dezvoltate inregistrate in special in perioada postbelica, au determinat pe langa extinderea serviciilor sociale si deci a resurselor ce le reclama, si utilizarea unor noi programe sociale sau de extindere a programelor existente asuprra unor segmente tot mai mari ale populatiei. De asemenea, cresterea costului serviciilor sociale sau a nivelului ajutoarelor familiale, a alocatiilor, precum si modul foarte usor de a le obtine, au condus la cresterea volumului acestor categorii de cheltuieli publice. In tarile dezvoltate, odata cu cresterea PIB si a costului serviciilor sociale, in conditiile unei evolutii lente a factorului demografic, se inregistreaza o crestere a cheltuielillor social-culturale ce revin in medii pe locuitor, in tarile in curs de dezvoltare, in care PIB cunoaste o crestere moderata, dar se inregistreaza un spor natural al populatiei relativ ridicat, nivelul cheltuielilor social-culturale pe locuitor este foarte mic sau chiar descreste.

1.2.Analiza dinamicii si factorilor de influentare a cheltuielilor publice pentru invatamant

Dezvoltarea invatamantului se realizeaza in concordanta cu cerintele diferitelor etape de dezvoltare economico-sociala si ale egalizarii conditiilor de instruire si educare a tuturor membrilor societatii. Invatamantul este chemat sa contribuie intr-o masura din ce in ce mai mare la progresul de ansamblu al societatii. Dezvoltarea si modernizarea invatamantului au condus la cresterea resurselor alocate acestuia, in toate tarile, atat dezvoltate, cat si in curs de dezvoltare.

Potrivit Raportului privind educatia, intocmit de UNESCO in 1998, in perioda 1980-1995 cheltuielile publice pentru educatie au crescut de la 566,3 mld. dolari SUA la 1403,3 mld. dolari, deci de 2,47 ori. Tarile lumii au folosit pentru educatie in medie 4,9% din totalul PIB; tarile dezvoltate au locat intre 5,1% si 5,4% in timp ce tarile in curs de dezvoltare 3,8%-3,9%.

Repartizarea cheltuielilor publice mondiale pentru educatie pe regiuni si grupuri de tari in mld. dolari SUA si in % din PIB in perioada 1980-1995(ani selectionati)

Sursa: World Education Report, UNESCO, 1998

Cresterea cheltuielilor publice pentru invatamant este datorata actiunii conjugate a mai multor factori, si anume:

a)          factori demografici

Cresterea populatiei a antrenat in mod firesc sporirea populatiei scolare. Explozia demografica ce a condus la depasirea cifrei de 5 mld. de locuitori ai globului, s-a reflectat in principal in cresterea contingentelor scolare, a gradului de cuprindere in sistemul de invatamant si a obligativitatii anumitor grade de invatamant. Aceasta a atras dupa sine un necesar sporit de cadre didactice. Necesarul de cadre didactice a sporit si ca urmare a imbunatatirii raportului elevi/profesori.

b)         factori economici

Dezvoltarea economica, sporirea si diversificarea capitalului fix si circulant, ca urmare a modernizarii si a perfectionarii proceselor tehnologice, au reclamat o forta de munca cu calificare medie si superioara. Aceasta s-a putut obtine efectuand un volum sporit de cheltuieli pentru invatamant. Aceste cheltuieli sporite erau legate de organizarea invatamantului, de structura interna a invatamantului de diferite grade, de cresterea ponderii studentilor in numarul total al elevilor si studentilor. Necesitatile modernizarii invatamantului, sporirea mijloacelor tehnice, a aparaturii necesare desfasurarii procesului instructiv si intensificarea utilizarii acestora, precum si cresterea nivelului preturilor si tarifelor, actioneaza in aceeasi directie. Posibilitatile de finantare a invatamantului, datorate dezvoltarii economice a tarii respective si cresterea produsului intern brut, pot oferi resurse financiare sprijinirii dezvoltarii si modernizarii invatamantului intr-o proportie mai mare sau mai mica. Existenta si a altor surse de acoperire a acestor chetuieli decat cele bugetare contribuie la completarea resurselor finaciare publice destinate invatamantului.

c)         factori sociali si politici

Acestia se refera la politica scolara, la principiile avute in vedere de guverne in stabilirea acesteia, la nivelul invatamantului obligatoriu, la resursele, facilitatile si ajutoarele indreptate catre institutiile de invatamant sau chiar catre elevi, studenti si familiile acestora.

1.3. Finantarea invatamantului

Finantarea invatamantului se realizeaza in functie de structura acestuia. Sistemele de invatamant sunt foarte diferite de la tara la tara, in functie de traditie, de necesitati economice si sociale. Potrivit clasificatiei UNESCO, diferitele niveluri si tipuri de invatamant se grupeaza astfel:

- invatamant prescolar;

- invatamant primar (sau de gradul I);

- invatamant secundar (sau de gradul II);

- invatamant superior (sau de gradul III);

- alte tipuri de invatamant.

La randul sau, invatamantul secundar cuprinde invatamantul secundar general (gimnazii, licee), invatamantul secundar tehnic, profesional, pedagogic, postliceal. In afara finantarii diferitelor unitati si grade de invatamant, in cadrul acestor cheltuieli se cuprind si unele actiuni legate de invatamant, cum ar fi: doctoratul, actiuni pe linia educatiei permanente, concursuri scolare, tabere si excursii s.a.

Finantarea cheltuielilor pentru invatamant se realizeaza din diferite surse, si anume: bugetul statului, surse ale populatiei, ale intreprinderilor, ale organizatiilor fara scop lucrativ, donatii, ajutor extern.

