Evolutia asistentei financiare nerambursabile oferite Romaniei

de Uniunea Europeana

Programul PHARE

Perioada 1990-1997

Incepand cu ianuarie 1990, Romania a intrat in circuitul asistentei acordate de tarile dezvoltate, urmare fireasca a schimbarilor politice radicale petrecute la sfarsitul anului 1989.

Pe langa Comisia Comunitatilor Europene, care a fost si este cel mai important donator pentru Romania, guvernele statelor membre UE au incheiat, de asemenea, acorduri bilaterale prin care sprijina financiar eforturile tarii noastre de integrare in UE.

Asistenta financiara nerambursabila se acorda tarilor candidate la aderare in baza Regulamentului (CEE) nr. 3906/89 al Consiliului Comunitatilor Europene, modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2698/90 al Consiliului Comunitatilor Europene. In conformitate cu prevederile acestor regulamente, Uniunea Europeana pune in aplicare, pe baza unor criterii stabilite, masuri in favoarea unor state din centrul si estul Europei, inclusiv tara noastra (state specificate in regulamentele mentionate anterior).

Acordul cadru intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei, ca Beneficiar, s-a semnat la 12 martie 1991, stabileste cadrul tehnic, legal si administrativ pentru implementarea unor masuri in domeniul cooperarii tehnice, financiare si al altor forme de cooperare.

In timp, programul PHARE a avut doua abordari diferite in ceea ce priveste solicitarea de fonduri de catre Guvernul Romaniei,astfel:

perioada 1990-1997 denumita si finantare la cerere (demand driven) caracterizata printr-o abordare directa in sensul ca proiectele propuse erau stabilite in general de catre guvern, aprobate si ulterior finantate de catre Comisia Europeana;

perioada 1998-2003 denumita si finantare pentru aderare (accession driven) care se bazeaza pe programe clar stabilite de catre autoritatile romane si Comisia Europeana, respectiv Parteneriatul pentru Aderare, Programul National de Aderare a Romaniei la UE, care acopera domeniile in care se preia legislatia europeana, precum si modul in care se vor dezvolta institutiile la nivel central sau local, pentru a functiona la nivelul celor din statele membre.

In perioada dintre anii 1990 si 1992 asistenta din Programul Phare s-a axat in mod deosebit pe ajutoare umanitare de urgenta. Dupa anul 1992, s-a considerat oportun ca Programul Phare sa se concentreze pe proiecte de tipul ajutor pentru dezvoltare. Sectoarele vizate au fost: transporturi - reabilitare de drumuri, agricultura, invatamant, energie, privatizare restructurare, IMM-uri, societate civila, sanatate si protectia copiilor. S-a incercat ca prin aceste proiecte punctuale sa se acopere nevoile urgente identificate in aceste sectoare, de asemenea stabilindu-se elemente de dezvoltare coerenta si durabila, in linie cu noile orientari si dezvoltari politice care au urmat trecerii Romaniei la un sistem democratic.

In perioada 1990-1997, caracterizata de filosofia finantarii la cerere, valoarea alocarii de asistenta financiara nerambursabila prin Programul Phare a fost de 778 Milioane ECU. La aceasta se adauga si sumele alocate pentru programele comunitare, cooperarea transfrontaliera si alte programe dedicate unor sectoare aparte (programe orizontale si programe multitara), rezultand un buget total de peste 812 Milioane ECU.

Gestionarea acestor sume s-a realizat intr-un sistem relativ centralizat, in care Comisia Europeana juca un rol foarte important. Practic toate etapele de programare, licitare, contractare si plata erau realizate numai dupa aprobarea de catre Comisia Europeana.

Institutiile beneficiare din Romania, in marea lor majoritate ministere si agentii guvernamentale, au infiintat unitati care au coordonat aceste proiecte (Project Management Unit PMU) din punct de vedere al implementarii tehnice.

In ceea ce priveste exercitiul de programare, acesta se desfasura sub directa coordonare a guvernului, in acest sens atributii clare fiind stabilite directiei de specialitate din Departamentul pentru Integrare Europeana, care a functionat in cadrul aparatului de lucru al Guvernului Romaniei. Acesta indeplinea rolul de Coordonator National al Asistentei financiare nerambursabile oferite de Comisia Europeana si statele membre.

Desi sumele au fost importante pentru tara noastra, si au acoperit o gama larga de domenii, marele castig al acestei perioade, judecand dupa aspectul in care s-au utilizat resursele externe oferite, este acela al dezvoltarii semnificative in planul capacitatilor resurselor umane.

