Analiza cauzelor cresterii cheltuielilor publice

Analiza cauzelor cresterii cheltuielilor publice

Importanta analizei cauzelor cheltuielilor publice rezida in preocuparea cercetarilor domeniului si a opiniei publice in legatura cu cresterea puternica a presiunii fiscale suportate de cetatenii-contribuabili pentru acoperirea lor, cu amplificarea distorsiunilor incluse in functionarea mecanismului pietei, precum si cu limitarea libertatii individului in societate, in mod paradoxal aceasta limitare fiind finantata prin intermediul impozitelor si cheltuielilor publice, de chiar el insusi.

Cauzele cresterii cheltuielilor publice trebuiesc cautate mai intai in modificarea nevoilor economice si preferintelor consumatorilor, si apoi in functionarea necorespunzatoare a sistemului politic. Altfel spus, avem de a face cu cauze economice si cu cauze politice ale cresterii, ca tendinta, a cheltuielilor publice. La aceste cauze trebuie sa le adaugam pe cele sociale raspunzatoare, in special, de cresterea cheltuielilor de transfer in cadrul cheltuielilor publice totale.

Pentru o interpretare mai semnificativa a datelor statistice privitoare la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care iau in considerare laolalta cauzele economice, politice si sociale ce determina cheltuielile publice. O prima clasa a acestor modele o constituie asa zisele "modele macroeconomice" care explica cresterea in timp a cheltuielilor publice in functie de variabile macroeconomice cum ar fi PNB sau rata inflatiei. A doua clasa de modele poate fi considerata cea a modelelor "microeconomice" care incearca sa explice fundamentele microeconomice de baza ale procesului decizional, care in ultima instanta genereaza cresterea cheltuielilor publice .

In randul modelelor macroeconomice, literatura de specialitate include in principal pe urmatoarele trei:

(1) modelele dezvoltarii privind cresterea cheltuielilor publice,

(2) Legea lui Wagner a extinderii activitatii statului si

(3) studiile clasice ale lui Peacock si Wiseman privind cresterea cheltuielilor publice.

A. Modelele dezvoltarii privind cheltuielile publice

Teoria conform careia dezvoltarea economica este esentialmente responsabila de cresterea cheltuielilor publice apare in lucrari precum cele ale lui Musgrave si Rostow . Modelele elaborate de cei doi prezinta pe larg procesul dezvoltarii. In fiecare etapa a cresterii si dezvoltarii economice, investitia din sectorul public, ca parte a investitiei totale din economie, constituie element de baza pentru cresterea economica.

In fapt, sectorul public este considerat furnizor al infrastructurii din societate (sosele, sisteme de transport, sanatate, educatie, aparare si ordine publica, etc.). Investitiile din sectorul public se argumenteaza ca sunt necesare adaptarii economiei pentru "demaraj" spre etapele medii de dezvoltare economica si sociala.

In etapele medii ale cresterii, statul continua sa ofere bunuri de investitii, dar, in acelasi timp, investitiile publice sunt complementare cresterii investitiilor private.

Pe durata tuturor etapelor de dezvoltare, insuficientele (slabiciunile, esecurile) pietei continua sa existe, ingreunand eforturile pentru maturizarea economiei; de aici, cresterea implicarii statului pentru contracararea insuficientelor pietei.

Musgrave sustine ca, pe parcursul perioadei de dezvoltare, in timp ce investitiile totale ca procent din produsul national brut cresc, investitiile sectorului public scad. La randul sau, Rostow considera ca odata atins stadiul maturizarii economiei, continutul cheltuielilor publice va cunoaste o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu infrastructura la cele de educatie, sanatate si asigurarea bunastarii. In etapa "consumului de masa", programele de mentinere a venitului si politicile de redistribuire a bunastarii vor creste semnificativ comparativ cu alte feluri de cheltuieli publice si, de asemenea, comparativ cu produsul national brut.

Argumentele lui Rostow pleaca de la postulatul, introdus de el, conform caruia societatile trec prin cinci etape (stadii) de dezvoltare: (a) societatea traditionala, (b) preconditiile pentru demaraj (avant), (c) demaraj, cand cresterea devine o caractreristica normala a economiei, (d) indreptarea catre maturitate, dupa aproximativ sase ani de la demaraj, (e) maturitatea, atinsa in perioada consumului de masa ridicat.

