Sistemul resurselor financiare publice si impozitele

Sistemul resurselor financiare publice si impozitele

Resursele financiare reprezinta totalitatea mijloacelor banesti necesare realizarii obiectivelor economice si sociale, intr-un interval de timp determinat. Avand in vedere distinctia dintre finantele private si cele publice, putem concluziona ca raportul dintre resursele financiare ale societatii si resursele financiare publice este un raport ca de la intreg la parte, deoarece primele au o sfera de cuprindere mai larga. In acest sens, resursele financiare publice includ doar resursele administratiei de stat centrale si locale, resursele necesare protectiei si asigurarilor sociale de stat, precum si resursele institutiilor si autoritatilor publice cu un caracter autonom.

Conform teoriei promovate de Richard Musgrave, alocarea efectiva a resurselor intre sectorul public si cel privat genereaza o anumita proportie intre acestea, considerandu-se drept optima acea alocare a resurselor in care cerintele consumatorilor sunt satisfacute la un grad cat mai ridicat, apropiat de cel maxim, atat prin intermediul sectorului public, cat si a celui privat.

Productia de bunuri si servicii publice este finantata din resurse bugetare, iar aceste resurse bugetare se procura prin intermediul impozitelor si taxelor colectate de la contribuabili, care, prin plata acestora, isi reduc capacitatea de a-si procura bunuri si servicii private, prin intermediul pietei si pentru folosinta lor exclusiva. In practica, preferintele consumatorilor pentru procurarea de bunuri si servicii publice sau private difera in functie de nivelul veniturilor acestora, iar acest comportament este evidentiat de teoria "curbelor de indiferenta"[1]. Cantitatea de bunuri publice la care trebuie sa se renunte pentru a obtine o cantitate determinata de bunuri private (fara a lua in considerare daca consumatorii sunt avantajati sau nu) reprezinta rata marginala de substitutie (denumita si profitul marginal al bunului).

Factorii care influenteaza nivelul resurselor financiare publice si, implicit, posibilitatea de finantare a cheltuielilor publice, se refera la:

- factorii demografici (se refera atat la dinamica populatiei, cat si, mai ales, la structura acesteia pe grupe de varsta din perspectiva aprecierii populatiei active si, pe cale de consecinta, a numarului contribuabililor);

- factorii economici (care determina trendul evolutiv al produsului intern brut, in sens pozitiv - conducand astfel la cresterea veniturilor impozabile, sau in sens negativ - conducand astfel la diminuarea masei impozabile);

- factorii sociali (care presupun redistribuirea produsului intern brut, prin intermediul instrumentelor fiscale, in scopul asigurarii nevoilor de educatie, sanatate, protectie sociala etc.);

- factorii monetari (rata dobanzii, conditiile de creditare, masa monetara) care isi transmit influenta prin cresterea indicelui general al preturilor, accentuarea puseelor inflationiste si cresterea nivelului resurselor financiare publice[2];

- factorii de alta natura (militari, politici, istorici etc.).

Avand in vedere multitudinea factorilor de influenta a resurselor financiare publice, acestea pot fi grupate in functie de o serie de criterii:

din punct de vedere al continutului lor economic

1.1. veniturile fiscale - sunt reprezentate de prelevarile cu un caracter obligatoriu si care au un nivel limitat si, adesea, insuficient. Cresterea acestei categorii de resurse financiare publice (respectiv, veniturile fiscale) presupune modificari ale sistemului fiscal, operabile fie prin cresterea nivelului cotelor de impunere utilizate pentru instrumentele fiscale deja existente, fie prin introducerea unor noi impozite si taxe. Dezavantajul in acest caz, este reprezentat de timpul mare de raspuns dintre introducerea modificarilor in cauza si obtinerea efectelor utile vizate.