Componenta umana a suferit importante transformari pozitive, generate de programe dedicate, cum ar fi Tempus si numeroasele proiecte de formare profesionala destinate atat functionarilor publici, cat si specialistilor din cercetare sau intreprinzatorilor. Astazi, Romania are multe categorii de specialisti, in marea lor majoritate tineri pana in 40 de ani, care au trecut prin diferite forme de pregatire profesionala sau au participat in mod direct la proiectele de asistenta externa.

Programul PHARE dupa anul 1998

Dupa anul 1998, in urma prezentarii de catre Comisia Europeana a Strategiei Intarite de Preaderare, in baza careia a devenit posibila acordarea unui sprijin din partea UE mai bine focalizat, asistenta financiara nerambursabila comunitara are drept obiectiv general sprijinirea Romaniei in procesul de pregatire pentru aderare.

Strategia de preaderare ofera un program coerent de asistenta, orientat spre aderare (accession driven), pe baza unor angajamente si obiective specifice definite in comun de Comisia Europeana si Romania, prin intermediul Parteneriatului pentru Aderare, precum si a altor documente.

Anual, Comisia Europeana si Guvernul Romaniei stabilesc de comun acord domeniile prioritare pentru care se aloca fondurile, in conformitate cu obiectivele de pregatire a Romaniei pentru aderarea la Uniunea Europeana.

Punerea in aplicare a masurilor pentru fiecare tara beneficiara se face potrivit unor acorduri semnate de Comisie si de fiecare tara beneficiara: un Acord Cadru si cate un memorandum (numit memorandum de finantare) pentru fiecare masura sau set de masuri in parte. Alocarea Phare se face anual, prilej cu care se semneaza unul sau mai multe memorandumuri de finantare.

Corespunzator prioritatilor definite anual, de comun acord, autoritatile romane propun proiecte care ulterior sunt aprobate de catre toate Statele Membre in cadrul Comitetului de Gestiune Phare, reprezentand un set de masuri pentru care se elaboreaza un memorandum de finantare care se semneaza Comisia Europeana si Guvernul Romaniei.

Pentru fiecare proiect, se elaboreaza o fisa detaliata, cu datele tehnice ale proiectului; fisele sunt aprobate de Comisia Europeana. Fiecare memorandum de finantare (unul sau mai multe in fiecare an) stabileste detaliile tehnice ale masurii sau setului de masuri.

Elaborarea programelor anuale finantate din fonduri comunitare (programarea fondurilor comunitare) are in vedere alocarea asistentei financiare nerambursabile din partea UE catre sectoare si proiecte prioritare, in contextul prevederilor Parteneriatului pentru Aderare, document elaborat in 1999, revizuit in 2001 si aflat in prezent intr-un nou proces de revizuire ca urmare a adoptarii Road-map-ului de catre Consiliul European de la Copenhaga in decembrie 2002.

De asemenea, alocarea fondurilor are in vedere evaluarea Comisiei din rapoartele periodice privind progresele inregistrate de fiecare tara candidata in pregatirea pentru aderare, urmarindu-se astfel sporirea eficientei si impactului programelor de asistenta asupra pregatirilor pentru aderare.

In Romania, in anul 1999 a fost creat cadrul juridic, precum si toate structurile administrative si bugetare necesare coordonarii si implementarii programelor finantate de Uniunea Europeana.

Tot in acelasi an, la solicitarea Comisiei Europene, s-au creat structuri prin care se realizeaza programarea fondurilor comunitare si implementarea proiectelor finantate de Comisia Europeana, si anume:

Coordonatorul national al asistentei - in cazul Romaniei, Ministerului Finantelor Publice;

Responsabilul national cu autorizarea finantarii - un inalt oficial al Guvernului, din cadrul Ministerului Finantelor Publice;

Fondul National directie in cadrul Ministerului Finantelor Publice, cu rol de trezorerie centrala, prin intermediul careia fondurile UE sunt transferate catre Beneficiar (Guvernul Romaniei);

Oficiul de Plati si Contractare Phare (OPCP) organism de punere in aplicare a sistemului de implementare descentralizata, din cadrul Ministerului Finantelor Publice, responsabil cu organizarea si desfasurarea licitatiilor, a contractarilor si efectuarea platilor in cadrul proiectelor de dezvoltare institutionala;

Agentii de implementare organisme de punere in aplicare a sistemului de implementare descentralizata, din cadrul Guvernului, responsabile cu organizarea si desfasurarea licitatiilor, a contractarilor si cu efectuarea platilor, precum si cu implementarea tehnica, in cazul proiectelor de investitii respectiv.: Ministerul Integrarii Europene, Administratia Nationala a Drumurilor, Compania Nationala Caile Ferate CFR si OPCP.

