Procesul bugetar

Procesul bugetar

1. Definirea procesului bugetar si trasaturile acestuia

Procesul bugetar reprezinta un ansamblu de operatiuni care se succed anual si care privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar.

Acest proces dureaza circa 2 ani si jumatate, intinzandu-se pe 3 ani calendaristici consecutivi.

Trasaturile procesului bugetar sunt urmatoarele:

este un proces de decizie, intrucat consta in ordonarea prioritatilor si alocarea resurselor financiare necesare pentru finantarea acestora;

este un proces predominant politic, deoarece deciziile privind alocarea resurselor financiare publice au la baza obiectivele inscrise in programul de guvernare al fortelor politice aflate la putere;

este un proces complex, la care participa un numar mare de subiecti, de natura diferita (ministere, institutii publice, societati comerciale, regii autonome);

este un proces ciclic, intrucat se realizeaza in etape succesive, stabilite dupa un calendar riguros, care se repeta an de an;

este un proces strict reglementat - trebuie sa se respecte legislatia in materie si normele metodologice emise in acest scop de catre Ministerul Finantelor.

2. Continutul fazelor procesului bugetar

Elaborarea proiectului legii bugetare anuale

Elaborarea proiectului legii bugetare anuale este proces complex, cu caracter iterativ, ce presupune in principal dimensionarea marimii alocatiilor bugetare si stabilirea resurselor financiare ce vor fi mobilizate la buget. Totodata, in acest proces se realizeaza si adoptarea unor prevederi referitoare la aplicarea legislatiei in domeniul bugetar. In plus, proiectul de buget trebuie sa reflecte si principalele prioritati ale Guvernului.

Intocmirea proiectului legii bugetare anuale se realizeaza de catre entitati diferite, in functie de competentele stabilite de lege privind initiativa bugetara. In aceasta privinta, practica financiara a consacrat trei sisteme: sistemul initiativei guvernamentale, sistemul mixt si sistemul initiativei prezidentiale.

Sistemul initiativei guvernamentale este cel practicat in Marea Britanie, unde Guvernul stabileste si sprijina masurile vizand aprobarea cheltuielilor si veniturilor publice. Cancelarul Tezaurului are rolul de coordonator, centralizand si controland propunerile de cheltuieli ale ministerelor. Eventualele divergente se rezolva de catre Primul Ministru sau de catre Guvern. Proiectul legii bugetare anuale se dezbate si poate fi amendat doar in Camera Comunelor. Cealalta camera a parlamentului englez, Camera Lorzilor nu are atributii in domeniul bugetar.

Sistemul mixt acorda prerogative in domeniul bugetar atat pentru Guvern, cat si pentru Parlament. Acest sistem se practica in Franta, unde Ministerul Finantelor are un rol de indrumare metodologica si de centralizare a propunerilor de buget venite din partea ordonatorilor de credite bugetare, in baza carora intocmeste o schita de buget. Eventualele divergente se rezolva in prima instanta de catre specialisti, apoi de catre reprezentatii Ministerului de Finante si, in ultima instanta, de catre Primul Ministru. Dupa solutionarea divergentelor, proiectul legii bugetare anuale este definitivat de catre Guvern. In continuare, Guvernul inainteaza Parlamentului: expunerea de motive si proiectul de lege bugetara anuala, anexele la proiectul de lege propus si elementele de fundamentare ale acesteia. In Parlament, urmeaza discutii in Comisiile de specialitate ale fiecarei Camere, apoi sedinte publice si reuniuni comune ale Camerelor, care se finalizeaza prin aprobarea proiectului legii bugetare anuale.

Sistemul initiativei prezidentiale rezerva dreptul de a institui de venituri publice si de a stabili destinatiile fondurilor financiare publice presedintelui tarii. Acest sistem se practica in SUA, unde proiectul de buget este elaborat de Presedinte, care are sub conducerea sa un birou bugetar special. Presedintele inainteaza Congresului proiectul de buget si un raport asupra situatiei financiare de ansamblu.

