PROCEDURA SI CONSTRUCTIA BUGETARA

PROCEDURA SI CONSTRUCTIA BUGETARA

Ansamblul actelor si operatiunilor privind intocmirea proiectului de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, incheierea si aprobarea contului general de executie bugetara, precum si controlul executiei bugetare reprezinta procedura bugetara.

1.Etapele procedurii bugetare

In conformitate cu dispozitiile normative cuprinse in Legea finantelor publice, activitatea bugetara presupune parcurgerea mai multor etape sau faze, respectiv: elaborarea proiectului bugetului de stat; aprobarea lui; executarea bugetului si incheierea exercitiului bugetar; controlul executiei bugetare.

Ø      Elaborarea proiectului bugetului de stat cuprinde activitatea de determinare a veniturilor si cheltuielilor bugetului public national si incepe in anul premergator celui pentru care se intocmeste si se realizeaza, in sistem piramidal.

Ø      Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului in Parlament si votarea legii bugetare anuale. Aceasta etapa se parcurge, de obicei, tot in anul premergator celui pentru care s-a intocmit proiectul de buget, dar din anumite motive, se poate intampla ca dezbaterea si aprobarea bugetului sa se faca in prima parte a anului pentru care el s-a elaborat.

Ø      Executarea bugetului (sau executia bugetara) consta in realizarea veniturilor la termenele si in cuantumurile prevazute, precum si in efectuarea cheltuielilor potrivit destinatiilor stabilite. Daca realizarea veniturilor bugetare reprezinta obligatii minime, efectuarea cheltuielilor reprezinta obligatii maxime, care nu pot fi, in principiu, depasite.

Ø      Incheierea exercitiului bugetar presupune realizarea, pe baza datelor furnizate de evidenta executiei bugetare, a unei dari de seama cu privire la modul de realizare a veniturilor si de efectuarea cheltuielilor pentru anul bugetar expirat.

Elaborarea proiectului de buget

Prima etapa din procedura bugetara a statului este elaborarea proiectului bugetului public national, proces care cade in sarcina Guvernului. Potrivit reglementarilor actuale, Guvernul elaboreaza proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurarilor sociale de stat, a fondurilor speciale, precum si al contului general anual de executie al bugetului.

Elaborarea proiectului bugetului anual al statului comporta:

indrumari metodologice de specialitate financiara;

operatiuni de estimare si calcul a veniturilor si cheltuielilor bugetare de catre toate institutiile si organele de stat care au relatii cu bugetul de stat;

stabilirea si infaptuirea categoriilor principale de venituri si cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general.

Indrumarea metodologica a operatiunilor de elaborare a proiectului bugetului statului revine Ministerului Finantelor, care este abilitat sa elaboreze norme metodologice care sunt obligatorii pentru toti agentii economici, institutii publice si organe de stat care intocmesc bugete proprii.

Din punct de vedere metodologic, pentru estimarea sau evaluarea cheltuielilor si veniturilor bugetare, in statele moderne se utilizeaza modalitati diferite.

In tara noastra, evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare se face conform unei metode combinate, mixte, adica ea presupune - din punct de vedere metodologic - o evaluare directa care se aplica prin compararea cifrelor de venituri si cheltuieli ce se propun -cu cele din anul precedent. Astfel, cifrele de venituri si cheltuieli rezultate din evaluarea directa se prevad in proiectele de bugete alaturat si comparativ cu cele din anul si exercitiul bugetar precedent.

Pentru inscrierea in proiectul anual al bugetului de stat a veniturilor si cheltuielilor bugetare Legea finantelor publice stabileste ca acestea se vor grupa in "venituri ordinare si extraordinare", cheltuielile se vor imparti in "cheltuieli curente si de capital", toate acestea desfasurate pe baza clasificatiei bugetare tip elaborata de Ministerul Finantelor.

In desfasurarea procedurii de elaborare a proiectului bugetului anual de stat, locul cel mai important il ocupa elaborarea proiectelor de bugete ale ministerelor si celorlalte organe centrale de stat.

