Datoria publica a fiecarei tari

datoria publica

Datoria publica este, in domeniul finantelor publice, ansamblul angajamentelor financiare luate sub forme de imprumuturi de catre stat, colectivitati publice si organisme care depind direct de acestea (anumite intreprinderi romane, organismele de securitate sociala etc.). Ea este produsul de acumulare al nevoilor de finantare trecute ale administratiilor publice, rezultand diferente intre produsele (cheltuieli fiscale, in mod deosebit) si sarcinile (in mod deosebit cheltuielile bugetare) ale acestor administratii. Datoria creste deci de fiecare data de cate ori un deficit public este finantat prin imprumut. Datoria ia cel mai adesea forma de imprumuturi de stat, chiar daca tarile mai putin sigure pe pietele financiare ar fi putut sa fi recurs la bancile comerciale sau la institutiile internationale (Banca Mondiala, Fondul monetar international, Bancile regionale de dezvoltare). Datoria publica cuprinde datoria publica interna, detinuta de agentii economici rezidenti ai statului emitent si datoria publica externa, detinuta de creditorii straini. De asemenea distingem datoria pe termen scurt (un an sau mai putin), pe termen mijlociu (pana la zece ani) si pe termen lung (mai mari de zece ani).

Figura 1, Harta datoriei publice in procente din PIB

Tabelul 1, Natiunile dupa datoria publica, in 2006, Sursa: clasament CIA WORLD FACTBOOK

■ Delimitarea si problemele de masurare. Delimitare. Datoria publica este constituita de ansamblul angajamentelor financiare ale administratiilor publice. Administratiile publice acopera un perimetru mai larg decat statul, in sens strict. In cazul normei europene de contabilitate nationala (SEC 95), sunt definite ca "ansamblul de unitati institutionale a carei functie principala este sa produca servicii necomerciale sau sa efectueze operatii de redistribuire a venitului si bogatiilor nationale (.) Sectorul administratiilor publice cuprinde administratiile publice centrale, administratiile publice locale si administratiile de securitate sociala". Datoria publica nu este deci datoria tarii, a intreprinderilor si a gospodariilor, ci numai aceea a ansamblului de administratii publice. Aceasta datorie este in general calculata intr-o forma bruta: activele administratiilor nu se sustrag pasivului. Pe de alta parte, anumite angajamente ale administratiilor nu se iau in seama, in mod deosebit sarcinile viitoare legate de pensiile agentilor publici. Normele contabile aplicate datoriei publice sunt foarte diferite de cele retinute pentru intreprinderi. Datoria publica este, cel mai adesea, masurata in procente din PIB. Aceasta pondere este, intr-adevar, din punct de vedere economic mai pertinenta decat nivelul datoriei publice. De fapt capacitatea unui stat de a rambursa datoria sa este in functie de resursele pe care el le poate mobiliza. Sau acestea sunt functie de marimea PIB, deoarece ele provin, in mod esential, din prelevarile obligatorii din activitatea economica a tarii. Importanta economica a unei datoriei publice este deci proportionala cu PIB-ul tarii. Doua probleme de masurare. Aceasta definitie a datoriei publice este uneori criticata in masura in care ea nu reuseste sa masoare corect angajamentele financiare ale statului. Datorie bruta si datorie neta. In primul rand, anumiti economisti critica conventia contabila care consta in a nu calcula datoria neta a statului, adica datoria odata sustrasa angajamentelor financiare ale ansamblului activelor statului. Intr-adevar, pe langa datoriile sale, statul poseda, de asemenea, si active, totodata financiare (actiuni etc.) si fizice (terenuri etc.), pe care trebuie sa le scazi din datoria bruta pentru a obtine datoria neta. Datoria bruta are mai multe limite. Mai intai de toate, datoria publica supraestimeaza datoriile statului. De exemplu, datoria statului francez in sensul normelor de la Maastricht a fost, in 2006, de 63,6 % din PIB. Daca se scad din aceasta datorie, activele financiare, se obtine datoria financiara neta care nu este decat de aprox. 40 % din PIB. Daca se calculeaza patrimoniul net al statului, integrand ansamblul activelor fizice pe care le are, acesta prezinta un sold pozitiv, de aprox. 38% din PIB. A doua limita, cand statul vinde terenuri pentru a rambursa datoriile sale, soldul patrimoniului nu se modifica: pierde activele pentru rambursarea pasivului sau, ceea ce nu reflecta datoria, in sensul normelor de la Maastricht, datorie care scade. Totdeodata, este extrem de dificil ca sa evaluezi activele statului: trebuie, de exemplu, sa includem aici armele nucleare? Investitiile in educatie? Pe de alta parte, anumite active ale statului sunt foarte putin lichide: este dificil statului francez sa vanda castelul Versailles. In special, din acest motiv, datoria calculata este cel mai adesea o datorie bruta. Totodata, OCDE calculeaza datoria financiara neta a statelor lumii. Datoria "explicita" si datoria "implicita". In al doilea rand, datoria nu retine decat angajamentele financiare "explicite", adica ansamblul angajamentelor financiare pe care statul s-a angajat explicit sa le plateasca, in special intr-o maniera contractuala, ca si imprumuturile sale. Aceasta pune de o parte angajamentele spuse "implicite", ca pensiile viitoare ale functionarilor. Aceasta conventie statistica, invers fata de precedenta, are tendinta sa subestimeze datoria publica. Totodata, aceasta conventie este, in acelasi mod, foarte generala retinuta pentru un ansamblu de motive. In primul rand, de fapt, este extrem de dificil sa evaluam angajamentele implicite: suma viitoare a acestor cheltuieli nu poate fi cunoscuta cu certitudine. De exemplu, in Franta, raportul Pbereau a retinut ca evaluare a acestor angajamente 430 miliarde de euro, incepand cu o furculita de la 380 la 490 miliarde de euro, indicand in acelasi timp ca, potrivit altor conventii, raportul Pbereau ar fi putut sa atinga pana la 1000 miliarde de euro. Pe de alta parte, aceste angajamente nu au deloc acelasi caracter imperativ ca un angajament contractual: pe planul strict legal, statul nu ia nici un angajament financiar cu privire la agentii sai. El poate, de exemplu, sa reduca in orice moment pensiile, sau sa prelungeasca durata serviciului pentru a beneficia de o pensie.