Responsabili cu autorizarea programului oficial din cadrul administratiei nationale, care conduce o agentie de implementare sau OPCP, responsabil pentru functionarea agentiei respective sau a OPCP si pentru managementul financiar judicios al proiectelor puse in aplicare.

Autoritati de implementare (ministere, agentii, alte institutii publice care propun si pun in aplicare proiecte in cadrul masurilor stabilite prin memorandumurile de finantare) institutii care beneficiaza de asistenta tehnica si care au responsabilitatea tehnica a implementarii proiectelor.

De asemenea, in anul 2000 au fost create structuri mixte de monitorizare a implementarii proiectelor, formate din reprezentanti ai autoritatilor romane si ai Comisiei Europene:

Comitetul Comun de Monitorizare (Joint Monitoring Committee), format din coordonatorul national al asistentei, responsabilul national cu autorizarea finantarii si reprezentanti ai Comisiei Europene. Comitetul are sarcina examinarii progreselor inregistrate in derularea proiectelor Phare si se intruneste cel putin o data pe an.

Sub-comitete sectoriale de monitorizare (Sectorial Monitoring Sub-Committee), stabilite de Comitetul Comun de Monitorizare, formate din coordonatorul national al asistentei, responsabilul national cu autorizarea finantarii, responsabilul/responsabilii cu autorizarea programului din cadrul fiecarei agentii de implementare si un reprezentant al Comisiei Europene.

In Romania exista in acest moment 9 subcomitete de monitorizare: Coeziune economica si sociala; Intarirea capacitatii administrative functia publica si finantele publice; Servicii financiare si piata interna; Mediu; Transporturi; Justitie, afaceri interne, controlul frontierelor; Sectorul social, sanatate, educatie, cultura si minoritati; Agricultura si dezvoltare rurala; Cooperare transfrontaliera. Fiecare sub-comitet are cate doua reuniuni pe an, in cadrul carora se analizeaza implementarea unui grup de programe/proiecte. La reuniunile sub-comitetelor de monitorizare participa si reprezentanti ai autoritatilor de implementare.

Pentru infiintarea si definirea acestor structuri au fost semnate doua memorandumuri de intelegere intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei: Memorandumul de intelegere dintre Guvernul Romaniei si Comisia Europeana privind infiintarea Oficiului de Plati si Contractare Phare, semnat la Bucuresti la 16 iulie 1998, si Memorandumul de intelegere dintre Guvernul Romaniei si Comisia Europeana privind infiintarea Fondului National, semnat la Bruxelles la 20 octombrie 1998 (actul normativ de aprobare este HG nr.1011/1999).

Fiecare memorandum de finantare semnat intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei prevede responsabilitati clare pentru fiecare din structurile nationale stabilite: coordonatorul national al asistentei, responsabilul national cu autorizarea finantarii, responsabilii cu autorizarea programelor, Fondul National, OPCP, agentiile si autoritatile de implementare. Pe parcursul implementarii, proiectele aprobate pentru finantare si puse in aplicare sunt monitorizate de catre structurile mixte convenite cu autoritatile comunitare si descrise anterior.

In relatia cu Guvernul Romaniei, ca beneficiar al fondurilor comunitare, Comisia Europeana este reprezentata, dupa caz, fie de serviciile centrale (Directia Generala Extindere, directiile de specialitate), fie de serviciile locale, respectiv Delegatia UE din Romania. Aceasta din urma are atributii in implementarea proiectelor finantate din fonduri comunitare, in cadrul programelor Phare si ISPA, in conformitate cu procedurile descrise in Manualul DIS (sistem de implementare descentralizata) si Ghidul practic Phare, ISPA si SAPARD (PRAG), in principal prin asigurarea controlului prealabil (ex-ante) privind selectia, licitarea si contractarea proiectelor precum si utilizarea fondurilor. In programarea fondurilor comunitare, responsabilitatile Comisiei Europene sunt indeplinite de serviciile centrale (Directia Generala Extindere si directiile de specialitate).

