Cheltuielile publice pentru invatamant

Cheltuielile publice pentru invatamant

Cheltuielile bugetare pentru invatamant constituie o componenta definitorie a cheltuielilor cu caracter social-cultural, ocupand un loc central intre actiunile finantate de catre stat, in cadrul acestei categorii, in actuala etapa a evolutiei societatii, confirmand cresterea rolului invatamantului ca factor de progres si civilizatie. Recunoasterea contributiei decisive a scolii, ca lacas de cultura, de instruire si formare profesionala, la propasirea societatii moderne, cu deosebire in conditiile revolutiilor stiintifice contemporane, a impus dezvoltarea si modernizarea retelelor scolare si, implicit, alocarea din bugetele publice a unor sume tot mai mari pentru finantarea invatamantului.

Constatarile referitoare la corelatia dintre nivelul de dezvoltare al invatamantului si progresul economic si social, in diferite tari, au convins guvernele despre necesitatea imbunatatirii invatamantului, ca premisa indispensabila pentru asigurarea prosperitatii economice si ridicarea gradului de civilizatie, inclusiv a nivelului de trai al oamenilor.

Constituie o realitate faptul ca, in toate tarile, se manifesta o preocupare sustinuta a statelor pentru o mai buna organizare si dezvoltare a invatamantului public gratuit sau cu taxe reduse ori pentru sprijinirea celui privat prin subventii, ceea ce implica cheltuieli publice sporite pentru actiuni de invatamant. Dupa ce la finele secolului trecut, statul cheltuia, in acest scop,  mult sub 1% din PIB, in secolul nostru ponderea cheltuielilor cu invatamantul in PIB a crescut semnificativ atingand in unele tari circa 7%, in unii ani bugetari. In acelasi timp, este evident ca proportiile ce revin cheltuielilor cu invatamantul in PIB variaza, atat in timp, cat si in spatiu.Multe tari, mai ales dintre cele in curs de dezvoltare, confruntandu-se cu dificultati de finantare a actiunilor de invatamant, fie si la nivelul strictului necesar.

Evolutia fluctuanta, dar in general, in crestere, a acestor cheltuieli a fost determinata de actiunea mai multor factori, cantitativi si calitativi. Intre acestia, cresterea numarului populatiei, in general, si a celei de varsta scolara, in special, ca factor demografic, a influentat sensibil cresterea cheltuielilor pentru invatamant, determinand asumarea de catre guvernele democratice a unor obligatii mult mai mari in sfera organizarii si dezvoltarii invatamantului public gratuit sau cu taxe mult inferioare costurilor reale. Cresterea numarului celor ce frecventeaza scoala, in aceste conditii, a facut necesara sporirea alocatiilor, in primul rand, pentru asigurarea bazei tehnico-materiale a retelei institutiilor de invatamant.

Concomitent, ca factor cu actiune corelata, au sporit cheltuielile de functionare a institutiilor scolare, mai ales cele de personal, decurgand, in primul rand, din cresterea numarului cadrelor didactice.

In acelasi context, ca factor cu influenta majora, a actionat reconsiderarea cadrului reglementativ privind invatamantul, in sensul introducerii obligativitatii sale, in multe tari, cel putin la nivelul inferior de scolarizare. Aceasta s-a corelat cu extinderea sferei de cuprindere a populatiei in invatamant, incluzand si alte categorii de persoane, care anterior nu erau scolarizate.

Un alt factor cu impact puternic in sensul cresterii cheltuielilor de acest fel a fost progresul tehnic si modernizarea economiei nationale, care a impus o pregatire generala si profesionala a lucratorilor la nivel mai inalt. In acest sens, nevoia de forta de munca calificata superior, capabila sa lucreze cu o productivitate a muncii mai mare, se considera a fi un factor de presiune asupra guvernelor, inclusiv din partea patronatului, pentru alocarea de sume sporite in vederea finantarii invatamantului, devenit un obiectiv de interes general. Aceasta nevoie s-a coroborat cu impactul revolutiei tehnico-stiintifice contemporane, ale carei cuceriri pot fi puse in valoare doar de un personal cu inalta calificare. Castigul rezultat pe aceasta cale intereseaza nu numai indivizii sau grupurile de indivizi, ci si societatea, in ansamblu, avand un suport material in efectul de crestere a PIB si de dezvoltare a economiei nationale.

In aceeasi directie a actionat ca factor de influenta si cresterea gradului de dotare procesului de invatamant, in general, prin asigurarea unei baze tehnice superioare cantitativ si calitativ, dar si mai costisitoare. In acest sens, tendintele de informatizare a societatii genereaza un interes mai larg, individual, dar si social, implicand profund scoala si amplificand sarcina publica de finantat.