■ Compararea nivelului de indatorare publica a tarilor in functie de definitiile prezentate. Asa cum se vede din Tabelul 1, nivelul importantei relative a datoriei publice intre tari se schimba in functie de tipul de definitie retinut. Astfel, diferenta intre nivelul de indatorare publica a Frantei fata de Regatul Unit este puternic diminuata daca se ia in considerare datoria neta, care este de 8% din PIB, contra aprox. de 25 % pentru datoria bruta. Indatorarea publica a Japoniei este impartita cu doi intrucat se are in vedere ca datoria neta mai curand decat cea bruta, trece de la aprox. 160% din PIB la aprox. 80%, avand in vedere importanta activelor financiare detinute de administratiile publice, in special, ca rezerve pentru finantarea pensiilor.

Tabelul 1, Datorii publice (% din PIB) in 2006 in functie de 3 definitii diferite

■ Datoria publica si indatorarea interna totala. O confuzie obisnuita consta in considerarea datoriei publice cu datoria tarii. Dar, statul nu este decat un agent economic si datoria sa nu reprezinta datoria intregii tari: intreprinderile si gospodariile se indatoreaza la fel. Indatorarea interna totala a unei tari este deci constituita din suma datoriilor administratiilor publice, a gospodariilor si a intreprinderilor. De exemplu, in Franta, in 2007, indatorarea interna totala era de 3600 miliarde de euro, cam 190 % din PIB si se repartizeaza astfel (Tabelul 2).

