Bugetul de stat

Bugetul de stat

Din punct de vedere conceptual, bugetul de stat reprezinta una dintre structurile de baza ale finantelor publice, exprimand procesul de repartitie al fluxurilor financiare, atat la formarea resurselor financiare publice cat si la gestionarea ulterioara a acestora. Altfel spus, bugetul de stat cuprinde totalitatea fluxurilor financiare care concura in procesul repartizarii produsului intern brut, in conformitate cu principiile politice, economice,  sociale sau de alta natura specifice fiecarei perioade. Din acest punct de vedere, bugetul de stat subliniaza corelatiile existente la nivel macroeconomic, iar, din aceasta perspectiva, acesta indeplineste si rolul unui plan financiar la nivel macroeconomic, ca si instrument de previzionare si prognoza pe termen mediu privind, mai ales, cheltuielile publice de investitii. Veniturile si cheltuielile bugetare pot fi utilizate, in functie de situatiile conjuncturale specifice, nu doar ca simpli indicatori bugetari (veniturile fiind evidentiate pe surse de provenienta, iar cheltuielile fiind structurate pe destinatiile acestora), ci si ca parghii pentru stimularea sau contractarea unor activitati economice, pentru redimensionarea cererii agregate (in speta, consumul) sau ofertei agregate (in speta, productia), pentru influentarea comportamentului economic al anumitor categorii sociale etc.

Desi aceasta abordare economica a bugetului de stat este esentiala si pregnanta, nu trebuie sa pierdem din vedere nici latura sa juridica; in acest sens, bugetul de stat reprezinta un document - program in care sunt prevazute veniturile anuale ce urmeaza a fi realizate si, in contrapartida, cheltuielile anuale ce urmeaza a fi efectuate, imbracand astfel forma unui act evolutiv si comparativ al resurselor financiare publice, precum si al destinatiilor ulterioare date acestor resurse. Acest document - program reprezinta, pe fond, un act juridic care se intocmeste anual de puterea legislativa, cu mentiunea ca exista obligativitatea aprobarii parlamentare a indicatorilor bugetari. Din aceasta perspectiva, bugetul de stat constituie un act de autorizare, prin care puterea executiva este imputernicita de cea legislativa sa perceapa anumite venituri si sa efectueze anumite cheltuieli, in acord cu prevederile cadrului normativ in vigoare.

In Romania, conform Legii nr.500/2002 privind finantele publice (cu modificarile si completarile ulterioare), se mentioneaza ca gestionarea resurselor financiare publice este realizata prin intermediul unui sistem unitar de bugete, care cuprinde:

- bugetul de stat - elaborat si administrat de catre puterea executiva, dupa autorizarea prealabila a acestuia acordata de catre puterea legislativa, privind veniturile si cheltuielile prevazute in legea bugetara anuala;

- bugetul asigurarilor sociale de stat - elaborat in mod distinct fata de bugetul de stat, aprobat prin lege separata de catre Parlament si gestionat ulterior de Ministerul Muncii si Protectiei Sociale;

- bugetele locale - elaborate in mod autonom de catre unitatile administrative de la nivel local, avand rol esential in descentralizarea decizionala si cresterea autonomiei financiare la nivelul autoritatilor locale;

- bugetele fondurilor speciale - se constituie pe baza unor prelevari obligatorii, reglementate prin legi speciale, in scopul finantarii anumitor obiective, destinatia acestora fiind precis determinata;

- bugetul trezoreriei statului - cuprinde veniturile si cheltuielile trezoreriei, in raport cu activitatea derulata de catre aceasta;

- bugetele institutiilor publice autonome - se refera la indicatorii bugetari ai institutiilor publice centrale care nu sunt subordonate unei alte entitati de drept public;

- bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii - se refera la documentul prin care sunt prevazute si aprobate veniturile si cheltuielile unor entitati de drept public, ce functioneaza doar pe baza propriilor venituri pe care acestea le realizeaza;

- bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din veniturile bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale sau bugetelor locale - se refera la veniturile realizate si cheltuielile efectuate de acele institutii publice care primesc fonduri din bugetele anterior mentionate, fie in completarea fondurilor realizate de institutiile publice in cauza, fie pentru constituirea integrala a fondurilor in vederea functionarii acelor institutii publice;

- bugetul fondurilor provenite din credite externe, contractate sau garantate de autoritatea publica - se refera la documentele in care sunt prevazute si aprobate veniturile si cheltuielile fondurilor externe a caror rambursare (inclusiv costurile aferente acestora) este efectuata de autoritatea publica (din resursele financiare publice) sau garantate de catre aceasta;

- bugetul fondurilor externe nerambursabile - se refera la documentele in care sunt prevazute si aprobate veniturile si cheltuielile fondurilor externe pentru care nu esista obligativitatea rambursarii acestora.