Proiectele de bugete anuale ale ministerelor si celorlalte organe centrale de stat elaborate conform dispozitiilor legale se depun la Ministerul Finantelor, insotite de documentatia necesara pentru investitii si de expuneri de motive, atat pentru venituri, cat si pentru cheltuieli, pana la 1 august a fiecarui an.

Pe baza proiectelor de bugete definitivate ale ministerelor si celorlalte organe de stat, Ministerul Finantelor intocmeste proiectul bugetului statului si proiectul legii bugetare privind acest buget, pana la 25 septembrie, pe care le supune Guvernului spre "insusire".

"Insusirea" proiectului bugetului anual al statului de catre Guvern comporta o ultima verificare a cifrelor bugetare de venituri si cheltuieli si aprobarea acestora cu au fara modificari, cu acordul unanim al membrilor sai.

Aprobarea bugetului si adoptarea Legii bugetare anuale

In conformitate cu dispozitiile Legii finantelor publice aprobarea bugetului de stat anual este de competenta exclusiva a Parlamentului.

Luand in examinare in vederea aprobarii bugetului public national, in functie de conjunctura social-economica, Parlamentul este dator a avea in vedere urmatoarele:

programul cu privire la evolutia previzibila a economiei nationale;

asigurare drepturilor cetatenesti cu privire la invatamant, sanatate, cultura, arta, ocrotire sociala, ordine publica, protectia mediului inconjurator, etc.;

stimularea prin mijloace fiscale a activitatii agentilor economici care manifesta spirit intreprinzator, concomitent cu retragerea subventiilor acordate pentru unele activitati economice ineficiente;

cerinta ca bugetul statului sa reprezinte un factor stabilizator in economia nationala, capabil sa asigure corelarea necesitatilor interne cu resursele disponibile.

Bugetul statului se aproba de Parlament - pana cel mai tarziu cu 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar - pe ansamblu, pe capitole, articole si pe ministere si celelalte organe centrale de stat.

In ceea ce priveste continutul legii de aprobare a bugetului de stat anual, potrivit dispozitiilor Legii finantelor publice, aceasta trebuie sa specifice si sa prevada:

aprobarea si precizarea cuantumului banesc total al veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat pe exercitiul urmator;

specificarea cuantumurilor banesti ale bugetelor Adunarii Deputatilor, Senatului, Presedintiei statului, Guvernului, ministerelor si altor organe centrale de stat;

lista impozitelor si veniturilor statului care urmeaza a se realiza;

creditele bugetare care se aproba pe categorii de cheltuieli;

o     eventualele dispozitii de autorizare a emisiunii bonurilor de tezaur si a imprumuturilor de la Banca Nationala destinate acoperirii cheltuielilor bugetare anuale;

o     aprobarea contului general de executie a bugetului statului pe exercitiul financiar anterior.

Executia bugetara (executarea bugetului)

Executia bugetara consta in realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare, cuprinzand ansamblul actelor si operatiunilor destinate a conduce la realizarea veniturilor si efectuare cheltuielilor prevazute in legea bugetara anuala.

Procedura executiei bugetare comporta urmatoarele faze:

repartizare pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare;

executarea de casa a bugetului (sau operatiunile de trezorerie);

realizarea veniturilor bugetare;

efectuarea cheltuielilor bugetare.

In realizarea veniturilor bugetare sunt aplicabile urmatoarele principii (norme):

nici un impozit, taxa sau alte obligatii de natura acestora nu pot fi incasate daca nu au fost stabilite de lege;

lista tuturor impozitelor si taxelor, precum si a cotelor acestora trebuie sa fie aprobate prin legea bugetara anuala;

inadmisibilitatea perceperii sub orice titlu sau sub orice denumire de contributii directe sau indirecte, in afara celor stabilite de puterea legislativa.

Efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetara anuala, in vederea indeplinirii actiunilor si obiectivelor social-economice, presupune un ansamblu de acte si operatiuni care cuprinde:

solicitarea si punerea la dispozitia ordonatorilor de credite a fondurilor bugetare;

repartizarea fondurilor bugetare regiilor autonome, societatilor comerciale cu capital de stat si institutiilor publice;

transferuri pentru unitatile administrativ-teritoriale, in cazurile in care acestea nu isi pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, stabilite in conditiile legii;

utilizarea efectiva a fondurilor banesti de catre beneficiari.

Creditele bugetare sau alocatiile bugetare reprezinta sume de bani puse la dispozitia unor beneficiari si in limita carora se poate decide efectuarea de cheltuieli pe seama resurselor provenite de la bugetul statului.

Finantarea de la bugetul statului prezinta urmatoarele trasaturi caracteristice:

beneficiarii de credite sau alocatii bugetare pot fi numai unitatile economice si institutiile publice;

scopul pentru care sunt alocate fonduri bugetare trebuie sa fie precizat prin lege;

fondurile bugetare se acorda beneficiarilor cu titlu gratuit (fara echivalent);

creditele acordate de la bugetul de stat nu se ramburseaza (beneficiarii nu sunt obligati sa le restituie).

Creditele bugetare se primesc de catre beneficiari in cadrul unei proceduri speciale care implica deschiderea, repartizarea si utilizarea, pe baza actelor savarsite de catre ordonatorii de credite bugetare.

Ordonatorii de credite bugetare sunt acele persoane fizice investite cu dreptul de a dispune asupra creditelor bugetare in virtutea functiei pe care o detine in conducerea unei institutii publice sau a unui organ de stat.

Procedura creditelor bugetare presupune mai intai deschiderea acestor credite. Deschiderea creditelor bugetare ofera posibilitatea ordonatorilor de credite de a utiliza sumele de bani alocate prin aceste credite, cu alte cuvinte, se poate trece la efectuarea cheltuielilor pentru care s-au primit creditele bugetare.

In procedura utilizarii creditelor bugetare sunt remarcabile categorii de acte si operatiuni privind: angajarea creditelor, constatarea lichiditatii lor, ordonantarea si plata creditelor bugetare.

Angajarea oricaror cheltuieli din bugetul statului se poate face numai in limita creditelor bugetare aprobate.

Constatarea lichiditatii creditelor bugetare este operatiunea constand in verificarea cuantumurilor banesti ale fiecarei cheltuieli bugetare, spre a se stabili cu certitudine daca acestea sunt reale, certe si exigibile.

Ordonantarea cheltuielilor bugetare reprezinta actul administrativ-financiar prin care se dispune plata sumelor de bani catre beneficiarul fiecarei cheltuieli.

Plata consta in remiterea sumelor de bani in folosul beneficiarului legal al creditului bugetar si reprezinta modalitatea de stingere a obligatiei statului in raport cu subiectul de drept titular al creditului bugetar.

Incheierea exercitiului bugetar

Incheierea exercitiului bugetar anual consta in elaborarea si aprobarea contului general anual de executie bugetara.

Contul general anual de executie a bugetului de stat este elaborat de catre Ministerul Finantelor, pe baza darilor de seama contabile prezentate de ordonatorii principali de credite bugetare, a conturilor privind executia de casa a bugetului statului, precum si in urma verificarilor si analizelor pe care acest minister este dator a le efectua.

2. Constructia bugetara

Conceptul de constructii bugetare moderne, presupune folosirea unor tehnici de previziune si a unor analize macroeconomice care sa permita evidentierea impactului economic, social si politic al optiunilor care sa asigure resursele financiare in volumul necesar acoperirii cheltuielilor publice.

