Necesitatea organizarii Trezoreriei publice in Romania

Necesitatea organizarii Trezoreriei publice in Romania

Tranzitia la economia de piata reprezinta un proces complex si de durata care presupune infaptuirea unor multiple obiective, printre care un loc important il ocupa rstructurarea economiei nationale. Aceasta actiune necesita importante resurse financiare si materiale ale caror procurare si administrare constituia o problema realmente dificila, daca se urmareste si respectarea unor principii de baza cu privire la o fiscalitate echitabila si o politica bugetara corecta.

Pana in anul 1991, Banca Nationala a Romaniei asigura emiterea de bancnote si monede, gestiona rezerva de aur si finanta industria, comertul si executa bugetul de stat si a celorlalte componente ale sistemului bancar. De asemenea coordona si detinea monopolul asupra celorlalte patru institutii bancare: banca de Comet Exterior, care finanta tranzactiile cu strainatatea; Banca Agricola, care sustinea financiar cooperativele si intreprinderile agricole de stat; Banca de Investitii, care asigura finantarea investitiilor si Casa de Economii si Consemnatiuni, care mobiliza disponibilitatile banesti ale populatiei.

Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe doua paliere: pe de o parte, Banca Nationala a Romaniei, care incepe sa-si exercite functiile trditionale, de Banca Centrala, iar, pe de alta parte, sistemul bancilor comerciale carora le-au fost transferate operatiunile cu caracter comercial si executia bugetului public. Noul cadru juridic -

,, Legea privind activitatea bancara"[1], ,, Legea privind Statutul Bancii Nationale a Romaniei" si ,, Legea bancara" - subordoneaza banca Nationala a romaniei direct organului legislativ al tarii, fapt ce ii confera acesteia un grad mai ridicat de independenta, si, implicit, conditiile necesare infaptuirii, intr-un context nou, a politicii monetare, valutare si de credit a statului. Ea devine, astfel, raspunzatoare pentru emisiunea monetara, gestioneaza rezervele valutare ale statului si supravegheaza activitatea celorlalte banci prin parghiile statutare pe care le are la indemana. Bancile avand obligatia de a-si pastra anumite disponibilitati banesti la Banca Nationala a Romaniei (sub forma rezervelor minime, in lei si in valuta), ea poate exercita in conditii mai bune supravegherea si controlul asupra indeplinirii de catre acestea a conditiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de creditare, prestarile de sevicii specifice.

In aceste conditii, operatiunile privind executia de casa a bugetelor si celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comerciala Romana, Banca pentru Dezvoltare si Banca Agricola.

Banca Comerciala Romana, precum si celelalte doua banci organizate pe principii comerciale, au in vedere, in primul rind, desfasurarea unei activitati rentabile, fiind preocupate, in special, pentru organizarea si executarea unor servicii si operatiuni aducatoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operatiuni de decontare si de casa) si mai putin pentru mobilizarea in mod corespunzator a fondurilor publice printr-un control activ si eficient asupra activitatii agentilor economici privind calculul, evidentierea si varsarea sumelor cuvenite bugetului de stat. De asemenea, datorita structurii organizatorice, acestea neavand organe proprii de specialitate in domeniul executiei bugetului general consolidat, nu au mai exercitat un control preventiv eficiet asupra modului in care platile de casa efectuate de institutiile publice respectau prevederile bugetare aprobate. Desi Banca Romana de dezvoltare a mai pastrat anumiti specialisti,o perioada detimp, in ceeace priveste verificarea investitiilor finantate de la buget, si ea a renuntat curand la aceasta atributie avuta inainte de anul 1990, privind verificarea platilor de casa in functie de situatia lucrarilor de investitii efectiv executate.

In mod practic, bancile comerciale efectuau numai operatiuni de incasari si plati in contul institutiilor publice centrale si locale pe seama bugetelor, fara un control efectiv real, fapt ce agenerat multe neajunsuri in legatura cu urmarirea eficienta a drepturilor statului de incasat sau respectarea destinatiei speciale a creditelor bugetare aprobate.