Sistemul unitar de fonduri rezultat prin alicarea corectiilor, ca urmare a eliminarii transferurilor dintre bugete, formeaza bugetul general consolidat. La nivel generic, bugetul general consolidat  cuprinde sistemul unitar de bugete, agregate si consolidate pentru a forma un intreg, si reflecta fluxurile financiare de formare a resurselor publice si de repartizare ulterioara a acestora, in conformitate cu nevoile sociale si cu obiectivele de politica fiscala, bugetara si financiara.

Rolurile pe care la indeplineste bugetul general consolidat rezulta din formele de exercitare ale functiilor finantelor publice si, in principal, se refera la urmatoarele:

- rolul alocativ - rezida in partea de cheltuieli a bugetului general consolidat, care exprima sarcina pe care si-o asuma autoritatile publice in asigurarea si finantarea de bunuri si servicii publice. In masura in care autoritatea publica se manifesta ca agent economic, cheltuielile aferente acestor activitati se regasesc evidentiate fie in bugete anexe (respectiv bugete specifice unor servicii publice, care se finanteaza din veniturile generate de prestarea serviciilor sau provenind din vanzarea bunurilor realizate), fie in conturi speciale de trezorerie (care se refera la ansamblu de operatiuni determinate de conditii speciale de finantare, precum si de caracterul lor provizoriu);

- rolul redistributiv - se structureaza pe faptul ca, prin intermediul bugetului general consolidat, se redistribuie o parte insemnata a produsului intern brut, fie prin mijlocirea instrumentelor fiscale, fie a cheltuielilor bugetare (spre exemplu, prin subventionarea anumitor activitati). Tehnicile fiscale cel mai frecvent utilizate, in scopul redistribuirii produsului intern brut, se refera la impozitarea progresiva pe transe de venit si la deducerile fiscale acordate in functie de anumite conditii specifice (iar, in unele cazuri, acestea pot imbraca chiar forma exonerarilor de la impozitare);

- rolul de reglare macroeconomica - este determinat de forta legislativa, cu un caracter obligatoriu, pe care o are bugetul. Prin modul de intocmire a bugetului general consolidat se poate imprima o anumita tendinta evolutiva economiei. Spre exemplu, prin reducerea gradului general de fiscalitate cresc veniturile disponibile, fapt care poate incuraja consumul (la nivelul menajelor), iar, in masura in care nu se doreste cresterea excesiva a consumului, masurile de relaxare fiscala trebuie corelate cu variabilele politicii monetare, pentru orientarea veniturilor disponibile preponderent catre economisire, si nu catre consum. De asemenea, la nivelul firmelor, reducerea fiscalitatii se cuantifica in amplificarea procesului investitional si, pe cale de consecinta, in absortia fortei de munca disponibile si in limitarea proportiilor somajului. Dimpotriva, in conditiile in care tendintele inflationiste sunt evidente, este necesara o politica fiscala prudenta, care sa descurajeze inclinatia spre consum. Reglarea la nivel macroecomic prin intermediul soldului bugetar porneste de la premisa ca acceptarea constienta a deficitului bugetar (evident, in niste limite controlabile si suportabile pe seama bugetelor viitoare) poate constitui premisa cresterii economice, prin efectul multiplicator al cheltuielilor publice.