Gestionarea fondurilor PHARE

Implementarea proiectelor Phare cuprinde doua dimensiuni principale:

Dimensiunea tehnica: se realizeaza la nivelul institutiilor definite anterior ca autoritati de implementare, prin intermediul unor structuri specializate, denumite unitati de implementare a proiectelor;

Dimensiunea financiara: se realizeaza prin intermediul agentiilor de implementare, definite anterior.

Monitorizarea programelor/proiectelor se realizeaza efectiv prin intermediul structurilor mixte prezentate anterior: Comitetul Comun de Monitorizare a programelor Phare si cele 9 sub-comitete sectoriale de monitorizare.

Concomitent cu monitorizarea programelor, pe parcursul derularii proiectelor, se desfasoara evaluarea intermediara, pe baza rapoartelor de monitorizare semestriale intocmite de autoritatile de implementare, a analizei semestriale a programelor si proiectelor ce se desfasoara in cadrul reuniunilor sub-comitetelor sectoriale de monitorizare si a discutiilor cu institutiile implicate in implementarea programelor/proiectelor Phare (autoritati si agentii de implementare, beneficiari, Ministerul Integrarii Europene, Ministerul Finantelor Publice, Delegatia Comisei Europene). Concluziile si recomandarile rezultate in urma evaluarii intermediare au drept scop imbunatatirea modului in care se pun in aplicare proiectele respective.

La expirarea perioadei stabilite pentru contractare si efectuarea platilor, se desfasoara o evaluare ex-post. Scopul acesteia este de a analiza impactul social si economic al programelor (atat cel preconizat cat si cel care apare in timpul implementarii programelor), beneficiile obtinute, eficienta (impactul obtinut cu un cost rezonabil). Evaluarea trebuie sa aiba perspectiva trecutului (analizarea a ceea ce a fost bun), a prezentului (invataminte utile pentru implementare) si a viitorului (pregatirea viitoarelor programe).

In anul 2002 s-a desfasurat pentru prima data in Romania exercitiul de evaluare ex-post pentru programele Phare finantate in cadrul bugetelor anilor 1997 si 1998 pentru toate tarile beneficiare Phare.

Exercitiul a fost desfasurat in parteneriat de catre Comisia Europeana si autoritatile romane. In acelasi timp, a avut loc si un proces de constructie si dezvoltare institutionala, pentru crearea capacitatii nationale proprii de evaluare. In viitor este absolut necesar sa se dezvolte capacitatea de evaluare ex-post. Acest fapt nu trebuie sa se limiteze numai la ministerele care implementeaza fonduri nerambursabile, ci trebuie dezvoltata si o capacitate tehnica si profesionala si la nivelul sectorului privat, a firmelor de consultanta sau institutelor de cercetare. Acestea din urma, ca parti neutre - care nu au fost implicate in gestionarea fondurilor, vor fi singurele in masura sa evalueze independent modul in care au fost atinse de catre autoritatile de implementare rezultate propuse.

Alocarea fondurilor PHARE dupa Consiliul European de la Copenhaga

Pentru perioada 2004-2006, alocarea fondurilor de pre-aderare capata un caracter strategic mai pronuntat, avandu-se in vedere sectoarele cheie pentru finalizarea pregatirilor de aderare. Pe baza prioritatilor identificate in Roadmap, se va elabora un program multi-anual 2004-2006, care va crea cadrul de finantare a unor proiecte specifice, definite anual.

Domeniile prioritare vizeaza: minoritati, reforma administratiei publice, finantele publice, agricultura, protectia mediului, coeziunea economica si sociala, managementul frontierelor si justitia.

In cadrul activitatii de programare a fondurilor Phare, incepand cu anul 2004 se va trece la o abordare multianuala, in care proiectele sunt elaborate pe baza unor planuri strategice sectoriale, propunandu-se finantari din bugetele mai multor ani, cu stabilirea unor activitati bine definite, finantate in etape anuale. Se au astfel in vedere proiecte complexe care sa fie finantate incepand din 2004 si sa continue in 2005-2006.

Avand in vedere aceste considerente de ordin strategic in sustinearea procesului de pregatire a aderarii, Comisia Europeana si sefii de state si guverne au decis la Consiliul European de la Copenhaga ca pentru perioada 2004-2006, Road-map-ul sa mentioneze in mod clar o crestere substantiala a fondurilor alocate Romaniei, ajungand la un total de circa 2800 milioane euro.