B. Legea lui Wagner

Economistul german Adolf Wagner (1835-1917) a enuntat in 1880 o "lege a extinderii crescande a activitatilor publice si, in special, ale statului", conform careia cresterea locului cheltuielilor publice in ansamblul activitatior economice este legata de industrializare. Aceasta este insotita, in fapt, de o dezvoltare a urbanizarii, de o complexitate crescanda a activitatilor economice si de o ridicare a nivelului de viata.

Este necesar ca statul, in aceste conditii, sa intervina si sa cheltuiasca mai mult pentru a dezvolta actiunea sa de reglare si de reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales cele rezultate din urbanizare (cheltuieli de administratie generala, de mentinere a ordinii si cele aferente justitiei), pentru a raspunde nevoilor crescande ale indivizilor in domeniul educatiei, culturii si actiunii sociale, precum si pentru realizarea lucrarilor de infrastructura, in special in domeniul comunicatiilor.

Cresterea cheltuielilor publice pentru educatie, recreere si cultura, sanatate si servicii legate de bunastare a fost explicata de catre Wagner in functie de elasticitatea cererii pentru aceste activitati functie de venit. Pentru Wagner, aceste servicii reprezinta nevoi cu elasticitate superioara functie de venit. Astfel, daca veniturile reale in economie cresc (de exemplu creste PNB), cheltuielile publice pentru aceste servicii vor creste mai mult decat proportional, ceea ce va conta in cresterea indicelui cheltuielilor publice in PNB.

Al treilea motiv considerat de Wagner a sta la baza cresterii cheltuielilor publice de-a lungul timpului (in afara industrializarii si modernizarii economiei si cererea de bunuri colective sau cvasicolective care este elastica fata de evnit) il constituie "ineficienta fundamentala a intreprinderilor private" care in conditiile cresterii economice poate solicita statul sa impuna monopolul natural asupra activitatii si managementului.

In domeniul finantelor, legea lui Wagner se poate formula ca "legea nevoilor financiare publice crescande ale statului si organelor autonome" si ea explica nevoia de crestere a veniturilor fiscale.

C. Analiza lui Peacock si Wiseman

Economistii englezi A. T. Peacock si J. A. Wiseman isi bazeaza analiza lor pe o teorie politica a determinarii cheluielilor publice. Potrivit acesteia, "statele (guvernele) doresc sa cheltuiesca multi bani, ca cetatenii nu doresc sa plateasca impozite mari si ca statul trebuie sa fie atent la dorintele cetatenilor".

Peacock si Wiseman privesc alegatorul (cetateanul care voteaza) ca pe un individ care se bucura de avantajele oferite de bunurile si serviciile publice (ca si de transferurile publice), dar care nu doreste sa plateasca impozite. Ei presupun ca exista un anumit "nivel tolerabil al impozitarii" care actioneaza ca o constrangere asupra comportamentului statului in privinta nivelului cheltuielilor publice. Aceasta presupunere este o varianta a "scolii catastrofice" a impozitarii a lui Clark . In perioadele de calm, cheltuielile publice vor cunoaste o tendinta de crestere graduala, chiar daca in cadrul societatii pot exista divergente in privinta nivelului de dorit al cheltuielilor publice si cel al impozitarii. Din contra, pe parcursul perioadelor cu evenimente grave (razboi, foamete sau anumite dezastre sociale) aceasta tendinta graduala de crestere a cheltuielilor publice va fi tulburata, determinand o crestere rapida a cheltuielilor publice. Pentru a finanta cresterea cheltuielilor publice in aceste perioade, guvernul va forta cresterea nivelurilor de impozitare.

Cu toate acestea, aceasta crestere a nivelurilor de impozitare va fi privita ca acceptabila de catre electorat pe perioadele de criza. Peacock si Wiseman numesc acest fenomen "efect de deplasare". Cheltuielile publice se deplaseaza, in general, in sus (cresc) iar pe perioadele de criza, cheltuielile private din economie se deplaeaza spre cheltuielile publice. Procesul reprezinta o deplasare in sus a tendintei lineare a cheltuielilor publice. Adica, dupa trecerea perioadelor de criza, chiar daca cheltuielile publice tolerabile scad, ele nu revin la nivelul inregistrat anterior, astfel incat pot fi atinse noi paliere. In locul cheltuielilor provocate de evenimente grave vor apare noi cheltuieli publice (de exemplu, cheltuieli de reconstructie, dupa razboi).