De asemenea, in concordanta cu evolutia generala si implicit cu cea din sfera  invatamantului un alt factor de sporire a cheltuielilor publice, in acest domeniu, este reprezentat de cresterea generala a costurilor procesului de invatamant, inclusiv sub impactul deprecierii monedelor nationale. In fapt, cresterea absoluta a cheltuielilor cu invatamantul trebuie explicata si prin actiunea factorului inflationist, concretizat in cresterea preturilor pentru toate consumurile de resurse privind procesul de invatamant.

In functie de structura functionala a retelei institutiilor scolare publice, cheltuielile cu invatamantul se pot grupa pe trepte ale acestuia, respectiv pentru invatamantul: prescolar; primar; secundar; universitar; postuniversitar. Fiecare tip de institutie scolara realizeaza, atat cheltuieli comune celorlalte, cat si unele specifice procesului de invatamant corespunzator treptei respective.

In principiu, insa, cheltuielile pentru invatamant, ca si cele social-culturale, in ansamblu, se impart in doua grupe mari, si anume: cheltuieli de investitii, denumite si de capital; cheltuieli curente denumite si de functionare.

Din prima grupa fac parte cheltuielile pentru crearea si dezvoltarea bazei tehnico-materiale a procesului de invatamant, constand in cladiri, terenuri, utilaje, echipamente de laborator, mobilier scolar etc., fiind concretizate, deci, in bunuri de natura mijloacelor (activelor) fixe cu care se doteaza institutiile de invatamant pentru a putea functiona.

Din a doua grupa fac parte toate cheltuielile reprezentand consumuri legate de functionarea fiecarei institutii reprezentand materiale de laborator, combustibil, energie, apa, rechizite, servicii postale, reparatii si intretineri curente ale mijloacelor fixe etc., dar ponderea cea mai mare o au, in mod firesc, salariile si platile asimilate lor pentru personalul didactic si auxiliar.

Sursele de finantare folosite in cazul cheltuielilor pentru invatamant sunt cele comune actiunilor social-culturale, dar in mod deosebit se remarca faptul ca, in cazul invatamantului public, ele se asigura, in principiu, din fondul bugetar, cheltuielile respective fiind incluse, fie in bugetul administratiei centrale, fie in bugetele locale. In mai mica masura, institutiile de invatamant public pot utiliza si alte resurse, (in afara celor bugetare) si anume, atunci cand activitatea institutiei scolare favorizeaza obtinerea directa a unor venituri, mai ales, de tipul taxelor, fiind aplicabila si autofinantarea partiala a acestora.

In unele tari se practica pe scara larga, ca sursa de finantare, contributiile sau taxele scolare suportate de catre cei interesati, stabilite la un nivel, care, de regula, este inferior costurilor, statul acoperind in acest caz,  numai o parte a cheltuielilor efectuate cu institutiile scolare.

Uneori, se utilizeaza, ca surse de finantare, donatiile facute de alte persoane sau ajutoare externe primite din partea unor organizatii internationale sau a altor state.

Institutiile de invatamant privat isi acopera cheltuielile din resurse proprii, adica  se autofinanteaza, dar ele pot fi si subventionate partial, de catre stat. In acest caz, sursele de baza sunt fie taxele scolare, fie eventualele venituri din activitati anexe proprii, fie donatiile (sponsorizarile).

In cazul institutiilor de invatamant superior din unele tari dezvoltate sunt cunoscute si practicate modalitati de finantare de la bugetul public, ce se diferentiaza in functie de optiunea acestora sau prin reglementari elaborate de forul coordonator. O asemenea modalitate consta in alocarea sumelor repartizate din bugetul statului la dispozitia institutiilor de invatamant sub forma de credite bugetare, iar acestea se administreaza, in mod direct si independent de catre fiecare institutie, alaturi de eventualele venituri proprii, efectuand cheltuielile necesare. O alta modalitate de finantare presupune acordarea sumelor necesare ca ajutoare financiare, in mod direct studentilor, fie sub forma de burse, fie sub forma de imprumuturi utilizabile pe parcursul scolarizarii, urmand sa fie restituie din venituri obtinute dupa absolvirea facultatii si incadrarea in munca.

In cazul tarilor in curs de dezvoltare, o regula mai generala de finantare a invatamantului este aceea de alocare din bugetul public a sumelor repartizate fiecarei institutii pentru efectuarea tuturor cheltuielilor aprobate prin bugetul de stat.