In Romania, se practica sistemul mixt. Conform legii finantelor publice nr. 500 / 2002, calendarul bugetar in Romania este urmatorul:

pana la 31 martie - prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali pentru anul pentru care se elaboreaza bugetul si pentru urmatorii 3 ani;

pana la 1 mai - Ministerul Finantelor Publice (in prezent denumit Ministerul Economiei si Finantelor) inainteaza Guvernului obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza bugetul si pentru urmatorii 3 ani, impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;

pana la 15 mai - Guvernul aproba obiectivele de politica fiscala si bugetara si limitele de cheltuieli propuse de Ministerul Finantelor Publice si informeaza comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului;

pana la 1 iunie - Ministerul Finantelor Publice transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare-cadru care va prezenta contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi intocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

pana la 15 iunie - Ministerul Finantelor Publice comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli redimensionate, in vederea definitivarii proiectelor de buget;

pana la 15 iulie

• ordonatorii principali de credite depun la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli, si estimarile pentru urmatorii 3 ani, insotite de documentatii si fundamentari detaliate;
• Camera Deputatilor si Senatul isi aproba bugetele proprii si le inainteaza Guvernului in vederea includerii lor in buget;

autoritatile administratiei publice locale inainteaza Guvernului propunerile de transferuri consolidate si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

Ministerul Finantelor Publice examineaza proiectele de buget si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite bugetare. Eventualele divergente sunt mediate de Guvern;

pana la 1 august - proiectele de buget si anexele la acesta se depun la Ministerul Finantelor Publice;

pana la 30 septembrie - Ministerul Finantelor Publice intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectele bugetelor si le depune la Guvern, impreuna cu un raport privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si proiectia acestuia in urmatorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice in contextul carora au fost elaborate proiectele de buget, precum si strategia Guvernului in domeniul investitiilor publice.

pana la 15 octombrie - dupa ce Guvernul si-a insusit proiectele legilor bugetare anuale si bugetului, le supune spre adoptare Parlamentului;

pana la 31 decembrie - Parlamentul aproba bugetele pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, pe ordonatori principali de credite, pentru anul bugetar si creditele de angajament pentru actiuni multianuale.

Daca legile bugetare nu au fost aprobate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, Guvernul indeplineste sarcinile prevazute in bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputand depasi 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu exceptia unor situatii temeinic justificate sau 1/12 din sumele propuse in proiectul de buget, daca acestea sunt mai mici decat cele din anul precedent.

Cheltuielile institutiilor publice si cele aferent unor actiuni noi, aprobate in anul curent, dar care incep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmator vor fi finantate, pana la aprobarea legii bugetare, in limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse in proiectul de buget.

Aprobarea legii bugetare anuale

Procedura difera de la o tara la alta, in functie de modalitatea de organizare a Parlamentului si in functie de traditie.

In Romania, cele doua camere ale Parlamentului, Senatul si Camera Deputatilor, au atributii si competente egale in ceea ce priveste aprobarea legii bugetare anuale. Dezbaterea si aprobarea legii bugetare anuale se realizeaza in sedinta comuna a Camerei Deputatilor si Senatului.

Intr-o prima faza, comisiile permanente de buget, finante si banci ale celor doua camere examineaza si dezbat proiectul bugetului, proiectul legii bugetare anuale si raportul Guvernului in cadrul unor sedinte la care pot fi invitati sa participe ministri, reprezentanti ai autoritatilor publice si parlamentari din alte comisii. Aceste trei documente sunt avizate si de catre alte comisii parlamentare interesate si de catre Compartimentul tehnic-legislativ al fiecarei camere. In urma acestor dezbateri, intr-o sedinta comuna, comisiile permanente de buget, finante si banci ale celor doua camere adopta un raport comun, in care se precizeaza daca proiectul de buget si proiectul legii bugetare anuale pot fi aprobate fara modificari, daca sunt necesare modificari ale acestora sau daca ar trebui respinse.

In continuare, intr-o sedinta comuna a Camerei Deputatilor si Senatului, reprezentantul Guvernului prezinta parlamentarilor o expunere de motive, cuprinzand principalele elemente de fundamentare a proiectului de buget si proiectului legii bugetare anuale.