Atingerea unor paliere mai mari a cheltuielilor publice tolerabile de catateni dupa trecerea evenimentelor grave (a perioadelor de criza) este posibila ca urmare a modificarii, in urma acestor crize, a conceptiei cetatenilor in ce priveste sarcina fiscala tolerabila.

Un alt efect pe care cei doi l-au pus in evidenta este efectul de inspectie (examinare). Acest efect, dupa autori, rezulta din ascutirea constiintei alegatorilor privind problemele sociale ale timpului in perioadele de miscari sociale. De aceea, guvernul isi extinde rolul sau si la serviciile pentru imbunatatirea conditiilor sociale ale acestora. Ca urmare, perceptia electoratului in privinta nivelului tolerabil al impozitarii se schimba (in bine pentru puterea publica) si astfel guvenul este capabil sa finanteze nivele mai mari ale cheltuielilor publice in scopul expansiunii.

Desi aceasta teorie nu este necriticabila, ea se aplica in mod cert pentru explicarea cresterii puternice a cheltuielilor publice si a presiunii fiscale care au fost inregistrate in numeroase tari cu ocazia celor doua razboaie mondiale. Ea poate fi extinsa la perioadele crizelor economice si contribuie astfel la explicarea cresterii presiunii fiscale in timpul crizelor din 1929, a celor din anii 1970 si 1980 si probabil si a altor crize care vor mai apare (inclusiv cea mondiala declansata in 2007). Puterile publice dispun, in astfel de ocazii, de mijloace pentru a ajuta intreprinderile aflate in dificultate, de a acorda indemnizatii de somaj si de a sustine activitatea economica prin masuri keynesiene de relansare a cererii globale.

D. Analiza factorilor microeconomici

Analiza cheltuielilor publice prin prisma cauzelor care genereaza cresterea acestora se poate face si plecand de la studierea factorilor microeconomici ce determina modificari in nevoile economice si preferintele consumatorilor pentru bunuri si servicii publice. In aceasta ordine de idei, cheltuielile publice pot fi explicate in functie de:

modificarile in cererea de bunuri si servicii publice,

modificari in ansamblul activitatilor de productie utilizate pentru realizarea bunurilor si serviciilor si astfel modificarile in mixul intrarilor utilizate in procesul de productie,

modificarile in numarul si structura populatiei,

modificarile in calitatea bunurilor si serviciilor publice,

modificarile in preturile intrarilor,

regionalizarea si globalizarea economiei,

capacitatea de a plati impozite,

factori politici si sociali.

1. Modificarile in cererea de bunuri si servicii publice pot fi determinate de mai multe variabile: preturile bunurilor si serviciilor din sectorul privat, venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale si cele ale economiei, rata fiscalitatii. Dintre variabilele functiei cererii de bunuri si servicii publice, cea mai importanta este cea a venitului.

Asa cum a aratat Ernest Engel in 1857, compozitia cheltuielilor consumatorilor se modifica ca urmare a cresterii veniturilor. Mai exact, Legea Engel afirma ca, in conditiile unor preferinte si gusturi date, proportia venitului cheltuit pentru alimente se diminueaza pe masura ce venitul creste.

Modificari similare ale structurii consumului se pot astepta sa aiba loc si la nivelul intregii economii. Totusi, este dificil de precizat cu exactitate tendintele de miscare a cheltuielilor publice la o crestere a venitului, mai ales in ceea ce priveste cheltuielile pentru furnizarea de servicii publice legate de satisfacerea unor nevoi, precum siguranta, educatia, sanatatea.

Relatia dintre cresterea venitului si cresterea cheltuielilor publice este mai observabila in legatura cu furnizarea publica a bunurilor capital (sosele, aeroporturi, etc.). Asa cum am vazut cand am discutat despre modelul macroeconomic al dezvoltarii, cheltuielile publice pentru bunurile capital cunosc o evolutie diferita in functie de stadiul de dezvoltare pe care-l atinge, la un moment dat, o tara sau alta.