La acestea se mai adauga si faptul ca executia bugetelor se desfasura greoi, cu mari intarzieri, in cele mai multe cazuri datele finale privind executia bugetara erau ireale si deci inoperante. Din aceasta cauza, in timpul derularii executiei bugetare nu se putea actiona operativ pentru corectarea unor situatii nefavorabile, din care motiv ramaneau importante venituri ale statului neincasate, efectuarea varsamintelor catre buget de agentii economici ramanea, de multe ori, la latitudinea acestora sau fonduri aprobate necheltuite in detrimentul unor actiuni si activitati importante si necesare din punct de vedere economic si social.

Incercarea de a conduce o evidenta analitica pe platitori la principalele venituri ale bugetului de stat de catre organele Directiilor generale a finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti, in vederea urmaririi mai operative a acestora la incasare, nu a dat rezultatele scontate, atat datorita volumului mare de munca, cat si faptului ca in multe situatii lucrarile intocmite nu mai erau operante datorita informatiilor depasite pe care le contineau.

Existau, de asemenea, probleme cu incadrarea corecta a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificatiei bugetare si pe bugete componente. In multe cazuri, aceasta incadrare era denaturata, organele financiare fie ca nu descopereau greselile efectuate de banci, fie ca le identificau la un moment dat cand nu mai puteau face corecturi, fapt ce conducea la raportarea organelor centrale a unor date si situatii nereale privind realizarea veniturilor, cu toate consecintele negative care decurgrau de aici. Executarea bugetelor la partea de cheltuieli ramanea, de asemenea, de cele mai multe ori, la discretia ordonatorilor de credite, iar constatarile ulterioare ale organelor Ministerului Finantelor Publice sau ale unor organe ale statului, abilitate cu controlul executiei bugetare, evidentiau o abatere savarsita deja, care numai unepri putea fi indreptata.

Executia, in continuare, a bugetelor prin intermediul bancilor comerciale prezenta si un risc pentru finansele publice datorita faptului ca potrivit programului de reforma, si acestea intra an procesul de privatizare, iar activitatea lor, in acest context, va fi supusa si ea regimului falimentului, actiune in care ar putea fi antrenat si bugetul statului, lucru inadmisibil.

Organizarea necorespunzatoare a contabilitatii executiei bugetului general consolidat era cauzata de inexistenta unui sistem institutional adecvat care sa raspunda corespunzator necesitatilor impuse, de a avea la indemana in orice moment o informatie la zi privind derularea executiei bugetare pe bugete componente si pe o structura corespunzatoare suficient de analitica a veniturilor, pe de o parte, si a cheltuielilor pe principalele categorii si destinatii, pe de alta parte.

Apoi, sistemul era astfel conceput, incat pe plan local, la nivelul judetului, nu se putea asigura o informatie atotcuprinzatoare, pentru organul teritorial al Ministerului Finantelor Publice, asupra executiei bugetului general consolidat in plan teritorial, ci numai a bugetului local si fondurilor speciale si extrabugetare ale institutiilor publice locale. In acest context, executia bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat se pot derula prin intermediul institutiilor publice de subordonare centrala ale caror informatii erau apoi preluate de catre ministerele de resort pentru a realiza sinteza pe ramura si in final a o prezenta Ministerului Finantelor Publice.

De asemenea, sistemul conturilor care era organizat in cadrul bancilor era necorespunzator, daca ne referim atat la urmarirea veniturilor, cat si la plati. Respectiv, sistemul conturilor bancare nu avea in vedere veniturile bugetului de stat pe toate subdiviziunile clasificatiei bugetare, in functie de provenienta lor, ci numai pe principalele venituri, impozitul pe circulatia marfurilor, impozitul pe profit, taxe vamale, impozitul pe salarii, iar alte venituri erau contabilizate global, evidentierea lor analitica fiind asigurata ulterior prin inregistrari separate de catre organele financiare teritoriale. Din aceste cauze, evidentierea la incasare a veniturilor bugetului de stat si a celorlalte nu era suficient de analitica, iar sistemul de conturi organizat nu dadea o certitudine asupra situatiei corecte a veniturilor, pe surse de provenienta, din care cauza urmarirea la plata a agentilor economici datornici se realiza anevoios si fara eficienta.