Dupa aceasta, se prezinta raportul comun adoptat anterior de catre comisiile permanente de buget, finante si banci ale celor doua camere, dupa care urmeaza dezbaterea generala a proiectului de buget si proiectului legii bugetare anuale. In incheierea acestei dezbateri, reprezentantul Guvernului are dreptul de a-si prezenta opiniile cu privire la problemele ridicate de catre parlamentari. In situatia in care prin raportul comun al comisiilor permanente de buget, finante si banci ale celor doua camere s-a propus respingerea proiectelor de buget si al legii bugetare anuale, se trece la votarea acestei propuneri. In situatia in care prin acest raport nu s-a propus respingerea proiectelor de buget si al legii bugetare anuale, se trece la dezbaterea si votarea pe articole a proiectului legii bugetare anuale.

Dupa aceasta, se procedeaza la votarea de ansamblu a legii bugetare anuale si a cifrelor bugetare din anexele la aceasta.

In final, legea aprobata de catre Parlament se trimite la Presedintie spre promulgare.

Spre comparatie cu cazul Romaniei, prezentam in continuare procedura de aprobare a legii bugetare anuale in cateva tari dezvoltate:

in SUA, proiectul bugetului federal este propus Congresului (parlamentul american) de catre Presedinte. Proiectul se dezbate mai intai in Camera Reprezentantilor, ale carei competente in materie bugetare sunt limitate la modificarea partii de venituri a bugetului. Urmeaza dezbaterea proiectului in Senat, care are competente depline in materie bugetara: pe de o parte, poate sa majoreze sau sa diminueze atat veniturile, cat si cheltuielile bugetare propuse, iar pe de alta parte, poate sa introduca noi venituri si / sau cheltuieli bugetare. Pentru a deveni lege, odata aprobat de catre Congres, bugetul federal trebuie acceptat si de catre Presedinte. In caz contrar, acesta poate sa-si exercite dreptul sau de veto pentru a-l respinge, situatie in care bugetul este rediscutat si reaprobat in Congres. Daca bugetul a fost reaprobat prin votul a cel putin doua treimi din numarul total de congresmeni, Presedintele este obligat sa il accepte in forma aprobata de catre acestia.

In Franta, dintre cele doua camere ale Parlamentului, Adunarea Nationala are prioritate in materie bugetara fata de Senat. Prin urmare, proiectul de buget se discuta mai intai in Adunarea Nationala, care are dreptul doar de a majora veniturile bugetare si de a reduce cheltuielile bugetare. Apoi, au loc dezbateri si in Senat, care are dreptul doar de a formula propuneri de modificare a cifrelor bugetare. In continuare, propunerile Senatului se discuta si eventual se si aproba in Adunarea Nationala. Eventualele divergente dintre cele doua camere se rezolva de catre o comisie mixta constituita special in acest scop. Daca aceasta comisie mixta nu ajunge la un consens, are loc o rediscutare si reaprobare a bugetului in Adunarea Nationala. In final, legea bugetara anuala este trimisa Presedintelui spre ratificare.

In Marea Britanie, initiativa bugetara apartine integral Guvernului. Dintre cele doua camere ale Parlamentului, doar Camera Comunelor are atributii in domeniul bugetar, care, in cele 26 de sedinte rezervate in acest scop, poate formula propuneri de modificare a proiectului de buget realizat de catre Guvern. Conform traditiei, aceste propuneri trebuiesc insa insusite de catre Guvern. In caz contrar, aceasta ar reprezenta un "vot de neincredere" din partea Camerei Comunelor, iar Primul Ministru ar trebui sa isi depuna demisia. Proiectul de buget aprobat este prezentat si Camerei Lorzilor, doar numai cu scop informativ, aceasta camera neavand nici un fel de atributie in domeniul bugetar. Bugetul propus de Guvern si discutat In Camera Comunelor devine lege dupa ce este aprobat si de catre Regina.

Daca legea bugetara anuala nu este aprobata pana la inceperea exercitiului bugetar la care se refera, se procedeaza la:

aprobarea si executarea unor douasprezecimi bugetare provizorii - in fiecare luna se pot efectua cheltuieli ce reprezinta a douasprezecea parte din cele inscrise in proiectul de buget inca neaprobat (aceasta varianta se aplica in Italia, Franta, Belgia);

executarea veniturilor si a cheltuielilor la nivelul sumelor inscrise in bugetul anului precedent (aceasta varianta se aplica in Romania).