Pornind de la premiza certificata in pratica ca bugetul este un act de previziune adminstrativa, prin care se dimensioneaza veniturile si cheltuielile aferente unei perioade, este de la sine inteles ca procesul bugetar este unul deosebit de complex, care se supune anumitor reguli, cunoscute in practica si sub denumirea de principii bugetare si care, in principiu, se refera la:

- anualitatea bugetului - se refera la faptul ca perioada de inregistrare contabila si de executie a operatiunilor bugetare este de un an calendaristic, pornindu-se de la premisa ca aceasta perioada permite dimensionarea fidela a veniturilor ce urmeaza a fi realizate si a cheltuielilor ce urmeaza a fi efectuate. Semnificatia acestui principiu bugetar consta in faptul ca perioada de timp in care puterea legislativa autorizeaza puterea executiva sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile este de un an calendaristic. La finele anului, bugetul se inchide in mod automat, iar in contul de executie bugetara se inscriu doar veniturile incasate si cheltuielile efectuate, urmand ca, atat veniturile neincasate, cat si cheltuielile angajate dar neefectuate, sa fie evidentiate ulterior, in bugetul anului in care se vor realiza. Aceasta modalitate de lucru (cunoscuta si sub denumirea de sistem de "gestiune") conduce la aparitia legilor rectificative in cursul anului bugetar; acest fapt, tot mai frecvent in ultima perioada si care pune sub semnul intrebarii caracterul de predictibilitate, precum si necesitatea efectuarii unor cheltuieli publice de investitii multianuale a condus la contestarea, tot mai vehementa, a principiului anualitatii bugetului. In acest sens, in unele tari comunitare s-a trecut la dimensionarea multianuala a cheltuielilor publice si la reflectarea acestora in bugete pe programe (spre exemplu, in Franta se pratica sistemul "legilor-program");

- universalitatea bugetului - se structureaza pe ideea conform careia in buget trebuie sa se inscrie veniturile si cheltuielile in suma lor totala (bruta), fara omisiuni si fara compensari intre venituri si cheltuielile corespondente, precum si fara a afecta un venit pentru efectuarea unei cheltuieli. In mod evident, acest principiu are ca efect pozitiv cresterea transparentei si facilitarea exercitarii controlului parlamentar. De asemenea, respectarea acestui principiu bugetar permite identificarea si analiza volumului total al veniturilor si cheltuielilor, precum si stabilirea corelatiilor intre categoriile de venituri si cheltuieli corespunzatoare. In pratica, exista abateri de la acest principiu general, reprezentate de intocmirea bugetelor mixte (in cadrul carora veniturile si cheltuielile unor institutii publice sunt inscrise cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile). Exceptiile de la principiul bugetar al universalitatii se refera la:

- sumele reprezentand donatii si sponsorizari, care au stabilite destinatii precise si, din acest motiv, un majoreaza volumul resurselor financiare publice totale;

- fondurile de sprijin, care sunt puse la dispozitia autoritatilor publice de catre sectorul privat, doar in conditiile utilizarii lor pentru anumite prestatii stabilite a priori;

- reconstituirea creditelor bugetare, prin restituirea catre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu;

- unitatea bugetara - acest principiu presupune inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor, in suma lor bruta, intr-un singur document, in scopul oferirii de informatii precise privind resursele financiare publice si utilizarea acestora. Derogarea de la acest principiu este denumita generic debugetizare, care reflecta un proces de dezangajare a autoritatii publice, prin "transferarea" unor cheltuieli din bugetul general catre bugetele anexe si conturile speciale de trezorerie si, implicit, acoperirea acestora din surse alternative. Pe fond, procesul de debugetizare permite efectuarea unor cheltuieli din resurse complementare, in conditiile in care veniturile ordinare sunt insuficiente;

- neafectarea veniturilor bugetare - se refera la faptul ca resursele financiare publice se depersonalizeaza, ulterior incasarii lor la buget, interzicandu-se ca un anumit venit bugetar sa fie repartizat acoperirii unei anumite cheltuieli bugetare. Acest principiu bugetar s-a nascut din neconcordanta existenta intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce ar fi fost finantate pe seama acestuia (fapt ce ar fi condus fie la o insuficienta a resurselor, fie la o utilizare irationala a acestora, in conditiile in care venitul ar excede cheltuielii);

- specializarea bugetara - acest principiu bugetar are la baza obligativitatea inscrierii in buget a veniturilor pe surse de provenienta si a creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Gruparea veniturilor in functie de provenienta lor si a cheltuielilor in functie de destinatie si continut economic, intr-o anumita ordine prestabilita, poarta denumirea generica de clasificatie bugetara.