Trebuie subliniat si faptul ca o crestere a veniturilor personale este asociata, in general, in tarile industrializate, cu cresterea activitatii economice si a complexitatii vietii sociale. Aceasta situatie impune in mod firesc, si datele statistice o confirma, o crestere a nivelului cheltuielilor publice. Totodata, cresterea veniturilor personale permite in mod corespunzator cresterea veniturilor fiscale, care pot fi folosite la finantarea unui nivel mai ridicat al cheltuielilor publice.

2. Modificarile in activitatile de producere a bunurilor si serviciilor publice se refera, in principal, la modificarile in tehnologie. Astfel, schimbarile ce pot interveni in tehnologie pot sa afecteze in mod semnificativ cheltuielile publice. Ca urmare a unor schimbari tehnologice au loc modificari sub aspectul eficientei, si in procesul de productie si in raportul dintre bunurile private si cele publice. Aceste schimbari in tehnologie pot fi de asa natura incat sa determine cresterea sau descresterea importantei relative a bunurilor publice si care trebuie, deci, furnizate de stat.

Modificarile din domeniul tehnologiei au drept rezultat si cresterea uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce semnifica o crestere a costurilor de inlocuire si deci a cheltuielilor publice.

Musgrave da ca exemplu inventia motorului cu combustie interna care a avut ca rezultat cresterea industriei de automobile si, in consecinta, cresterea imensa a cererii pentru sosele. Acest fapt a contribuit la cresterea sectorului public pentru satisfacerea acestei cereri.

3. Modificarile in numarul, structura si densitatea populatiei pot fi de asemenea un factor important in cresterea cheltuielilor publice. Astfel, modificarile in numarul populatiei pot afecta anumite servicii publice, cum ar fi cele de ordine interioara (politie), aparare, sanatate. In mod intuitiv, trebuie sa ne asteptam la cresterea nivelului acestor servicii si a cheltuielilor publice aferente lor.

Structura populatiei influenteaza si ea cheltuielile publice. Daca populatia unei tari este caracterizata prin imbatranire (cresterea populatiei de varsta a treia in totalul populatiei) trebuie sa ne asteptam, in mod normal, la cresterea cheltuielilor publice pentru sanatate. Dimpotriva, daca populatia tanara (de varsta scolara) are o pondere semnificativa in totalul populatiei unei tari, atunci cheltuielile pentru educatie vor avea si ele o pondere semnificativa in sectorul cheltuielilor publice.

Densitatea populatiei afecteaza si ea structura cheltuielilor publice si nivelul total al acestora. In cazul marilor aglomerari umane, de exemplu, cresc cheltuielile publice privind depoluarea, cele legate in general de urbanizare (infrastructura si servicii publice).

Natura relatiei dintre marimea populatiei si marimea cheltuielilor publice depinde de natura bunurilor si serviciilor publice furnizate de sectorul public. Astfel, in cazul unui bun public pur (iluminatul public), costul social marginal al cresterii cu o unitate a populatiei este prin definitie zero. Deci, in acest caz, nu exista nici un motiv de crestere a cheltuielilor publice ca urmare a cresterii numarului populatiei. Dar, cum in realitate exista bunuri publice "impure", este de asteptat ca a priori la o crestere a numarului populatiei, in conditiile ramanerii constante a nivelului consumului pe fiecare membru al populatiei respective, sa aiba loc o crestere mai putin decat proportionala a cheltuielilor publice.

4. Modificari in calitatea bunurilor si serviciilor publice

Daca se are in vedere faptul ca alegatorul median (care este cetatean - contribubil) evolueaza in prezenta gusturilor, preferintelor si asteptarilor, atunci trebuie sa presupunem ca aceasta evolutie se exprima printr-o cerere de produse si servicii publice de o calitate mai buna. Cresterea calitatii acestui gen de produse si servicii realizate, in general, pe o piata neconcurentiala se obtine, in majoritatea cazurilor, prin ridicarea preturilor la aceste produse si servicii. Acest rationament conduce la concluzia ca prin modificarea calitatii bunurilor si serviciiilor publice, in sensul cresterii calitatii acestora, se genereaza cresterea cheltuielilor publice.