Executia bugetara

Executia bugetara are in vedere ansamblul operatiunilor privind incasarea veniturilor si efectuarea propriu-zisa a cheltuielilor aprobate de catre Parlament.

Desi executia bugetara este un proces cu un numar mare de participanti, raspunderea generala revine Guvernului. Pentru Guvern, realizarea veniturilor reprezinta o obligatie, in timp ce efectuarea cheltuielilor reprezinta un drept. In acest context, suma veniturilor inscrise in buget reprezinta limita minima acceptata, in timp ce suma cheltuielilor inscrise in buget reprezinta limita maxima impusa.

Aceasta diferentiere se manifesta si la nivel organizatoric, executarea veniturilor realizandu-se separat de executarea cheltuielilor. In executia partii de cheltuieli a bugetului se parcurg urmatoarele patru etape:

angajarea asumarea de catre un organism public a obligatiei de a plati unei terte persoane fizice sau juridice o anumita suma de bani de la buget. Aceasta obligatie rezulta dintr-un act legal (de regula, un contract). Angajarea se efectueaza de catre ordonatorii principali de credite bugetare (ministrii sau ceilalti conducatorii celorlalte organe centrale de stat) si de catre ordonatorii secundari de credite bugetare (conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica si buget propriu).

lichidarea - operatiunea prin care se verifica si se constata realitatea in legatura cu realizarea furnizarii, a lucrarii sau a serviciului prestat in favoarea statului, in functie de care se stabileste cuantumul platii ce urmeaza a fi efectuata din creditul bugetar aprobat. Lichidarea are la baza actele justificative referitoare la livrarile de bunuri, executarea de lucrari sau prestarea de servicii. Prin urmare, este o operatiune posterioara realizarii prestatiilor in favoarea statului.

ordonantarea - emiterea unui ordin de plata sau a unei dispozitii de plata, prin care, pe baza evaluarii facute prin lichidare, se dispune plata unei sume de bani, in favoarea unui tert indreptatit la aceasta

plata - operatiunea prin care are loc stingerea obligatiei banesti a statului fata de persoanele fizice sau / si juridice indreptatite, care au efectuat anumite prestatii in favoarea unei institutii sau a unui organism public

In Romania, ca si in alte tari, angajarea, lichidarea si ordonatarea cad in sarcina ordonatorilor de credite bugetare, iar plata se efectueaza numai de catre Trezoreria Publica.

In executia partii de venituri a bugetului se parcurg urmatoarele patru etape:

asezarea impozitelor - stabilirea obiectului impozabil, constatarea existentei materiei impozabile si evaluarea marimii acesteia;

lichidarea operatiunea prin care se determina cuantumul impozitului datorat de o persoana fizica sau juridica. In acest scop se iau in considerare: marimea materiei impozabile, tehnica de impunere stabilita prin lege pentru impozitul respectiv si, daca este cazul, facilitatile fiscale de care beneficiaza contribuabilului. Aceasta etapa se concretizeaza in deschiderea la organele fiscale a "rolului fiscal" pentru fiecare contribuabil, prin care se inscrie suma datorata in debitul fiecarui contribuabil.

emiterea titlului de percepere a impozitelor inscrierea cuantumului impozitului datorat intr-un act sau intr-o dispozitie de incasare, prin care se autorizeaza perceperea sa ca venit la buget. In acest scop, pentru contribuabilii care platesc impozitul spontan se emit titluri de incasare, iar pentru contribuabilii ca nu platesc impozitul din proprie initiativa, se initiaza procedura de executare silita si se emit ordine de incasare.

perceperea propriu-zisa a impozitelor incasarea efectiva a acestora, in cuantumul si la termenul stabilit. Prin aceasta, are loc stingerea obligatiilor fiscale al contribuabilului fata de buget.

Ca si in cazul executiei partii de venituri a bugetului, operatiunile de natura administrativa (asezarea impozitelor, lichidarea si emiterea titlului de percepere a impozitelor) se realizeaza de catre aparatul fiscal reprezentat de catre organele de specialitate ale Ministerului Finantelor Publice (numit in prezent Ministerul Economiei si Finantelor), iar perceperea propriu-zisa a impozitelor se realizeaza prin intermediul Trezoreriei Publice.

2.4. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

Executia bugetara presupune si inregistrarea contabila a veniturilor si cheltuielilor, precum si a incasarilor si platilor aferente acestora.