Bugetul statului reprezinta principala sursa de finantare a invatamantului, in toate tarile lumii, ceea ce reflecta importanta deosebita acordata acestui domeniu al vietii sociale.

Ponderea cheltuielilor pentru invatamant in totalul cheltuielilor social-culturale, in totalul cheltuielilor publice si in PIB

Sursa: Calculat pe baza datelor din Government Finnance Statistics, New York

In tarile dezvoltate cuprinse in analiza, cheltuielile pentru invatamant reprezinta intre 11,3% si 29,1% din totalul cheltuielilor social-culturale. Ponderi ridicate au cheltuielile pentru invatamant in totalul cheltuielilor social-culturale si in unele tari in curs de dezvoltare (Filipine 72,7%, Maroc 63,8%).

In raport cu cheltuielile publice, cele destinate invatamantului reprezinta intre 6,8% si 17,7% in tarile dezvoltate si intre 14,1% si 19,5% in tarile in curs de dezvoltare.

Finantarea cheltuielilor pentru invatamant difera si in functie de structura sistemului bugetar. In unele tari, rolul principal in finantarea institutiilor de invatamant (cu exceptia invatamantului superior) revine bugetelor statelor sau colectivitatilor locale, care folosesc resursele fiscale proprii, dar primesc si subventii de la bugetul central sau guvernamental (Austria, Marea Britanie, Suedia, Norvegia; in Germania landurile finanteaza 74% din totalul cheltuielilor pentru invatamant). In toate tarile, insa, invatamantul superior este finantat din bugetul central (cu exceptia Germaniei, unde landurile finanteaza 88,7% din cheltuielile invatamantului superior).

In tarile dezvoltate, ca si in cele in curs de dezvoltare, exista doua tipuri de unitati de invatamant: publice, finantate de la buget si particulare (private), care pot fi independente sau partial subventionate de stat.

Unitatile de invatamant privat (primare si secundare) sunt infiintate, in cele mai multe tari, pe criterii confesionale (Franta, Italia, Austria). Numarul elevilor care le frecventeaza nu este deosebit de mare, el reprezinta 1,5%-5% din totalul elevilor (cu exceptia Frantei, unde in anul scolar 1993/1994 17% din numarul elevilor frecventau cele 9500 scoli private, din cele peste 50000 unitati de invatamant).

Invatamantul privat este supus controlului statului si se conformeaza reglementarilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea invatamantului si examene.

In invatamantul superior exista, in general, un numar redus de institutii private (in Suedia, exista o singura institutie de invatamant superior, cu profil economic, la Stockholm, iar in Olanda exista trei institutii de invatamant superior private).

Unitatile de invatamant private au ca surse de finantare, in principal, taxele scolare datorate de elevi si studenti, alte venituri proprii, donatii etc.; daca din aceste venituri sunt acoperite toate cheltuielile, unitatea respectiva functioneaza ,,independent"; daca, insa, in completarea veniturilor proprii unitatea de invatamant primeste alocatii de la buget, ea este considerata unitate "subventionata".

In multe state, bugetul de stat aloca subventii invatamantului privat: fie ii aloca fonduri numai pentru anumite categorii de cheltuieli (cum este cazul salariilor cadrelor didactice sau cheltuielilor pentru infrastructura, acoperite de bugetul de stat in Austria, Olanda, Irlanda), fie ca acorda subventii mai substantiale (in Danemarca, Finlanda, Spania, Franta, Norvegia). Exista si tari in care invatamantul privat nu beneficiaza deloc de fonduri de la bugetul de stat (Grecia, Italia, Romania).

Fondurile primite de la buget sunt uneori completate cu venituri proprii ale unitatilor de invatamant, realizate din activitatea de cercetare stiintifica, din servicii pe linia educatiei continue, din inchirieri ori din alte activitati.

Populatia participa la finantarea invatamantului in mod direct prin intermediul taxelor scolare, dar mai efectueaza si alte cheltuieli pentru intretinerea extrascolara a elevilor si studentilor. De exemplu, parintii, familiile, suporta cheltuielile elevilor si studentilor cu cazarea, transportul, procurarea de rechizite s.a. In multe tari, manualele se acorda gratuit elevilor si datorita faptului ca preturile lor sunt foarte ridicate; in SUA un manual pentru liceu costa in jur de 40 $. In tarile dezvoltate se recunoaste, uneori, ca desi ,,invatamantul public este gratuit pana la terminarea scolarizarii obligatorii, in practica numeroase institutii trebuie sa faca fata unor cheltuieli suplimentare si atunci solicita interventii financiare ale parintilor elevilor".

Multe intreprinderi efectueaza cheltuieli pentru invatamant cu ocazia organizarii de cursuri de pregatire profesionala, de calificare a salariatilor sau a viitorilor angajati, specializari sau acorda burse unor studenti sau elevi.

O alta sursa de finantare a cheltuielilor pentru invatamant o reprezinta sponsorizarile, donatiile sau alte forme de ajutor     ce pot fi primite de unitatile de invatamant din partea unor intreprinderi, fundatii, asociatii de binefacere. In unele tari exista preocupari deosebite pentru a gasi noi modalitati de a primi si folosi fonduri din sectorul privat. In aceasta directie, exista "modelul american" si in multe tari se fac astazi eforturi pentru atragerea de sponsori si donatori pastrand contacte si legaturi cu fostii studenti (Germania, Japonia), in special in invatamantul superior. Aceasta modalitate de a beneficia de donatii si sponsorizari poate deveni o alternativa viabila daca va fi insotita de masuri fiscale de reduceri si scutiri de impozite pentru sumele destinate sprijinirii invatamantului.