Intr-adevar, calitatea serviciilor sanitare la nivel global, spre exemplu, este alta in anul 2010 decat cea asigurata in 1970. Acest fapt a putut fi realizat prin utilizarea unui instrumentar medical mai sofisticat si mai performant, prin cresterea calitatii actului medical, etc., ceea ce echivaleaza cu o crestere corespunzatoare a cheltuielilor aferente.

Cheltuielile publice vor creste, deci, daca alegatorul median cere produse cu o calitate mai ridicata, care sunt mai costisitoare. Rezulta, asadar, ca cheltuielile publice se pot modifica in urma schimbarilor ce au loc in calitatea produselor si serviciilor publice.

5. Modificarile in preturile intrarilor

Cresterea cheltuielilor publice poate fi, de asemenea, determinata de cresterea preturilor intrarilor folosite la realizarea produselor si serviciilor publice din sectorul public. La aceasta crestere contribuie, indeosebi, inflatia si diferenta dintre productivitatea din sectorul privat si cea din sectorul public, acesta din urma fiind mai putin receptiv la progres tehnic decat sectorul privat.

Sectorul din economie in care se obtin castiguri de productivitate permite salariatilor sai sa beneficieze de salarii care vor avea o curba ascendenta, ca si productivitatea (dar situata sub aceasta din urma). In schimb, in sectorul in care activitatile nu beneficiaza de nici un castig de productivitate exista doua alternative: fie sa nu se creasca remuneratiile, caz in care gestiunea lor ramane valabila (nu se obtin pierderi si nu dispar activitatile), fie sa se creasca remuneratiile, caz in care costurile de productie vor creste in mod inevitabil. Dar cum este dificil de a gandi ca pe termen lung anumite salarii nu vor creste deloc, este normal sa se ia in considerare cea de a doua alternativa, a cresterii in timp a salariilor.

6. Regionalizarea si globalizarea economiei sunt tendinte tot mai evidente. Constituirea Uniunii Europene, spre exemplu, presupune o serie de costuri din partea tarilor membre pentru sustinerea politicilor comunitare, costuri care in cea mai mare parte a lor se regasesc in cheltuielile publice ale statelor respective.

Internationalizarea econimiei are ca rezultat, printre alte consecinte, intensificarea concurentei. Ca urmare a acestui fapt, economiile nationale sunt mai expuse la influentele economiei mondiale. Acest lucru conduce la masuri contradictorii. Pe de o parte, sunt necesare masuri de sprijinire a agentilor economici de catre stat prin reducerea impozitelor si a contributiilor la asigurarile sociale pentru a fi reduse costurile de fabricatie. Pe de alta parte, statele sunt nevoite sa sprijine ramurile strategice prin acordarea de subventii si alte facilitati care, in fond, sunt cheltuieli publice.

7. Capacitatea de a plati impozite poate fi un suport solid pentru tendinta de crestere a cheltuielilor publice. Astfel, in tarile dezvoltate, unde veniturile personale sunt ridicate este posibila si impozitarea venitului, profitului si a cheltuielilor de consum, fara dificultate. In aceste tari, guvernele dispun de o masa impozabila nationala considerabila care le permite sustinerea unui volum de cheltuieli publice mai mare decat in tarile slab dezvoltate. De asemenea, existenta unor venituri ridicate in tarile dezvoltate da posibilitatea puterilor publice sa creasca impozitul pe venit, precum si a celorlalte impozite si, in consecinta, sa creasca cheltuielile publice.

Cu totul alta este situatia in tarile slab dezvoltate. In aceste tari, datorita veniturilor reduse, este mult mai dificila impozitarea decat in tarile dezvoltate. Aici, baza impozabila fiind restransa (ca arie si ca amplitudine), impozitele procura resurse modeste pentru finantarea cheltuielilor publice. In plus, fenomenul evaziunii fiscale, care este foarte extins, "torpileaza" actiunea de colectare a impozitelor si asa modeste ca valoare absoluta.

Asadar, pe masura ce o tara se dezvolta, creste si avutia acesteia, care poate fi impozitata, si creste posibilitatea finantarii unor cheltuieli publice tot mai mari.