Tabel 5.2

Ponderea cheltuielilor publice pentru invatamant in totalul cheltuielilor social-culturale, in totalul cheltuielilor publice si in produsul intern brut

Din datele prezentate rezulta ca in majoritatea tarilor, cheltuielile pentru invatamant reprezinta intre 9% si 15% din totalul cheltuielilor publice si intre 12% si 29% din cheltuielile social-culturale; ponderea lor in PIB variaza intre 3,46% (Grecia) si 7,74% (Danemarca), dar reprezinta pentru cele mai multe tari 5% - 7% din PIB

Eficienta cheltuielilor publice pentru invatamant

Impactul cheltuielilor publice pentru invatamant apare deosebit de pregnant prin efectele pozitive generate in viata sociala si economica, atat la nivelul individului, cat si al intregii societati si trebuie apreciat in raport cu eforturile facute, in primul rand, in plan financiar. De aceea, un aspect important al deciziilor, in acest domeniu, se refera la dimensiunile sau volumul acestor cheltuieli determinate pe baza de criterii obiective, urmarind obtinerea de efecte sociale utile maxime cu eforturi financiare minime.

Astfel, cuantificarea cheltuielilor cu invatamantul trebuie sa porneasca, in mod firesc, de la cunoasterea contingentelor scolare care se exprima prin numarul de elevi si studenti ce urmeaza a fi scolarizati, considerat indicatorul de baza, alaturi de costul unitar sau cheltuiala ce revine pe un elev sau student. In acelasi scop, exista si posibilitatea elaborarii si folosirii unor norme de cheltuieli, fie cu un caracter orientativ, fie cu unul obligatoriu, care, insa, se cer a fi corect fundamentate. De asemenea, se utilizeaza pe scara larga analiza cheltuielilor efectuate intr-o perioada anterioara comparabila, pentru a determina necesarul de finantat sub influenta mutatiilor ce survin in perspectiva unei perioade urmatoare.

Indiferent de metodele de dimensionare folosite, atat la nivelul institutiilor de invatamant, cat si la nivel national, in finantarea acestor cheltuieli este necesara asigurarea unui grad de eficienta economico-sociala cat mai ridicat. Din acest punct de vedere prezinta un interes major urmarirea conexiunilor ce se stabilesc indirect intre cheltuielile cu invatamantul, pe de o parte si dezvoltarea economico-sociala concretizata in PIB, pe de alta parte. In acest sens, la nivel macroeconomic se impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind invatamantul cu indicatorii social-economici, in primul rand cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor in PIB. Sub cel din urma aspect, in ultima perioada, s-a conturat tendinta de cuantificare a prevederilor bugetare pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu invatamantul, pornind de la o cota procentuala minima din PIB, conform relatiei:

in care: C_pip - cheltuieli publice pentru invatamant prevazute in buget;

PIB_p - produsul intern brut previzibil;

c - cota procentuala din PIB destinata acestor cheltuieli.

Prin prisma cerintelor de eficienta, se accepta ca logica si necesara verificarea corelatiei dintre cresterea cheltuielilor cu invatamantul, pe de o parte, si cresterea PIB, pe de alta parte, deoarece, principial, efectul scontat a se obtine prin invatamant trebuie sa includa si un spor de productivitate a muncii, care se regaseste intr-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar urma sa se recupereze cheltuielile cu invatamantul, realizand si o crestere suplimentara a acestuia in viitor.

In consecinta, pentru aprecierea eficientei acestor cheltuieli se apeleaza la calcularea unor indicatori caracteristici, intre care si termenul de recuperare. Acest indicator se calculeaza in baza raportului dintre volumul cheltuielilor pentru invatamant si sporul de PIB realizabil intr-un interval de timp, fara a se delimita cu exactitate cresterea (de PIB) rezultata ca efect al acestora. In acelasi timp si in mod implicit, ritmul de crestere a PIB trebuie sa conditioneze ritmul de crestere a cheltuielilor cu invatamantul. Aceste conditii se pot exprima schematic prin relatiile:

sau

in care: PIB - produsul intern brut;

C_pi - cheltuieli publice pentru invatamant;

I_PIB - indicele produsului intern brut;

I_Cpi - indicele cheltuielilor publice pentru invatamant.

iar

unde:  DPIB - variatia (modificarea) marimii produsului intern brut;

DC_pi - variatia (modificarea) marimii cheltuielilor publice pentru invatamant.

Totusi, aceasta conditionare nu exclude acceptarea unor situatii particulare in care ritmul cresterii cheltuielilor cu invatamantul poate sa nu concorde sau sa devanseze pe cel al cresterii PIB, mai ales cand se produc transformari profunde in economie si societate, inclusiv in sfera invatamantului.

Corelarea cheltuielilor pentru invatamant cu rezultatele obtenabile in plan economic si social, impune structurarea adecvata a retelei de invatamant astfel incat absolventii sa poata pune in valoare cunostintele acumulate in scoala. Sub acest aspect, un impact puternic il are cunoasterea evolutiei reale de pe piata muncii, pentru adaptarea retelei scolare si a ofertei de absolventi la cerintele acesteia.