Ajutorul extern in domeniul finantarii invatamantului se intalneste in special in cazul tarilor in curs de dezvoltare si reprezinta cca. 10% din volumul total al cheltuielilor de invatamant ale acestor tari; el este destinat, in special, inlaturarii analfabetismului sau pentru finantarea invatamantului elementar si a pregatirii de cadre (mai ales pentru agricultura). Ajutorul extern imbraca forma subventiilor directe, a imprumuturilor , a finantarilor sau se refera la trimiteri de experti, cadre didactice, tehnicieni sau chiar unele resurse materiale necesare invatamantului. In anul 1997, spre exemplu, Banca Mondiala a aprobat programele de dezvoltare pentru 15 tari in curs de dezvoltare a invatamantului de baza, pentru ameliorarea accesului fetelor in scoli, pentru reforme in invatamant etc.

Cheltuielile bugetare pentru invatamant sunt repartizate cu precadere ministerului care organizeaza si conduce invatamantul (Ministerul Invatamantului sau al Educatiei Nationale); dar fonduri cu aceeasi destinatie apar si la alte ministere, cum ar fi Ministerul Apararii (pentru invatamantul militar), Ministerul Marinei, Ministerul de Interne (pentru academii de politie), Ministerul Agriculturii. Astfel de cheltuieli sunt finantate si din bugetele unitatilor administrativ-teritoriale.

O alta directie a analizei cheltuielilor publice pentru invatamant se refera la continutul economic sau la natura acestora.

Privite in functie de acest criteriu, ele se clasifica in doua grupe si anume:

-cheltuieli curente, care se refera la intretinerea si functionarea unitatilor de invatamant. Ele cuprind cheltuielile pentru achizitionarea de bunuri si servicii care se consuma in anul curent si se impart in:

Cheltuieli de personal (salarii si alte drepturi de personal);

Cheltuieli materiale si servicii (cheltuielile de intretinere si gospodarire, manuale, transport, reparatii);

Cheltuieli reprezentand subventii scolare si tranferuri (subventii pentru unitati de invatamant, burse).

-cheltuieli de capital (de investitii) care se refera la construirea de unitati de invatamant, dotarea acestora cu aparatura necesara functionarii (inclusiv achizitionarea terenurilor pentru constructii scolare). Aceste cheltuieli sunt destinate obtinerii unor bunuri durabile a caror utilizare se intinde pe mai multi ani.

In totalul cheltuielilor de invatamant, cheltuielile curente detin o pondere de 80%-90%; in anul 1995 aceste cheltuieli reprezentau intre 88% si 96% in tarile dezvoltate si intre 83% si 97% in tarile in curs de dezvoltare. Componenta principala a cheltuielilor curente o reprezinta cheltuielile de personal (didactic si alte categorii de personal) cu o pondere de 60%-80%.

In ultimii ani, in special in tarile dezvoltate, o parte a cheltuielilor publice de invatamant este indreptata spre educarea si formarea adultilor. In cadrul acestei actiuni sunt cuprinse "toate formele de educatie exterioare educatiei scolare", cum ar fi continuarea pregatirii celor care au absolvit o scoala secundara, dar nu au meserie (ucenicia), pregatirea din cadrul armatei, servicii de educatie supravegheata s.a.

Finantarea invatamantului superior prezinta urmatoarele caracteristici

a) Pentru invatamantul superior sunt alocate 10-20% din totalul resurselor financiare publice destinate invatamantului; ponderea redusa a acestor cheltuieli se datoreaza atat contingentelor de studenti, care sunt inferioare numeric populatiei scolare din invatamantul primar si secundar, cat si limitarii, intr-o anumita masura, a necesitatilor de cadre cu pregatire superioara cerute de dezvoltarea economiei;

b) Resursele financiare destinate finantarii invatamantului superior in tarile dezvoltate apar sub trei forme, si anume:

-resurse financiare publice reprezentate de alocatii bugetare acordate direct institutiilor de invatamant superior. Aceste resurse acopera, din totalul resurselor necesare finantarii invatamantului superior, aproximativ 90% in Franta si Germania, 80% in Danemarca si Olanda si 70% in Finlanda.

-resurse proprii obtinute de institutiile de invatamant superior din: taxe de studii, venituri din activitatea de cercetare universitara, venituri din educatia continua, venituri din alte servicii prestate, donatii, sponzorizari. Mentionam ca in cadrul invatamantului superior, un loc aparte il ocupa activitatea de cercetare stiintifica, in cea mai mare masura desfasurata pe baza de contracte;

-resurse externe, obtinute de la Banca Mondiala sau Uniunea Europeana, in principal pentru realizarea de reforme in invatamantul superior, sau prin alte necesitati; se preconizeaza ca sprijinul financiar din strainatate sa devina o resursa apreciabila;

c) Spre deosebire de celelalte grade de invatamant, in majoritatea tarilor se percep taxe de studii de la cei care urmeaza cursurile invatamantului superior, diferentiate in functie de felul facultatii (publica sau privata) si de profilul acesteia (umanist, tehnic). Astfel in SUA, la nivelul anului 1997, taxa de studii pentru student intr-o universitate publica era in medie de 7000-10000 $ anual; in universitatile particulare, nivelul taxelor este mult mai ridicat, intre 18000-27000$ anual, ele fiind accesibile numai celor cu venituri mari. De altfel, numarul celor care urmeaza astfel de universitati este mic, reprezentand cca. 20% din totalul studentilor, in timp ce 80% din studenti urmeaza universitati publice.

Exista tari in care invatamantul superior public este gratuit, studentii neplatind taxe de studiu (Finlanda, Suedia, Anglia, Danemarca, Austria).

d) Spre deosebire de elevi, studentii sunt intr-o mai mare masura ajutati direct, din punct de vedere financiar prin intermediul burselor sau al imprumuturilor (creditelor).