8. Factorii politici si sociali sunt si ei raspunzatori de cresterea cheltuielilor publice. Datorita sistemului de vot (votului majoritar) are loc o supraoferta de bunuri si servicii publice, ca urmare a faptului ca minoritatea trebuie sa contribuie prin impozite la finantarea unor priecte pe care le-a votat.

O alta cauza a supraofertei o reprezinta faptul ca alegatorii tind sa subestimeze costul impozitarii pe care ei o suporta in realitate. Pe langa impozite "vizibile" (impozitul pe venit, impozitul pe avere, etc.), cetatenii contribuabili suporta si impozite "invizibile" (impozite indirecte: TVA, accize, etc.) Avem de a face in acest caz cu o iluzie fiscala. Dar aceasta iluzie mai are o fateta. In timp ce contribuabilii pot sa subestimeze sarcina lor fiscala, ei pot de asemenea sa subestimeze beneficiile obtinute de pe urma cheltuielilor publice. Beneficiile care sunt obtinute din cumpararea bunurilor private sunt vizibile si recunoscute prin pretul platit. Nu acelasi lucru se intampla in cazul bunurilor si serviciilor publice, al caror pret este platit in mod continuu prin impozite permanente (pe intreaga viata a contribuabilului), iar avantajele obtinute din bunurile si serviciile publice sunt difuze (ori nu se poate face legatura directa intre pretul platit prin impozite si avantajul rezultat din utilizarea unui anumit bun sau serviciu public, ori nu exista o utilizare palpabila a acestora de catre contribuabil).

In fine, o alta cauza a supraofertei o reprezinta faptul ca functionarii publici, ca alegatori, pe langa faptul ca beneficiaza de avantajele obtinute de utilizarea bunurilor si serviciilor publice, sunt si beneficiarii unor bugete mari, deoarece prin acestea sunt create locuri de munca pentru ei. Aceasta face ca birocratii sa fie cei mai fideli votanti putand inclina balanta in favoarea politicilor urmarite de puterile publice si factorii politici.

Sistemul de vot nu este singura cauza care conduce la supraoferta si la cresterea bugetului. Birocratii si politicienii contribuie de asemenea la aceasta. Ei nu urmaresc numai sa puna in aplicare ceea ce doresc alegatorii, ci se straduiesc sa-si impuna propriile lor vointe. Deoarece sunt in postura de a face acest lucru, ei contribuie la cresterea, in acest fel, a bugetului (a cheltuielilor publice).

Schimbarile care au avut loc in secolul XX in filozofia sociala au condus la modificari in rolul transferurilor de fonduri bugetare. Ele au ca tinta programe de furnizare a unor bunuri si servicii sociale pentru grupurile cu venituri modeste, precum si programe de transfer pentru redistribuirea avutiei in urmarirea unei mai mari echitati sociale.

Cu toate ca pe termen lung se constata, pe baza de date statistice, o crestere a ponderii cheltuielilor publice in PIB, totusi teoreticienii au fost si sunt preocupati de nivelul optim al cheltuielilor publice (ca si de cel al fiscalitatii). Acest nivel poate fi definit ca punctul in care beneficiul tuturor indivizilor pe seama cheltuielilor publice aditionale este egal cu sacrificiul aditional la care sunt supusi acestia prin plata unor impozite mai mari. Cu toate acestea, in teorie si in practica, nu exista o identitate de pareri in legatura cu marimea optima a cheltuielilor publice. Aceasta si din cauza ca ceea ce este considerat un nivel de dorit este influentat de factori politici, sociali si economici. Din acest motiv, nivelul optim al cheltuielilor publice difera de la tara la tara si se modifica in timp.

Capacitatea statului de a cheltui, intr-o societate democratica, depinde, pe termen lung, de urmatorii factori:

- resursele nationale,

- nivelul fiscalitatii cerut pentru finantarea cheltuielilor,

- gradul de acceptare al programelor de cheltuieli publice de catre electorat.

La stabilirea nivelului optim al cheltuielilor publice, pe langa factorii obiectivi care contribuie la cresterea acestuia, trebuie sa se aiba in vedere si consecintele cresterii cheltuielilor publice.