1.2. resursele de trezorerie - desemneaza acea categorie de resurse financiare publice utilizata pentru acoperirea temporara a deficitului curent al bugetului de stat, al bugetului asigurarilor sociale si de sanatate, precum si pentru acoperirea "golurilor de casa" la bugetele locale si a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale. Resursele de trezorerie constau in imprumuturi pe termen de pana la un an contractate pe piata de capital, prin emisiunea si vanzarea unor titluri de stat (bonuri de tezaur). Resursele de trezorerie au un caracter temporar si rambursabil, comportand un cost determinat de dobanda aferenta titlurilor de stat pe termen scurt, precum si de cheltuielile ocazionate de punerea si retragerea din circulatie a respectivelor inscrisuri.

1.3. resursele provenind din imprumuturi publice - reprezinta aceleasi caracteristici si trasaturi ca si resursele de trezorerie, cu deosebirea ca acestea sunt contractate pe termen mediu (intre 1 si 5 ani) sau lung (peste 5 ani).

1.4. emisiunea baneasca fara acoperire - constituie un mijloc de finantare a deficitului bugetar. Daca pe termen scurt efectele sale sunt discutabile, pe termen mediu sau lung acestea produc, cu certitudine, efecte negative, cuantificate in cresterea ratei inflatiei.

in functie de structura organizatorica statala

in cazul statelor de tip federal - resurse financiare publice ale bugetului federal, ale bugetelor statelor sau regiunilor (ce intra in componenta federatiei respective) si ale bugetelor locale;

in cazul statelor de tip unitar - resurse financiare publice ale bugetului de stat (central) si ale bugetelor locale

prin prisma bugetului general consolidat

resursele financiare ale bugetului de stat - din aceasta categorie fac parte, in principal, veniturile curente (de tipul impozitelor, taxelor si a veniturilor nefiscale), precum si veniturile din capital;

resursele financiare ale asigurarilor sociale de stat si ale protectiei sociale - din aceasta categorie fac parte contributiile pentru asigurarile sociale de stat;

resursele financiare cu destinatie speciala - din aceasta categorie fac parte contributiile care alimenteaza fondurile speciale constituite la nivel central;

resursele financiare ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale - din aceasta categorie fac parte impozitele, taxele si veniturile nefiscale cu un caracter local, cotele si sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferurile cu destinatie speciala de la bugetul de stat, precum si unele venituri din capital obtinute la nivel local.

in functie de ritmicitatea incasarilor la bugetul de stat

resurse ordinare (denumite si curente) - la care statul apeleaza in mod obisnuit, in conditii considerate normale si care presupun o regularitate a incasarii lor (spre exemplu, impozitele - indiferent de natura acestora);

resurse extraordinare (denumite si accidentale sau aleatoare) - la care statul apeleaza in anumite conditii si doar in completarea celor ordinare (spre exemplu: imprumuturile - indiferent de natura acestora, ajutoarele externe nerambursabile, sumele rezultate din valorificarea bunurilor si participatiilor statului etc.).

in functie de provenienta acestora

interne - se refera la resursele financiare mobilizate de pe plan intern, indiferent daca acestea sunt ordinare sau extraordinare

externe - se refera la resursele financiare mobilizate pe plan extern, in afara granitelor nationale, si nu pot avea decat un caracter extraordinar.

Desi resursele financiare publice pot fi grupate in functie de o multitudine de criterii, cea mai importanta clasificare a acestora ramane clasificatia bugetara, deoarece aceasta corespunde ordinii in care aceste resurse sunt inscrise in sistemul de bugete. Din aceasta perspectiva, structura veniturilor bugetului de stat, conform clasificatiei indicatorilor privind bugetul de stat, este urmatoarea:

Venituri curente

- venituri fiscale

- impozit pe venit, profit si castiguri din capital

- impozit pe salarii

- impozite si taxe pe proprietate

- impozite si taxe pe bunuri si servicii (ex. taxa pe valoarea adaugata si accizele etc.)

- impozite pe tranzactiile internationale (ex. taxe vamale etc.)

- contributiile la asigurarile sociale de stat efectuate atat de angajati, cat si de angajatori

- venituri nefiscale

- venituri din proprietate (ex. venituri din inchirieri, dobanzi, etc.)