In multe tari, studentii beneficiaza de burse sau ajutoare financiare. Bursele se acorda, de regula, in functie de venituri, de anumite criterii sociale, precum si in raport cu situatia personala a studentului; alte ajutoare financiare se acorda pentru cazare, cantine, cheltuieli medicale s.a. Aceste transferuri financiare catre studenti urmaresc ajutoararea celor cu venituri modice, a celor ce nu au posibilitati de a suporta taxele de studii si ele sunt intalnite in majoritatea tarilor. Imprumuturile sau creditele de studii sunt acordate studentilor de catre banci sau alte institutii speciale; ele servesc acoperirii cheltuielilor necesare pe perioada studiilor si urmeaza sa fie rambursate dupa absolvire, din veniturile realizate de absolventi. Aceste imprumuturi au o dobanda redusa sau sunt fara dobanda si, cu toate ca nu sunt atractive pentru banci, ele acorda astfel de credite, vazand in studentii beneficiari de imprumuturi viitorii clienti ai bancii respective. Mentionam ca se ridica o serie de probleme legate de garantarea lor, de riscul de nerambursare datorat nerealizarii de venituri dupa angajare (somaj), abandonarea activitatii in urma casatoriei, emigrare, depasirea duratei studiilor (repetari) s.a. Cu toate acestea, in foarte multe tari se acorda imprumuturi pentru studii. Astfel, in tari ca Norvegia, Australia, cca. 80% din studenti utilizeaza credite pentru studii, in Canada 59%, in Marea Britanie 44%, in SUA 28%, un procent mai redus al studentilor folosesc imprumuturile in Danemarca, Suedia, Japonia.

e) In tarile dezvoltate, costul invatamantului superior este foarte ridicat si, din aceasta cauza, nu pot fi respectate intotdeauna unele obiective sociale pe care si le propun statele in acest domeniu, cum ar fi egalitatea de sanse sau echitatea. Conform principiului egalitatii sanselor, toti tinerii care doresc sa urmeze institutii de invatamant superior ar trebui sa aiba posibilitatea de a le urma, indiferent de statutul lor social, familial, etnic, rasial; dar in fapt acest principiu nu se realizeaza, deoarece pentru foarte multi tineri nivelul veniturilor de care dispun este redus, ceea ce le limiteaza accesul la facultati. Principiul echitatii, de asemenea, nu se respecta, deoarece alocarea de resurse de la bugetul statului pentru invatamantul superior (resurse care provin in principal din impozite percepute de la contribuabili) duce uneori la un transfer (nedorit) de venituri de la cei cu posibilitati materiale reduse catre cei cu venituri mari, care dispun si de posibilitati pentru a urma invatamantul superior. Aceasta problema este mai grava in tarile in curs de dezvoltare, unde costurile pregatirii in universitati sunt, adesea, foarte ridicate datorita salariilor mari platite cadrelor didactice (de regula straine), gradului redus de cuprindere in invatamantul superior si existentei unei pozitii deosebite ,,de elita") a universitatilor din aceste tari.

In privinta cheltuielilor publice pentru invatamant, o importanta deosebita prezinta planificarea financiara a cheltuielilor pentru invatamant, determinarea nivelului anual al acestora, a surselor de acoperire si mai ales a modului de repartizare si utilizare a lor. Se poate aprecia ca nu volumul acestor cheltuieli este cel mai important element in realizarea unei activitati eficiente a sistemului de invatamant, ci modul de folosire a lor. Pentru a putea analiza aceste aspecte, este necesar mai intai sa se stabileasca volumul cheltuielilor publice cerute de realizarea obiectivelor invatamantului, deci determinarea cheltuielilor bugetare pentru invatamant.

In aceasta actiune se porneste de la orientarea guvernului si a altor organe de decizie in politica privind invatamantul, prezentata in programele si previziunile existente. Ministerele implicate in elaborarea ,,bugetului invatamantului" fac o estimare a necesitatilor de fonduri si prezinta volumul global al cheltuielilor bugetului public pentru invatamant, atat pentru investitii (,,buget de echipamente"), cat si pentru cheltuieli curente (,,buget de functionare").

Dimensionarea acestor cheltuieli se face in functie de o serie de elemente specifice referitoare la contingentele scolare (copiii, elevii, studentii cuprinsi in sistemul de invatamant al anului respectiv), costul unitar pe forme si unitati de invatamant, norme, baremuri sau alte instrumente financiare cu ajutorul carora se fundamenteaza anumite categorii de cheltuieli (burse, salarii, contributii); cu caracter orientativ se foloseste si executia cheltuielilor pentru invatamant din perioada precedenta in scopul evidentierii elementelor si situatiilor noi, specifice perioadei prezente (,,buget istoric").

Acest mod ,,clasic" sau ,,traditional" de elaborare a bugetului invatamantului nu mai corespunde intrutotul cerintelor actuale deoarece nu permite efectuarea si a unei analize a obiectivelor realizate in domeniul invatamantului sau efectuarea unor evaluari necesare procesului de dimensionare a acestor cheltuieli.

Prin metode clasice se determina doar cheltuielile, costurile necesare, dar nu si unele rezultate privind eficienta actiunii respective;cu alte cuvinte, nu se urmareste si corelatia dintre efectele obtinute (sau obtenabile) si efortul reclamat de acestea. Se apreciaza ca stabilirea volumului cheltuielilor bugetare pentru invatamant se face, in unele cazuri, dupa intuitie sau chiar sub ,,presiuni"; ca serviciile insarcinate cu determinarea lor stabilesc in mod deliberat niveluri ale fondurilor peste cele necesare in mod real. De aceea, s-a impus necesitatea trecerii la alte metode de determinare a acestor cheltuieli care sa indeparteze arbitrariul si subiectivismul, sa se bazeze pe criterii stiintifice de fundamentare si sa urmareasca si rezultatele ce se vor obtine in urma realizarii actiunilor respective.