Tabelul 2, Indatorarea interna totala in Franta in 2008

Din acest punct de vedere, repartitia datoriei intre agenti este diferita intre tari. OECD propune sa fie puse fata in fata doua modele: un model anglo-saxon si un model european. In primul model, gospodariile sunt foarte indatorate (datoria lor reprezinta 100 % din PIB in Marea Britanie), economisesc putin si statul este in comparatie cu acestea mai putin indatorat. In al doilea model, gospodariile au o indatorare limitata, o economisire mai ridicata si statul este comparativ cu aceasta mai indatorat: Franta poate fi asemuita cu acest model. Diferentele in structura de indatorare vor restitui partial functiilor asigurate de stat: in al doilea model, statul isi asuma functii mai numeroase, cum ar fi constructia de locuinte sociale sau functia de educatie, pe care le finanteaza partial prin indatorare. Din contra, in modelul anglo-saxon, statul intervine mai putin si gospodariile se indatoreaza pentru a finanta cheltuielile care nu sunt socializate de stat. Altfel spus, nivelul datoriei publice ar depinde partial de repartitia activitatilor economice intre agenti.

■ Istoria datoriei publice. Conditiile necesare aparitiei unei datorii publice.

Doua elemente structurale ale datoriei publice pe termen lung.

Graficul 2, Evolutiile datoriei publice in Marea Britanie din 1700 incoace

Datoria publica este caracterizata, daca este privita pe termen lung, in functie de doua elemente forte si structurale. In primul rand, datoria publica nu este disociabila de activitatea razboinica a statelor: statele inainte de toate au folosit imprumutul pentru finantarea conflictelor. Conflictele armate recurente au constituit unul din elementele esentiale in constructia istorica a statelor occidentale, constrangandu-le sa se structureze, sa se birocratizeze si sa creasca capacitatea de a preleva resursele de pe teritoriul lor.

Graficul 2, Evolutiile datoriei federale a SUA din 1800 incoace

Imprumuturile contractate de un conducator politic nu constituie o datorie publica decat atunci cand sunt respectate doua conditii. Aceste conditii lipsesc, in esenta, inaintea accesului statelor din Occident intre sfarsitul Evului Mediu si inceputul Renasterii. Mai intai, trebuie ca datoria institutiei publice sa fie conceputa in mod clar ca o datorie publica, adica sa nu se confunde cu angajamentele financiare personale ale sefului acestei institutii. Altfel spus, este necesar ca imprumutul unei institutii transcendentale sa faca un efort de abstractizare care sa-i conduca sa vada suveranul care emite imprumutul incarnarea unei institutii, statul, singurul caruia ii apartine datoria. Datoria publica se naste astfel in acelasi timp cu statul modern: acesta apare, intr-adevar, multumita procesului prin care indivizii diferentiaza persoana fizica a suveranului si persoana sa "nemuritoare", adica incarnand institutia statala in continuitatea sa. Din acest punct de vedere, nu exista datorie publica sub Imperiul roman, deoarece imparatii se indatoreaza cu titlu personal: notiunea de datorie publica, nu se contureaza decat progresiv, in totalitate incepand cu secolul al XVII-lea. Pe de alta parte, asa cum mentioneaza Jean Andreu si Grard Beaur, "daca indatorarea statelor este veche, principiul unei datorii reconstituibile, ale carei creante circula public pe o piata oficiala, anonima si regulata, pe scurt, a unei adevarate datorii publice, nu a fost intotdeauna cunoscuta si admisa". Pentru ca sa existe o datorie publica, trebuie, deci, sa fie reunita o a doua conditie: datoria publica trebuie sa fie perena, sa depaseasca finantarea imediata a nevoilor ca si decesul eventual al suveranului care l-a contractat. In special, este vorba de cazul cand imprumuturile statale iau forma imprumuturilor publice, pe termen lung, cesionabile in mod serios pe o piata secundara. Datoria publica apare astfel, intr-adevar, in orasele italiene din secolul al XIII-lea, in special in Venetia si Florenta, in ceea ce priveste imprumuturile care sunt contractate chiar in numele orasului si nu in numele conducatorilor sai. Pe de alta parte, aceste imprumuturi sunt repede schimbate pe pietele datoriei publice, in special imprumuturile "perpetue", inventate in aceasta epoca, si care dau dreptul la dobanzi pana ce principalul este cumparat de oras.