- venituri din prestari de servicii si alte activitati (ex. venituri din taxe administrative, amenzi, penalitati si majorari de intarziere, confiscari etc.)

Venituri din capital (ex. venituri din valorificarea unor bunuri ale institutiilor publice, a unor stocuri din rezerva de stat ti de mobilizare etc.)

Venituri provenind din derularea unor operatiuni financiare privind rambursarea imprumuturilor acordate

Impozitele reprezinta o forma de prelevare a unei parti din veniturile si/sau averea persoanelor fizice si juridice, la dispozitia statului, in vederea acoperirii cheltuielilor aferente. Aceasta prelevare se face in mod obligatoriu, in baza unor reglementari legislative, cu titlu definitiv si nerambursabil si fara contraprestatie directa si imediata din partea statului.

Din definitia anterioara, rezulta ca impozitele reprezinta "pretul" ce trebuie achitat pentru consumul de bunuri publice, desi resursele financiare publice procurate prin intermediul impozitelor se depersonalizeaza si sunt ulterior destinate pentru efectuarea unor cheltuieli publice ale caror efecte nu se localizeaza, in mod automat si obligatoriu, la nivelul celui care plateste impozitul.

Fiind instituit prin intermediul prevederilor cadrului normativ, impozitul se caracterizeaza printr-un element de autoritate, plata acestuia nefiind benevola, ci reprezinta o obligatie prin constrangere pentru contribuabil, a carei indeplinire este asigurata, la nevoie, prin forta coercitiva a autoritatilor publice (prin intermediul organelor sale reprezentative desemnate in acest sens).

Atat din punctul de vedere conceptual al teoriei economice, cat si din punct de vedere practic (raportat la prevederile Legii nr.273/2006, privind finantele publice locale si ale Legii nr.500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare), intre notiunile de "impozit" si "taxa" (si avem in vedere taxele cu un caracter nefiscal) exista deosebiri esentiale, deoarece achitarea acestora din urma de catre persoanele fizice si/sau juridice are la baza efectuarea, de catre autoritatea publica, a unui serviciu public, reprezentand in fapt o contravaloare a acestuia (spre ex. taxa pentru eliberarea unei autorizatii de constructie); altfel spus, in cazul achitarii unor taxe, platitorii acestora beneficiaza de un serviciu personal, direct si imediat. Daca in cazul impozitelor, termenul de plata este precis determinat, in mod apriori si in conformitate cu reglementarile fiscale, plata fiind efectuata de contribuabili, in cazul taxelor plata se efectueaza de catre platitori (beneficiari ai serviciilor prestate) anticipat, in timpul sau la sfarsitul prestatiei. Referitor la elementele comune specifice atat impozitelor, cat si taxelor, retinem faptul ca plata acestora presupune o forma baneasca individuala, conform unui cadru normativ existent in acest sens, plata ce se efectueaza cu titlu definitiv si nerambursabil. Din punct de vedere al terminologiei fiscale, notiunea de taxa se foloseste impropriu in unele situatii, aceasta neavand continutul economic propriu-zis al taxei, in acceptiunea clasica a termenului, ci al unui impozit, datorita prelevarii directe, obligatorii si fara contraprestatie directa si imediata pe care o presupune "taxa" in cauza (spre ex. taxa pe valoarea adaugata nu este o taxa propriu-zisa, ci un impozit indirect). Avand in vedere cele prezentate anterior, in vederea eliminarii eventualelor surse de confuzie, practica din domeniul fiscal face distinctia intre o taxa cu un caracter nefiscal (taxa propriu-zisa) si cea cu un caracter fiscal (in fapt, un impozit).