Fiecare ordonator principal de credite bugetare are obligatia de a centraliza aceste inregistrari contabile sub forma unor dari de seama contabile trimestriale si anuale, pe care le depun la Ministerul Finantelor Publice.

Pe baza acestor dari de seama provenite de la ordonatorii principali de credite bugetare, dar si a contului privind executia de casa a bugetului provenit de la Trezoreria Publica, Ministerul Finantelor Publice intocmeste contul general anual de executie bugetara.

Acest cont general, avand ca anexe conturile de executie ale tuturor ordonatorilor principali de credite bugetare se prezinta mai intai Guvernului, spre analiza si definitivare.

Odata definitivat de catre Guvern, contul general de executie bugetara trebuie prezentat Parlamentului spre aprobare. In Romania, data limita pentru predarea de catre Guvern catre Parlament a contului general anual de executie a bugetului de stat este cea de 15 iunie a anului urmator celui de executie. Parlamentul are la dispozitie o perioada de cinci luni si jumatate (pana la 30 noiembrie) pentru a aproba acest cont general anual.

Intrucat acest cont general de executie bugetara reflecta totalitatea operatiunilor privind incasarea veniturilor bugetare si efectuarea cheltuielilor bugetare, permite evidentierea situatiei financiare reale a tarii. Soldul acestui cont este dat de diferenta dintre veniturile bugetare incasate si cheltuielile bugetare efectuate. Daca acest sold este unul pozitiv, in anul respectiv s-a inregistrat un excedent bugetar. In caz contrar, daca acest sold este unul negativ, in anul respectiv s-a inregistrat un deficit bugetar.

2.5. Controlul executiei bugetare

Incheierea procesului bugetar se realizeaza prin controlul executiei bugetare.

Acesta este necesar atat din considerente politice, cat si din considerente financiare.

Din punct de vedere politic, Parlamentul este interesat ca Guvernul sa indeplineasca intocmai autorizatia de executare a bugetului primita odata cu aprobarea acestuia. In acest sens, Guvernul trebuie sa incaseze venituri bugetare cel putin la nivelul sumei aprobate si sa efectueze cheltuieli cel mult la nivelul sumei aprobate.

Din punct de vedere financiar, controlul bugetar este necesar pentru a garanta gestionarea corecta a fondurilor publice, evitand fraudele si risipa.

Dupa natura sa, controlul bugetar poate fi:

control politic, exercitat prin intermediul Parlamentului, care

dezbate si aproba legea bugetara anuala si contul anual de executie al bugetului; dezbate si aproba legile de rectificare bugetara;

examineaza rapoartele periodice privind executia bugetara prezentate de catre Guvern

poate forma comisii speciale de ancheta in cazuri de utilizare frauduloasa a fondurilor publice.

control jurisdictional, exercitat prin intermediul unor organisme speciale ale statului. In Romania, controlul jurisdictional al executiei bugetare este realizat de catre Curtea de Conturi, un organism independent insarcinat cu controlul modului de formare, de administrare si de utilizare ale resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Curtea de Conturi este abilitata sa controleze activitatea tuturor ordonatorilor de credite bugetare. In cazul in care nu au fost gasite nereguli, controlul efectuat de catre Curtea de Conturi se concretizeaza in descarcarea de gestiune a administratorilor de fonduri publice. In caz contrar, este angajata raspunderea juridica a celor gasiti vinovati de nereguli in gestionarea fondurilor publice.

control administrativ, exercitat prin intermediul organelor de specialitate ale Ministerului Finantelor Publice si al departamentelor de audit intern din cadrul institutiilor publice.

In functie de momentul efectuarii sale, controlul bugetar poate fi:

control preventiv sau a priori - se efectueaza inainte de incasarea veniturilor bugetare si a efectuarii cheltuielilor bugetare. Acest tip de control este cel mai eficient, intrucat stopeaza derularea unor operatiuni nelegale, inoportune sau neeficiente.

control concomitent - se efectueaza in acelasi timp cu operatiunea bugetara supusa controlului.

control postoperativ, postum sau a posteriori - se efectueaza dupa desfasurarea operatiunilor bugetare supuse controlului. Acest tip de control bugetar este cel mai utilizat in practica.