In unele tari dezvoltate, in ultimii ani au avut loc reforme ale mecanismelor de finantare a cheltuielilor de invatamant. Daca pana acum determinarea volumului fondurilor necesare se facea in functie de numarul de elevi, studenti si de ,,costul istoric" (cheltuiala medie pe elev si student, realizata in perioada precedenta), in prezent se trece la noi scheme sau formule de calculare si finantare a acestor cheltuieli; se urmareste, in acelasi timp, si cresterea autonomiei institutiilor de invatamant superior in utilizarea acestor resurse. Astfel, in Franta se utilizeaza pentru finantarea invatamantului superior o ,,dotatie globala" distincta pentru cheltuielile de functionare si separat pentru activitatea de cercetare; in Anglia finantarea se face pe baza unor ,,formule de finantare" sub forma unor granturi globale, de asemenea separate pentru activitatea didactica si pentru cea de cercetare 4.

Noile mecanisme de finantare vor sa reprezinte procese interactive destinate sa transforme politicile in activitati si in resurse si sa stabileasca un cadru riguros de responsabilitate. In acest context, in ultimul deceniu s-au pus in aplicare mecanisme de finantare care asigura o mai mare autonomie institutiilor de invatamant superior, dar si legarea finantarii de rezultatele obtinute: finantare pe centre de responsabilitate, bugete-program. Astfel se preconizeaza aparitia chiar a unei ,,concurente" intre institutiile de invatamant superior, cu respectarea calitatii si flexibilitatii activitatilor specifice.

Expresia cea mai sintetica a eficacitatii cheltuielilor pentru invatamant o reprezinta contributia acestora la cresterea economica. In ultimile decenii s-au facut numeroase incercari de a cuantifica aceasta contributie, utilizand metode diferite: metoda factorului rezidual, reducerea muncii complexe la munca simpla s.a.

Calculele efectuate de alti economisti romani sau straini apreciaza aportul cresterii nivelului de instruire generala si de pregatire profesionala a fortei de munca la cresterea venitului national, ca situandu-se intre 16%-30%. Aceste marimi trebuie tratate cu rezerva, deoarece cresterea economica nu este datorata in exclusivitate aportului invatamantului, ci si progresului tehnic, rezultatelor cercetarii stiintifice, organizarii activitatii productive s.a.

1.4. Eficienta economica a cheltuielilor publice pentru invatamant

Determinarea eficientei economice a cheltuielilor pentru invatamant a necesitat utilizarea unor tehnici noi, moderne pentru a exprima cat mai complet si corect ,,efortul"- cheltuielile pentru invatamant efectuate si ,,efectele" acestora, reflectate de veniturile, beneficiile rezultate in urma acestor cheltuieli. Aceste tehnici noi de calcul sunt : actualizarea, analiza cost-beneficiu (costuri-eficienta) sau analiza cost-eficacitate.

In cazul cheltuielilor pentru invatamant, actualizarea este ceruta de influenta factorului timp, atat asupra rezultatelor actiunii de invatamant, cat si asupra cheltuielilor efectuate, deoarece exista un decalaj intre perioada de obtinere a rezultatelor, care incepe, de regula, odata cu terminarea instruirii si dureaza, practic, toata viata activa si pe perioada cand au fost efectuate cheltuielile de invatamant (numarul de ani de invatamant primar, secundar, superior). Analiza cost-beneficiu consta in compararea cheltuielilor de invatamant cu beneficiile obtinute de cei pregatiti in cadrul actiunii de invatamant. Pentru folosirea ei este necesar sa se precizeze continutul elementelor comparate, si anume: cheltuielile (costurile) care trebuie sa includa, pe cat posibil, atat resursele direct alocate invatamantului din buget sau alte fonduri, cat si cheltuieli indirecte, cheltuielile familiilor, lipsa de castig s.a ; beneficiile (evaluate cu ajutorul metodei ,,profilul varsta-castig", conform careia se considera ca pe masura cresterii gradului de instruire si calificare, a numarului anilor de scoala, cresc si veniturile realizate) reprezinta suma veniturilor suplimentare datorate invatamantului calculate pe toata durata vietii active. Compararea celor doua elemente duce la obtinerea ratei rentabilitatii cheltuielilor pentru invatamant.

Analiza cost-beneficiu in domeniul invatamantului porneste de la considerarea acestuia ca o forma de investitie, capabila sa produca venituri viitoare, atat individului, cat si societatii. Ea poate fi utilizata pentru orientarea resurselor financiare comparand rata rentabilitatii invatamantului cu rata rentabilitatii acelorasi fonduri plasate in alte activitati sau comparand rata rentabilitatii diferitelor grade de invatamant.

Analiza cost-eficacitate este folosita pentru alegerea unui anumit program in cazul existentei mai multor variante de realizare a unei actiuni de invatamant (eficacitatea reprezentand capacitatea de a produce maximum de efecte la un efort dat sau la obtinerea efectului scontat cu cel mai mic efort posibil).

Utilizand aceste tehnici, se pot determina si indicatori care sa evidentieze eficienta economica a cheltuielilor pentru invatamant. Printre acestia sunt:

-cheltuiala pe un elev sau student (sau costul unitar); acest indicator se poate calcula pe grade de invatamant, pe unitati de invatamant (in diferite regiuni sau tari) sau chiar pe ora, pe curs, pe clasa s.a.;

-indicatorul ,,rezultate/cheltuieli", calculat pe categorii de absolventi care intra in activitate, reflecta momentul compensarii cheltuielilor efectuate cu scolarizarea din veniturile realizate de absolvent;

- indicatorul ,,venit net actualizat", calculat tot in cazul absolventilor, arata, in marime absoluta, valoarea obtinuta ca urmare a depasirii cheltuielilor actualizate de catre rezultate (cu luarea in considerare a factorului timp).