In asigurarea eficientei maxime a actiunilor finantate in domeniul invatamantului, un interes deosebit prezinta aplicarea metodei numite "analiza cost-avantaje "sau "cost-beneficii". Aceasta metoda porneste de la considerentul ca in orice actiune intreprinsa se presupun anumite eforturi sau costuri si se obtin anumite rezultate. In acest sens, pentru actiuni specifice invatamantului se pune problema delimitarii, pe de o parte a elementelor de efort sau de cost caracteristice si, pe de alta parte, a elementelor de efect sau de beneficii, denumite generic avantaj,e ce decurg din infaptuirea actiunilor finantate.

In principiu, este necesara compararea mai multor variante de realizare a actiunilor respective, fiecare dintre acestea presupunand costuri diferite si avantaje diferite, pentru a opta asupra variantei in care raportul dintre cele doua variabile este mai favorabil. Se admite, deci, ca acelasi obiectiv sau scop ar putea fi atins pe mai multe cai, folosind mijloace diferite si antrenand costuri si avantaje diferite.

Astfel, in cazul cheltuielilor cu invatamantul, o buna parte dintre elementele de cost sunt cuantificabile si permit compararea lor pentru alegerea variantei optime. Acestea apar ca elemente de cost obisnuite, comune si altor domenii de activitate, cum sunt consumurile materiale de orice fel, inclusiv uzura echipamentelor sau cheltuielile de personal. Pentru elementele de avantaje, in mod direct, pot rezulta anumite venituri (la nivelul indivizilor sau institutiilor), dar, mai ales, indirect apare contributia la cresterea produsului national prin valorificarea superioara a capacitatii de munca si a productivitatii muncii cadrelor calificate in scoala.

In analiza cost-avantaje a cheltuielilor cu invatamantul se acorda o semnificatie deosebita relatiei dintre varsta indivizilor scolarizati si castigul realizat. Se admite principial ca o crestere a treptei de instruire in scoala trebuie sa se regaseasca intr-un spor de venit realizat de catre absolvent. In acest caz, abordarea eficientei actiunilor de invatamant la nivelul persoanelor interesate sa frecventeze cursurile unei scoli presupune ca "avantajul" sa se concretizeze intr-o suma suplimentara de venit obtinut de individ pe seama instruirii suplimentare. Pentru aprecierea eficientei, sub acest aspect, se ia in calcul intreaga durata a vietii active, determinand marimea castigului obtenabil suplimentar pe seama punerii in valoare a cunostintelor dobandite prin studiile absolvite, la un loc de munca retribuit corespunzator. In acelasi context, in evaluarea costurilor devine necesar sa se tina seama, atat de  cheltuielile directe finantate din fonduri publice sau din alte surse private, cat si de asa-zisele cheltuieli indirecte, suportate din venituri ale familiilor, etc., inclusiv cele concretizate in "lipsa de castig" pe perioada studiilor, care ii afecteaza pe viitorii absolventi ai scolilor.

Aplicarea metodei cost-avantaje la domeniul invatamantului se axeaza pe ideea ca aceste cheltuieli reprezinta o investitie producatoare de venituri viitoare pentru individ si societate. Prin urmare, atat indivizii, cat si statul ar trebui sa fie interesati in formarea profesionala a membrilor societatii de o maniera care sa limiteze costurile la nivelul cel mai redus posibil si sa favorizeze amplificarea avantajelor, asigurand concordanta cat mai deplina intre cererea si oferta de forta de munca, nu numai pe ansamblu, ci si pe diferite specializari. Din acest punct de vedere este recomandata adaptarea continua a retelei de invatamant, pe tipuri de scoli si forme de pregatire generala sau profesionala, pentru a permite evitarea unor cheltuieli suplimentare cu recalificarea fortei de munca.

Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu invatamantul asupra dezvoltarii durabile a societatii, pe fundalul revolutiilor tehnico-stiintifice contemporane, face ca ele sa fie considerate veritabile investitii in capital uman sau 'in resurse umane' valorificabile pe termen lung, cu cel mai ridicat randament. Studii intreprinse in aceasta directie atesta aportul important adus de invatamant la cresterea economica, in plan mondial, apreciat pentru deceniul anterior la cote cuprinse intre 16 si 30% din sporul de PIB. In aceeasi idee, prin prisma productivitatii muncii s-a relevat interactiunea puternica dintre nivelul acestui indicator si numarul de clase (de scoala) absolvite de catre subiecti, in sensul unei cresteri exponentiale a celui dintai in raport cu cel de-al doilea.