Rolul impozitelor se manifesta in plan financiar, economic si social, dar modul concret de realizare a acestuia cunoaste diferentieri in functie de etapele de dezvoltare economico-sociala:

1. rolul in plan financiar - consta in faptul ca impozitele reprezinta principalul mijloc de procurare a resurselor financiare publice. In ultima perioada de timp, se remarca o tendinta permanenta de crestere a nivelului acestora, atat ca marime absoluta, cat si ca marime relativa (ca pondere in produsul intern brut), reclamata de necesitatea satisfacerii, intr-o masura cat mai cuprinzatoare, a nevoilor colective tot mai diversificate ale societatii;

2. rolul in plan economic - consta in demersurile autoritatilor publice de a utiliza impozitele ca instrumente de influentare a activitatilor economice. In acest sens, impozitele pot fi folosite pentru a incuraja (pe calea exonerarii) sau pentru a descuraja (pe calea suprataxarii) activitatile economice dintr-o anumita ramura economica sau regiune geografica (elocvent in acest sens, fiind regimul de impozitare specifice zonelor catalogate drept "libere" sau "defavorizate"), fara a inceta sa constituie importante "canale colectoare" ale resurselor financiare publice la bugetul general consolidat;

3. rolul in plan social - consta in redistribuirea, mijlocita de impozite, a unei parti insemnate din produsul intern brut intre grupuri si indivizi, precum si intre persoanele fizice si cele juridice. In acest sens, impozitele reprezinta instrumentul principal prin care statul procedeaza la redistribuirea veniturilor sau averilor.

Atat elementele de doctrina si teorie economica, cat si reglementarile fiscale structurate si sintetizate in Codul fiscal, statuteaza principiile generale ale impunerii. Aceste principii au fost teoretizate initial, desi intr-o forma destul de empirica, de Adam Smith, ulterior fiind influentate de evolutia societatii si dezvoltarea sistemului fiscal in forma sa propriu-zisa. In acest sens, cele mai larg acceptate principii ale impunerii se refera la:

- echitatea fiscala (justetea impunerii) - coreleaza nivelul sarcinii fiscale ce revine fiecarui contribuabil de capacitatea contributiva a acestuia, abordata atat la nivelul veniturilor realizate, cat si al averii detinute. O forma de manifestare a acestui principiu se refera la neutralitatea impunerii, abordata din perspectiva faptului ca impozitele nu trebuie sa fie stabilite in mod discretionar si diferentiat in raport cu diferitele categorii de investitori si capitaluri, forme de proprietate etc.;

- certitudinea impunerii - se refera la faptul ca nivelul impozitelor datorate, precum si termenele, modalitatea si locul de plata a acestora sunt stabilite in afara oricarui dubii, fiind precis delimitate la nivelul fiecarui contribuabil, pentru ca acesta sa poata cuantifica in mod constient sarcina fiscala ce ii revine. In etapa contemporana, acest principiu imbraca cerinta predictibilitatii sistemului fiscal, privind asigurarea pe termen lung a stabilitatii reglementarilor fiscale, prin eliminarea volatilitatilor si asimetriilor normative;

- comoditatea perceperii impozitelor - promoveaza teoria ca impozitele sa fie percepute la termenele si in modul cel mai convenabil pentru contribuabili, astfel incat acestia sa aiba posibilitatea sa achite, in mod voluntar, sarcina fiscala ce le revine;

- randamentul impunerii - se refera la gestionarea eficienta a modului de colectare a impozitelor, intr-o proportie cat mai mare, dar cu un minim de cheltuieli efectuate de autoritatile publice in acest sens. Acest principiu a fost structurat de Adam Smith in "teza guvernului ieftin".