La nivel macroeconomic se pot calcula indicatorii:

-coeficientul eficientei economice a cheltuielilor pentru invatamant, care reflecta efectul economic al acestor cheltuieli raportat la o unitate de efort;

-termenul de recuperare a cheltuielilor pentru invatamant, care determina perioada de timp in care se recupereaza cheltuielile facute cu pregatirea cadrelor din sporul de venit national datorat calificarii profesionale5.

Cuantificarea cheltuielilor cu invatamantul trebuie sa porneasca, in mod firesc, de la cunoasterea contingentelor scolare care se exprima prin numarul de elevi si studenti, ce urmeaza a fi scolarizati, considerat indicatorul de baza, alaturi de costul unitar sau cheltuiala ce revine pe un elev sau student. In acelasi scop, exista si posibilitatea elaborarii si folosirii unor norme de cheltuieli, fie cu caracter orientativ, fie cu unul obligatoriu, care, insa, se cer a fi corect fundamentate. De asemenea, se utilizeaza pe scara larga analiza cheltuielilor efectuate intr-o perioada anterioara comparabila, pentru a determina necesarul de finantare sub influenta mutatiilor ce survin in perspectiva unei perioade urmatoare.

Indiferent de metodele de diminuare folosite, atat la nivelul institutiilor de invatamant, cat si la nivel national, in finantarea acestor cheltuieli este necesara asigurarea unui grad ridicat de eficienta. Deci acest punct de vedere prezinta un interes major, urmarirea conexiunilor ce se stabilesc indirect intre cheltuieli cu invatamantul, de pe o parte si dezvoltarea economico-sociala concretizata in PIB, pe de alta parte. In acest sens, la nivel macroeconmic se impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind invatamantul cu indicatorii social-economici, in primul rand cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor in PIB. Sub cel din urma aspect, in ultima perioadi, s-a conturat tendinta de cuantificare a prevederilor bugetare pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu invatamantul, pornind de la o cota procentuala minima din PIB, conform relatiei:

C_pip=PIB_p x c ,unde

C_pip=cheltuieli publice pentru invatamant prevazute in buget

PIB_p=PIB previzibil

c = cota procentuala din PIB destinata acestor cheltuieli

Prin prisma cerintelor de eficienta, se accepta ca logica si necesara verificarea corelatiei dintre cresterea cheltuielilor cu invatamantul, pe de o parte, si cresterea PIB, pe de alta parte, principial, efectul scontat a se obtine prin invatamant trebuie sa includa si un spor de productivitate a muncii, care se regaseste intr-un spor din PIB. Pe seama sporului din PIB ar urma sa se recupereze cheltuielile cu invatamantul, realizand si o crestere suplimentara a acestuia in viitor.

In consecinta, pentru aprecierea eficientei acestor cheltuieli se apeleaza la calcularea unor indicatori caracteristici, intre care si termenul de recuperare. Acest indicator se calculeaza in baza raportului dintre volumul cheltuielilor pentru invatamant si sporul de PIB realizabil intr-un interval de timp, fara a se delimita cu exactitate cresterea (de PIB) rezultata ca efect al acestora. In acelasi timp si in mod implicit, ritmul de crestere a PIB trebuie sa conditioneze ritmul de crestere a cheltuielilor cu invatamantul. Aceste conditii se pot exprima schematic prin relatiile:

I_PIB > I_cpi

sau

PIB₁/PIB₀ > C_pi1/ C_pi0 , unde

PIB=produsul intern brut

C_pi=cheltuieli publice pentru invatamant

I_PIB=indicele produsului intern brut

I_cpi=indicele cheltuielilor publice pentru invatamant

∆PIB/PIB₀ > ∆C_pi/C_pi0, unde

∆PIB=variatia (modificarea) marimii PIB

∆C_pi=variatia (modificarea) marimii cheltuielilor publice

Totusi, aceasta conditionare nu exclude acceptarea unor situatii particulare in care ritmul de crestere a cheltuielilor cu invatamantul poate sa nu concorde sau sa devanseze pe cel al cresterii PIB, mai ales cand se produc transformari profunde in economie si societate, inclusiv in sfera invatamantului.

Corelarea cheltuielilor pentru invatamant cu rezultatele obtenabile in plan economic si social, impune structurarea adecvata a retelei de invatamant astfel incat absolventii sa poata pune in valoare cunostintele acumulate in scoala.

Sub acest aspect, un impact puternic il are cunoasterea evolutiei reale pe piata muncii, pentru adaptarea retelei scolare si a ofertei de absolventi la cerintele acesteia.

In asigurarea eficientei maxime a activitatii finantate in domeniul invatamantului un interes deosebit prezinta aplicarea metodei numite ,,analiza cost-avantaje" sau ,,cost-beneficii". Aceasta metoda porneste de la consideratul ca in orice actiune intreprinsa se presupun anumite eforturi sau costuri si se obtin anumite rezultate. In acest sens, pentru actiuni specifice invatamantului se pune problema delimitarii, pe de o parte a elementelor de efort sau de cost caracteristice si, pe de alta parte, a elementelor de efect sau de beneficii, denumite generic avantaje ce decurg din infaptuirea actiunilor finantate.