Proiectele de infratire institutionala (Twinning)

Prin Programul Phare se finanteaza si proiecte de infratire institutionala (twinning ) cu statele membre UE. Aceste proiecte sunt specifice prin faptul ca in institutia beneficiara sunt trimisi pe o perioada de la 1 la 2 ani, functionari publici din administratiile statelor membre care isi desfasoara activitatea in institutii similare romane. Rolul acestora este ca pe baza experientei pe care o poseda sa sprijine respectiva institutie din statul candidat sa preia intr-un mod eficient elementele de acquis-comunitar, si de asemenea sa participe activ la dezvoltarea institutiei, astfel incat aceasta sa functioneze la un nivel de eficienta similara institutiilor din statele membre.

Participarea la programele comunitare

De un deosebit interes se bucura in randul societatii civile, a tinerilor in special, programele comunitare, finantate prin bugetul national Phare, beneficiind de o suma importanta. Ele ofera posibilitatea schimburilor profesionale, educative si culturale intre europeni.

Programele comunitare reprezinta un set integrat de actiuni adoptate de Uniunea Europeana pentru promovarea cooperarii dintre statele membre, in domenii specifice legate de politicile comunitare. S-a apreciat ca acestea pot oferi o pregatire utila in vederea aderarii, prin familiarizarea statelor candidate cu politicile comunitare si cu metodele de lucru ale Uniunii Europene, fiind instituite prin strategia consolidata de pre-aderare.

In vederea participarii la programele comunitare, fiecare stat candidat trebuie sa plateasca anual, sub forma unui tichet de participare, o contributie financiara stabilita prin decizia Consiliului de Asociere. Aceasta contributie poate fi platita in proportie de 50% din fonduri de la bugetul national si 50% din bugetul Programului national Phare. 

Romania a participat efectiv la programele comunitare din anul 1998, in domenii precum educatia si pregatirea profesionala a tineretului, cultura, sanatate, politici sociale, protectia mediului, cercetare si dezvoltare tehnologica. Aceasta participare s-a intensificat, odata cu noua generatie de programe lansate dupa anul 2000 si deschise statelor candidate.

Consiliul de Asociere Romania-UE a adoptat la 18 februarie 2002 Decizia-cadru care stabileste conditiile generale ale participarii Romaniei la programele comunitare pe baze concurentiale, fara legatura intre contributiile platite si sumele returnate prin proiectele selectate. Decizia este in vigoare de la 1 martie 2002 si permite proceduri simplificate de participare.

Aceasta procedura simplificata a avut drept consecinta un numar crescut de Memorandumuri de intelegere semnate intr-un interval foarte scurt de timp de la intrarea in vigoare a deciziei cadru.

Romania participa in prezent la urmatoarele programe comunitare: Socrates II (2000-2006);Leonardo da Vinci II (2000-2006);Programul Cadru nr.6, inclusiv Euratom (2002-2006); Tineret (2000-2006); Fiscalis (1998-2002); Viata (2000-2004); Cultura 2000 (2000-2004); Altener (1998-2002); Save II (1998-2002); IDA II (1998-2004); E-content (2001-2005); Programul multianual pentru Intreprinderi si Antreprenoriat (2001-2005); Vama 2002 (1996-2002); Egalitatea de sanse (2001-2005); Combaterea Discriminarii (2001-2006); Combaterea Excluziunii Sociale (2001-2005); Mecanismul comunitar de facilitare a intaririi cooperarii in interventiile de asistenta in domeniul protectiei civile (2002-2004), Actiunea Comunitara in domeniul Sanatatii Publice (2001 2006) si Programul in domeniul social (2001-2005).

Distinct de programele comunitare, Romania participa si la Agentia Europeana de Mediu.

ANEXA 1

PROGRAMELE PHARE DERULATE IN ROMANIA

IN PERIOADA 1991 - 1996

ANEXA 2

CAPACITATEA DE ABSORBTIE A FONDURILOR

ALOCATE ROMANIEI DE UNIUNEA EUROPEANA PRIN PROGRAMELE

PHARE IN PERIOADA 1997-2003

La expirarea perioadelor de contractare stabilite in fiecare memorandum de finantare prin care Comisia Europeana a alocat Romaniei fonduri Phare, anual, prin programe specifice, ratele de contractare au fost urmatoarele:

ANEXA 3

Proiecte de Twinning in derulare

Proiecte de infratire institutionala (twinning) finantate in cadrul alocarii Phare 2002

Proiecte de twinning finantate in cadrul alocarilor Phare 2003