Literatura de specialitate ofera practicii bugetare urmatoarele metode clasice pentru stabilirea elementelor bugetare:

Ø      metoda automata

Ø      metoda majorarii (diminuarii)

Ø      metoda evaluarii directe

Metoda automata presupune ca la intocmirea bugetului pe anul urmator sa se ia in calcul veniturile si cheltuielile penultimului an al carui exercitiu bugetar a fost aprobat. Metoda este simpla, presupune un volum mic de lucrari, dar are ca principal dezavantaj faptul ca nu prezinta un buget real. Numai pe cale de exceptie, in conditiile unei inflatii aproape de zero, metoda automata poate fi aplicata.

Metoda majorarii ia in calcul rezultatele exercitiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai multi ani consecutivi din perioada premergatoare anului pentru care se elaboreaza bugetul. Determinandu-se ritmul mediu anual de crestere sau descrestere al veniturilor si cheltuielilor bugetare se determina nivelul acestora pentru proiectele de buget pe anul urmator.

Ambele metode prezentate nu raspund unor cerinte moderne ale constructiilor bugetare.

Metoda evaluarii directe - este folosita in conditiile in care sunt posibile calcule pentru a determina fiecare sursa de venit in parte si fiecare capitol de cheltuieli. La estimarea veniturilor se tine seama de nivelul acestora pe anul in curs, urmand o ajustare a acestora in functie de modificarile care vor interveni in legislatia fiscala, in anul urmator. Se va lua in calcul influenta unor factori de natura economica, sociala si politica, precum si conjunctura internationala, respectiv evolutia produsului intern brut, a inflatiei si nu in ultimul rand, evolutia cursului de schimb a monedei nationale.

O estimare a cheltuielilor publice nu trebuie sa presupuna o crestere automata a acestora, ci dimensionarea lor optima, in asa fel incat sa fie posibil de sustinut si de suportat.

Principalele deficiente ale metodelor clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari se regasesc in volumul insuficient al informatiilor utilizate, in imposibilitatea previzionarii unor factori cu influenta directa asupra economiei reale, si nu iau in calcul eficienta surselor financiare alocate.

In aceste conditii, in practica financiara a statelor s-au structurat doua categorii principale de metode, denumite metode moderne, si anume:

Ø      metode de tip american: sistem bugetizare prin planificare si programare "Planned Programmed Budgediny System" (P.P.B.S.), Management prin obiective "Management by objectives" (M.B.O.) si Bugetizare baza zero "Zero Base Budgeding" (Z.B.B.)

Ø      metode de inspiratie franceza: Rationalizarea alegerilor bugetare "La Rationalization des Choix Budgetaires"

Aceste metode se bazeaza pe analiza cost - avantaje sau cost eficacitate.

Metoda sistem bugetizare prin planificare si programare (P.P.B.S.) prezinta bugetele ministerelor nu intr-o simpla numerotare pe capitole si subcapitole a creditelor bugetare, ci ele sunt formulate pe programe intr-o succesiune logica. In acest mod gestiunea procesului bugetar este conceputa ca un sistem de sub-politici optimale.

Etapele acestei metode sunt:

PLANIFICARE  PROGRAMARE BUGETIZARE (includere in buget)

Metoda managementul prin obiective(M.B.O.) in esenta pune accentul pe identificarea finalitatilor pe orizontala, pentru fiecare domeniu de activitate. Este indicata aceasta metoda pentru o planificare globala pe termen mai mare de 5 ani, putandu-se realiza o coordonare a obiectivelor structurilor programate.

Metoda bugetizare baza zero (Z.B.B.) este practicata in SUA, dupa 1980, in scopul preintampinarii cresterii excesive a cheltuielilor bugetare in fiecare an.

Ea presupune alegerea unor combinatii de programe care sa minimizeze costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv, in conditiile impuse de nivelul resurselor.

In acest caz, programarea bugetara are puncte comune cu planul de afaceri al unei intreprinderi private care-si propune scenarizarea unor output-uri date cu costuri minime, in conditiile maximizarii profitului.

Constructia bugetara dupa aceasta metoda, presupune constructia unor programe alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv cu baza zero sau costuri cat mai scazute care pot asigura realizarea obiectivului propus.