In principiu este necesara compararea mai multor variante de realizare a actiunii respective, fiecare dintre acestea presupunand costuri diferite si avantaje diferite, pentru a opta asupra variantei in care dintre cele doua variabile care este mai favorabil. Se admite, deci, ca acelasi obiectiv sau scop ar putea fi atins pe mai multe cai folosind mijloace diferite si antrenand costuri si avantaje diferite.

Astfel, in cazul cheltuielilor cu invatamantul, o buna parte dintre elementele de cost sunt cuantificabile si permit compararea lor prin alegearea variantei optime. Acestea apar ca elemente de cost obisnuite, comune si altor domenii de activitate, cum sunt consumurile materiale de orice fel, inclusiv uzura echipamentelor sau cheltuielilor de personal. Pentru elementele de avantaje, in mod direct, pot rezulta anumite venituri (la nivelul indivizilor sau institutiilor) dar, mai ales, indirect apare contributia la cresterea produsului national prin valorificarea superioara a capacitatii de munca si a productivitatii muncii cadrelor calificate in scoala.

In analiza cost-avantaje a cheltuielilor cu invatamantul se acorda o semnificatie deosebita relatiei dintre varsta indivizilor scolarizati si castigul realizat. Se admite in principal ca o crestere a treptei de instruire in scoala trebuie sa se regaseasca intr-un spor de venit realizat de catre absolvent. In acest caz, abordarea eficientei actiunilor de invatamant la nivelul persoanelor interesate sa frecventeze cursurile unei scoli presupune ca ,,avantaje" sa se concretizeze intr-o suma suplimentara de venit obtinut de individ pe seama instruirii suplimentare. Pentru aprecierea eficientei, sub acest aspect, se ia in calcul intreaga durata a vietii active, determinand marimea castigului obtenabil suplimentar pe seama punerii in valoare a cunostintelor dobandite prin studiile absolvite, la un loc de munca retribuit corespunzator. In acelasi context, in evaluarea costurilor devine necesar sa se tina seama, atat de cheltuielile directe finantate din fonduri publice sau din alte surse private, cat si din asa-zisele cheltuieli indirecte suportate din venituri ale familiilor, etc., inclusiv cele concretizate in ,,lipsa de castig" pe perioada studiilor, care ii afecteaza pe viitorii absolventi ai scolilor.

Aplicarea metodei cost-avantaje la domeniul invatamantului se axeaza pe ideea ca aceste cheltuieli reprezinta o investitie producatoare de venituri viitoare pentru individ si societate. Prin urmare, atat indivizii cat si societatea ar trebui sa fie interesati de o maniera care sa limiteze costurile la nivelul cel mai redus posibil si sa favorizeze amplificarea avantajelor, asigurand concordanta cat mai deplina intre cererea si oferta de forta de munca, nu numai pe ansamblu ci si pe diferite specializari.

Din acest punct de vedere este recomandata adaptarea continua a retelei de invatamant, pe tipuri si forme de pregatire generala sau profesionala, pentru a permite evitarea unor cheltuieli suplimentare cu recalificarea fortei de munca.

Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu invatamantul asupra dezvoltarii durabile a societatii, pe fundalul revolutiilor tehnico-stiintifice contemporane, face ca ele sa fie considerate rentabile investitii in capital uman sau ,,in resurse umane" valorificabile pe termen lung, cu cel mai ridicat invatamant. Studii intreprinse in aceasta directie atesta aportul important adus de invatamant la cresterea economica, in plan mondial, apreciat pentru deceniul anterior la cote cuprinse intre 16% si 30% din sporul de PIB. In aceeasi idee, prin prisma productivitatii muncii s-au relevat interactiunea puternica dintre nivelul acestui indicator si numarul de clase (de scoala) absolvite de catre subiecti, in sensul unei cresteri exponentiale a celui dintai in raport cu cel de-al doilea.

Aspectele prezentate privind cheltuielile publice pentru invatamant se regasesc intr-o anumita masura si in Romania. Totusi, tara noastra, iesita din sistemul economiei centralizate si aflata pe drumul tranzitiei spre economia de piata, prezinta si unele particularitati.

1.In perioada 1990-1997, cheltuielile publice pentru invatamant au prezentat evolutia aratata in tabelul de mai jos:

Sursa: Anuarul Statistic al Romaniei, 1997; Comisia Nationala pentru statistica; date privind executia bugetului general consolidat, Ministerul Finantelor

Desi Legea Invatamantului nr. 84/1995     prevede ca ,,finantarea invatamantului de stat se face de la bugetul de stat in limitele a cel putin 4% din produsul intern brut", ponderea cheltuielilor pentru invatamant situata intre 3% si 3,6% din PIB in perioada 1990-1998, arata ca nu s-a respectat aceasta cerinta.

Volumul absolut al cheltuielilor publice pentru invatamant ( exprimate in preturi curente) a crescut foarte mult comparativ cu anul 1990, dar aceasta crestere trebuie judecata in raport de factorii monetari, economici, sociali, din perioada respectiva.

2.Din punct de vedere al resurselor de finantare, cheltuielile publice pentru invatamant sunt acoperite in cea mai mare parte din fonduri bugetare, si anume 85% din bugetul de stat, iar restul din bugetele locale si alte surse. Sursele financiare suplimentare care pot completa, in conditiile legii, fondurile institutiilor si universitatilor, sunt: veniturile proprii, subventiile, donatiile, sponsorizarile si taxele de la persoane fizice si juridice. Toate aceste surse pot fi utilizate integral, descentralizat, de catre unitatile de invatamant, fara a afecta alocatiile bugetare.

Resursele bugetare asigura fonduri care servesc acoperirii cheltuielilor cu salariile (pentru intregul personal didactic, auxiliar, administrativ), precum si a cheltuielilor de functionare a unitatilor si institutiilor de stat.