De asemenea, conturile bancare instituite pentru evidentierea platilor de casa nu erau organizate in asa fel incat acestea sa permita inregistrarea cheltuielilor, pe principalele destinatii, obiectiv care se realiza, in parte, numai ulterior prin contabilitatea ordonatorului de credite. Un anume control mai eficient se exercita de organele bancare doar cu privire la plata salariilor si a investitiilor. La toate cele prezentate, asa cum s-a mai mentionat, se adauga faptul ca totul se realiza cu mari intarzieri, informatiile culese nemaifiind operative, in majoritatea cazurilor.

Astfel, sistemulconturilor bancare organizate pentru evidentierea modului de constituire a fondurilor publice si a utilizarii acestora nu a permis crearea unei imagini complete si clare cu privire la executia acestora, in plan teritorial si pe bugete componente.

In concluzie, sistemul centralizat existent privind executia bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat, pana cand operatiunile de incasari si plati se derulau numai prin Banca Nationala a Romaniei, a dat unele rezultate, raspunzand in parte comandamentelor dispuse. Din momentul in care executia bugetului general consolidat a inceput sa se deruleze prin bancile comerciale, au aparut dificultati deosebite pe linia operativitatii informatiei, corectitudinii acesteia si mai ales o insuficienta a controlului in legatura cu necesitatea si oportunitatea efectuarii platilor din fondurile publice, precum si cu urmarirea corespunzatoare a veniturilor statului pe total si pe structura.

In privinta bugetului local, putem spune ca derularea executiei acestora se realiza printr-un singur cont de disponibil la comune, prin doua conturi, unul de resurse si unul de plati, la orase, municipii si judet, pentru activitatea proprie si o evidenta analitica pe resurse si platitori la venituri si categorie de plati la cheltuieli, operatiuni care aproape in totalitate se conduceau manual sau semimecanizat, din care cauza se inregistrau multe erori privind incadrarea veniturilor si cheltuielilor pe clasificatia indicatorilor privind finantele publice, iar datele si informatiile rezultate erau obtinute cu mari intarzieri.

Contul bancar prin care se inregistrau veniturile bugetelor locale nu era detaliat pe subdiviziunile clasificatiei bugetare si ca atare, la centralizarea veniturilor pe surse de provenienta sau la intocmirea contului de executie pe judet, nu se putea exercita un control riguros si eficace asupra corectitudinii informatiei. Detalierea acestora pe surse de provenienta ramanea pe seama organului propriu de contabilitate al autoritatilor locale, care nu intodeauna reusea sa le normalizeze corect, toate acestea determinand o serie de neajunsuri asupra veridicitatii informatiilor la nivelul factorilor de decizie.

Evidenta analitica pe platitorii de impozite suferea de aceleasi neajunsuri, in sensul ca sistemul adoptat - roluri, extrase de rol, matricole, borderouri de debite si scaderi - nu satisfacea din punctul de vedere al operativitatii si al unui grad acceptabil de manifestare a erorilor, care in final duceau la masuri inadecvate pentru colectarea corespunzatoare a veniturilor. Platile de casa, indiferent de natura lor economica, erau efectuate, de asemenea, dintr-un singur cont de disponibil al bugetului local, motiv pentru care la eliberarea fondurilor se putea verifica doar incadrarea acestora in nivelul total al creditelor bugetare aprobate, nu si pe destinatii.

In consecinta, un control riguros pentru respectarea destinatiilor aprobate nu se putea realiza, "amendarea" plasilor pe "destinatii" ramanea la latitudinea ordonatorului de credite si acest lucru ducea, in multe situatii, la frecvente deturnari de fonduri, camuflarea unor cheltuieli neaprobate cu consecinte pagubitoare la nivelul factorilor de decizie, care erau pusi in situatia de a interpreta informatii contabile incorecte.

Din cele subliniate, rezulta conditiile necorespunzatoare in care se derula execusia bugetelor locale, atat pe plan judetean, cat si la nivel de comune, orase, municipiu, la care mai adaugam faptul ca executia bugetului local se realiza, in majoritatea cazurilor, pe baza datelor unei contabilitati in partida simpla, si numai cea de la orase, municipii si judete in partida dubla.