Elementele impozitului:

1. subiectul impozitului - se refera la persoana fizica sau juridica obligata prin lege la plata (virarea) impozitului la bugetul general consolidat;

2. suportatorul impozitului - se refera la persoana fizica sau juridica care suporta efectiv sarcina impozitului. In cele mai multe situatii, subiectul impozitului este acelasi cu suportatorul efectiv al acestui impozit (spre exemplu, in cazul impozitului pe profit), existand insa si situatii cand subiectul si suportatorul impozitului sunt diferiti (spre exemplu, in cazul veniturilor realizate din salarii, drepturi de autor, dobanzi bancare etc., precum si in cazul tuturor impozitelor indirecte);

3. obiectul impunerii - se refera la materia supusa impunerii. In cazul impozitelor directe, obiectul impunerii este reprezentat de venitul/profitul realizat sau averea/patrimoniul detinut; in cazul impozitelor indirecte, obiectul impunerii este reprezentat de produsul care face obiectul vanzarii/importului (dupa caz) sau de serviciul prestat;

4. sursa impozitului - exprima din ce anume se plateste impozitul: din venit (iar, in acest caz, obiectul impunerii coincide intotdeauna cu sursa impozitului) sau din avere (in acest caz, sursa impozitului nu coincide intotdeauna cu obiectul impunerii, si ne referim la situatiile in care impozitul se plateste din venitul realizat de pe urma averii respective, si nu ca urmare a diminuarii substantei averii propriu-zise);

5. unitatea de impunere - se refera la exprimarea dimensiunii obiectului impozabil intr-o anumita unitate de masura;

6. cota impozitului - se refera la impozitul aferent unei unitati de masura si se poate exprima fie in suma fixa, fie in cote procentuale (care, la randul lor, pot fi proportionale, progresive, regresive);

7. asieta - se refera la totalitatea masurilor intreprinse in legatura cu identificarea obiectului impozabil, stabilirea marimii materiei impozabile si determinarea impozitului aferent datorat statului;

8. termenul de plata - se refera la data limita pana la care impozitul trebuie virat la bugetul general consolidat. Neachitarea impozitului pana la termenul limita stabilit conform reglementarilor fiscale in vigoare, atrage dupa sine obligatia contribuabilului la plata majorarilor de intarziere.

Clasificarea impozitelor

in functie de trasaturile de fond si forma acestea pot fi:

1.1. impozite directe - se stabilesc nominal in sarcina unor persoane fizice sau juridice, in functie de veniturile obtinute sau averea detinuta, pe baza cotelor de impozit prevazute de reglementarile legale si se incaseaza la anumite termene precis stabilite prin lege. La randul lor, acestea pot fi grupate in:

1.1.1. impozite reale - care se stabilesc in legatura cu anumite obiecte materiale ce formeaza proprietatea (patrimoniul) unui contribuabil, fara a se tine cont de situatia personala a subiectului impozitului, fiind denumite si impozite obiective sau pe produs - impozitul pe terenuri, cladiri, mijloace de transport;

1.1.2. impozite personale - se aseaza, de regula, asupra veniturilor realizate de contribuabili, in stransa legatura cu situatia personala a acestora, fiind denumite si impozite subiective - impozitul pe profitul firmelor, impozitul pe dividende, impozitul pe veniturile microintreprinderilor, impozitul pe venit (sub toate formele sale);

1.2. impozite indirecte - se percep cu prilejul vanzarii/importului unor bunuri sau prestarii unor servicii. La randul lor, dupa forma pe care o imbraca, acestea pot fi grupate in:

1.2.1. taxe de consumatie;

1.2.2. impozite aferente monopolurilor fiscale;

1.2.3. taxe vamale;

1.2.4. taxe de timbru si inregistrare;

2. dupa scopul urmarit, impozitele pot fi:

2.1. impozite financiare - instituite exclusiv in scopul procurarii de resurse financiare publice, necesare finantarii cheltuielilor publice;

2.2. impozitele de ordine - instituite, pe langa scopul procurarii de resurse financiare publice, si in scopul atingerii unui obiectiv care nu este de natura fiscala;

3. dupa frecventa cu care se realizeaza, impozitele pot fi:

3.1. ordinare (permanente);

3.2. extraordinare (incidentale);

4. dupa institutia care le administreaza:

4.1. in cazul statelor de tip federal - impozite federale, impozite ale statelor sau regiunilor ce compun federatia si impozite locale

4.2. in cazul statelor de tip unitar - impozite ale administratiei centrale de stat si impozite locale