Pentru cheltuielile de capital (investitii pentru obiective noi si dotari cu echipamente) fondurile se aloca separat, in functie de prioritatile strategice ale dezvoltarii invatamantului. De asemenea, invatamantului superior i se adauga un fond distinct de cercetare (din bugetul global al cercetarii stiintifice); alocarea de fonduri pentru finantarea cercetarii universitare se face pe criterii competitive, in functie de prioritatile nationale si de performantele obtinute sau anticipate.

Trebuie amintite si resursele externe primite de Romania de la Banca Mondiala, Uniunea Europeana sau alte organizatii internationale. Astfel, Uniunea Europeana a alocat in perioada 1992-1997 peste 100 mln ECU, pentru diferite proiecte in cadrul programelor TEMPUS sau PHARE. Banca Mondiala a acordat un imprumut de 50 mln dolari pentru reforma invatamantului superior.

3.Finantarea invatamantului se realizeaza in raport cu structura sistemului national de invatamant care cuprinde: invatamantul prescolar, invatamantul primar, invatamantul secundar (gimnazial, profesional si liceal), invatamantul postliceal, invatamantul superior, educatia permanenta si alte actiuni de invatamant.

In sistemul de invatamant din Romania exista forme de invatamant cu caracter tehnic (ucenici, profesional), reclamate de necesitatea pregatirii unor cadre pentru nevoile directe ale intreprinderilor. In Romania, fondurile bugetare sunt indreptate cu precadere catre invatamantul primar si secundar-aproximativ 80%, invatamantul superior primind 15% din alocatiile bugetare.

Fondurile alocate invatamantului preuniversitar sunt primite si administrate de inspectoratele scolare; pentru invatamantul superior, alocarea de fonduri financiare se face de catre ministrul educatiei nationale pe baza propunerilor avansate de Consilliul National de Finantare a Invatamantului Superior.

De la 1 ianuarie 1999, s-a trecut la un nou mecanism de finantare a invatamantului superior. Institutiile de invatamant superior de stat functioneaza ca institutii finantate din fonduri alocate de la buget si din alte surse gestionate in conditiile autonomiei financiare universitare.

Fondurile de la buget se aloca institutiilor de invatamant superior prin Ministerul Educatiei Nationale pe baza de contract, prin doua modalitati: finantare de baza si finantare complementara.

Finantarea instutiilor de invatamant superior se realizeaza pe baza de contract cu MEN     dupa cum urmeaza: contract institutional incheiat pentru finantarea de baza si separat, contracte aditionale pentru finantari complementare.

Finantarea de baza se stabileste in functie de numarul de studenti, doctoranzi sau alti indicatori specifici si de sumele medii ce revin pe unitate de indicator. In contractul institutional, care stabileste finantarea de baza, se cuprind, in pozitii distincte sumele alocate de buget pentru burse si protectia sociala a studentilor, precum si sume pentru realizarea obiectivelor de investitii; aceste fonduri distincte nu pot fi utilizate cu alta destinatie.

Finantarea complementara se realizeaza sub forma de subventii pentru caminele si cantinele studentesti si pe baze competitionale (prin licitatii) pentru dotari , alte investitii, reparatii capitale si acoperirea unor cheltuieli legate de cercetarea stiintifica universitara. Aceasta finantare se bazeaza atat pe fonduri bugetare, cat si pe surse externe (imprumuturi si ajutoare externe). Contractele aditionale pot fi reziliate in cazul in care nu se respecta conditiile stabilite, fondurile banesti putand fi retrase. Alte surse de venituri pot proveni din venituri proprii, din diferite activitati si in special cercetare stiintifica, taxe de studii pentru studenti straini, ajutor extern nerambursabil s.a. Aceste surse sunt gestionate in mod autonom de catre institutiile de invatamant superior.

Institutiile de invatamant superior administreaza resursele banesti pe baza bugetului de venituri si cheltuieli intocmit in conditii de echilibru, care asigura resursele pentru realizarea obiectivelor cuprinse in planul strategic al institutiilor. Sumele ramase la sfarsitul anului se cuprind in bugetul de venituri si cheltuieli al anului urmator, cu exceptia fondurilor de burse, protectie sociala, investitii.

Intocmirea fundamentata pe criterii de eficienta a veniturilor si cheltuielilor inscrise in buget constituie o obligatie a conducerii institutiei de invatamant superior, care trebuie sa urmareasca realizarea tuturor indicatorilor pentru activitatea didactica si de cercetare stiintifica universitara, cu costuri cat mai reduse si in conditiile asumarii raspunderii pentru gestionarea valorilor materiale si banesti.

4.In invatamantul superior studentii pot primi ajutoare financiare sub forma burselor sau a creditelor de studii. Bursele pot fi de mai multe feluri (de merit, de studiu, de ajutor social) si sunt acordate din bugetul de stat; pot fi obtinute si burse pe baza de contract incheiat de studenti cu agenti economici sau cu alte persoane fizice sau juridice. Creditele pentru studii pot fi acordate de banci; in prezent exista proiecte ce prevad conditii ,cuantum, dobanda, facilitati; in cazul in care bancile comerciale sau CEC nu vor introduce in activitatea lor aceasta oportunitate, Ministerul Educatiei Nationale va putea sa-si creeze un fond propriu , din diverse surse, pentru finantarea imprumuturilor pentru studenti. In mod indirect studentii pot fi ajutati printr-o serie de reduceri de care beneficiaza la servicii de transport sau la servicii culturale.

5. In Romania invatamantul este de stat si are caracter gratuit. Din 1990 au aparut si institutii de invatamant particular, care isi desfasoara activitatea pe baza taxelor de scolarizare. Activitatea lor reflecta procesul liberalizarii invatamantului in Romania