Dificultatile si neajunsurile inregistrate in sistemul de organizare denaturau contul de executie care nu mai putea fi un mijloc eficient si operativ de urmarire a realizarii veniturilor si efectuarii platilor, cu respectarea limitelor bugetare, si nici un instrument corespunzator de conducere si coordonare a activitatilor administrative, sociale si economice in teritoriu, pe baza informatiilor care se asteptau de la contabilitatea executiei bugetare.

De asemenea, ca urmare a descentralizarii procesului bugetar prin largirea competentelor si atributiilor, pe plan local au sporit mult raspunderile organelor financiare teritoriale care nu mai puteau face fata cu informatii deformate si inoperante, pentru fundamentarea actului decizional.

In concluzie, sistemul contabil organizat la unitatile administrativ-teritoriale pentru urmarirea executiei bugetelor locale era incoerent, neuniform si nu permitea culegerea unor informatii si date reale in mod operativ; acestea erau obtinute greoi, cu multa intarziere, fapt ce punea otdonatorul de credite in situatia de a nu putea lua masuri, din timp pentru remedierea neajunsurilor.

De altfel, prin aplicarea masurilor impuse de programul reformei in domeniul finantelor publice si al sistemului bancar, s-au restructurat fundamental rolul si atributiile finantelor publice care, pe baza modului cum era organizata si condusa contabilitatea veniturilor si cheltuielilor, nu mai putea raspunde noilor cerinte.

Cu alte cuvinte, necesitatea infiintarii si organizarii Trezoreriei Statului rezulta din deficientele si neajunsurile inregistrate cu privire la executia bugetelor prin bancile comeciale. Neurmarirea veniturilor statului in mod necorespunzator si in mod deosbit a celor datorate de persoanele juridice, care au o pondere insemnata in totalul veniturilor bugetare, a avut consecinte dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor in concordanta cu evaluarile aprobate de Parlamentul Romaniei. Asupra modului de derulare a cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat si celelalte bugete, nu exista un control corespunzator cu privire la necesitatea, oportunitatea si legalitatea efectuarii acestora, aceasta referindu-ne atat la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finantarea deficitului bugetar si a investitiilor. In aceeasi directie, se poate vorbi si despre costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanelor bancare pentru efectuarea operatiunilor in contul bugetului general consolidat.

Apoi, Trezoreria Statului era necesara pentru a raspunde mai bine noilor comandamente si cerinte ale reformei in domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea parghiilor si mijloacelor financiare specifice economiei de piata cu ajutorul carora statul sa poata influenta favorabil dezvoltarea economico-sociala a tarii, tel neatins pe deplin nici pana in prezent.

Infiintarea Trezoreriei finantelor Publice in tara noastra a devenit deci o necesitate obiectiva, determinata de aplicarea programului de reforma si restructurare a economiei, in conditiile in care finantelor publice li s-a cerut sa-si amplifice rolul si functiile referitor la administrarea, angajarea si utilizarea mai eficienta a resurselor financiare ale sectorului public.

Daca in anii de dupa 1990, pentru mobilizarea mai corespunzatoare a resurselor sectorului public, mai ales a impozitelor si taxelor, s-a creat un cadru legislativ si organizatoric mai adecvat, erau necesare masuri similare si in domeniul administrarii, angajarii si utilizarii acestor resurse, sub un control mai operativ si eficient al statului.

In conditiile tarii noastre , de trecere la o economie concurentiala de piata, si avand in vedere transformarile petrecute in sistemul bancar, decizia autoritatilor romane de a crea un sistem unitar privind administrarea, angajarea si utilizarea resurselor financiare ale statului, care sa cuprinda toate fazele de la stabilire, urmarire si pana la folosirea lor finala, a fost pe deplin justificata.

Prin aceasta masura, Ministerul Finantelor publice dispune de instrumente specifice de analiza in toate etapele de elaborare, aprobare si executie a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetul local pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar, pe ansamblu, si a gestionarii corespunzatoare a datoriei publice interne si externe a statului .