Sistemul si politica fiscala - cadrul general de abordare

Sistemul si politica fiscala - cadrul general de abordare

1.1. Conceptul de sistem fiscal si finalitatile acestuia

Conceput initial pentru a raspunde unor obiective pur financiare ale statului, la care s-au adaugat ulterior, ca urmare a evolutiei societatii umane, o serie de obiective de natura economico-sociala, sistemul fiscal este rezultatul gandirii, deciziei si actiunii factorului uman, "expresie a vointei politice a unei comunitati umane organizate, fixata pe un teritoriu determinat si dispunand de o autonomie suficienta pentru a putea, prin intermediul organelor care o reprezenta, sa se doteze cu o intreaga serie de reguli juridice si, in special, fiscale"[1]. Demersul stiintific de definire a sistemului fiscal are in vedere cel putin doua abordari.

Intr-o prima abordare, sistemul fiscal este vazut ca totalitatea impozitelor dintr-un stat. Astfel, sistemul fiscal este definit ca reprezentand " totalitatea impozitelor si taxelor provenite de la persoanele fizice si juridice, care alimenteaza bugetele publice" .

Inscriindu-se pe linia aceleiasi abordari, alti autori considera sistemul fiscal ca reprezentand "totalitatea impozitelor instituite intr-un stat, care-i procura acestuia o parte covarsitoare din veniturile bugetare, fiecare impozit avand o contributie specifica si un anumit rol regulator in economie" .

Pornind de la notiunea generala de sistem , sistemul fiscal trebuie definit prin prisma a cel putin trei componente esentiale, si anume: partile sau elementele componente, relatiile si conexiunile care se manifesta intre acestea si finalitatile sau obiectivele sistemului. In acest sens, inscriindu-se pe linia celei de-a doua abordari, sistemul fiscal este definit ca " un ansamblu de concepte, principii, metode, procese cu privire la o multime de elemente ( materie impozabila, cote, subiecti fiscali) intre care se manifesta relatii care apar ca urmare a proiectarii, legiferarii, asezarii si perceperii impozitelor si care sunt gestionate conform legislatiei fiscale, in scopul realizarii obiectivelor sistemului."

In componenta sistemului fiscal intra, de asemenea, structurile specifice, organizate cu scopul de a urmarii, controla si analiza modul de aplicare a legislatiei fiscale.

Se constata, din definitiile de mai sus, ca impozitul este elementul determinant al sistemului fiscal, dar, alaturi de acesta, sistemul fiscal cuprinde si alte elemente, cum sunt: legislatia fiscala care are rolul crearii conditiilor legale si de reglementare a fiscalitatii incluzand atat drepturile si obligatiile autoritatilor fiscale cat si pe cele ale contribuabililor si aparatul fiscal, cu structurile sale specifice, chemat sa realizeze aplicarea legislatiei fiscale in interesul puterii publice.

In ceea ce priveste obiectivele sistemului fiscal, in teoria financiar-fiscala contemporana, sunt recunoscute trei obiective esentiale, care adesea sunt contradictorii, in sensul ca atingerea unui anumit obiectiv presupune, de regula, anumite compromisuri in privinta celorlalte obiective ale sistemului. Subordonate obiectivelor sistemului sunt trei functii principale, si anume:

. functia de finantare a cheltuielilor publice, vizandu-se, in acest sens, obtinerea unui randament bugetar cat mai ridicat;

. functia de redistribuire a veniturilor si a averilor si de protectie a persoanelor defavorizate social, in vederea realizarii unei anumite echitati si dreptati sociale;

. functia de stabilizare a activitatii economice si de corectie a dezechilibrelor, urmarindu-se, in final, asigurarea unei anumite eficiente economice.

Importanta acordata acestor functii a evoluat, in decursul timpului, in stransa legatura cu evolutia rolului statului in viata economica si cu permanenta transformare a mediului economic si social. Se poate aprecia, insa, fara nici un dubiu, ca singura functie, care a fost permanent si unanim acceptata, a fost aceea de finantare a cheltuielilor publice, desi si in aceasta privinta au existat multiple dezbateri cu privire la randamentul fluxurilor fiscale si la limita acceptata a presiunii fiscale.

Pana la inceputul secolului al XX-lea si apoi pana la marea criza economica din anii '30, unica finalitate acceptata a sistemului fiscal era cea de natura financiara, functia sa primordiala fiind de finantare a activitatilor traditionale ale statului, obiectivul esential constand in a cauta mijloacele cele mai eficace de acoperire a cheltuielilor angajate, care trebuiau sa fie cat mai reduse, atat ca volum cat si ca structura.

Doctrina neutralitatii sistemului fiscal, sustinuta de liberalistii clasici (A. Smith, D. Ricardo, J.B. Say, Fr. Bastiat), se baza pe cel putin doua considerente esentiale, si anume:

. necesitatea anularii privilegiilor fiscale de care se bucurau anumite categorii sociale, ceea ce presupunea aplicarea, in practica, a principiului universalitatii impunerii;

. reducerea la maxim posibil a prelevarilor fiscale despre care se considera ca produc efecte negative asupra mediului economic, datorita faptului ca, preluand o parte din economisire, descurajeaza investitiile si reduc nivelul de formare a capitalului privat. In aceasta optica liberala, politica fiscala conjuncturala era considerata vatamatoare, iar politica de redistribuire prin impozit era considerata arbitrara.

Dupa criza anilor '30 si dupa cel de-al doilea razboi mondial, sub influenta ideilor keynesiste, interventia statului in economie a sporit si, in paralel, rolul statului s-a extins. Statul nu mai trebuia mentinut in afara sistemului economic, din contra, acesta trebuia sa devina un subiect activ in economie. Politica fiscala putea fi utilizata, alaturi de alte politici macroeconomice, in vederea corectarii dezechilibrelor economice, a reglarii fluctuatiilor conjuncturale ale economiei dar si pentru realizarea unor obiective sociale, precum modificarea alocarii resurselor si repartitiei veniturilor in societate.

Incepand cu anii '70 interventionismul excesiv al statului devine tinta atacurilor si element central al dezbaterilor care pun fata in fata principiile liberalismului si pe cele ale interventionismului, anumiti economisti si oameni politici considerand ca statul ar juca un rol mult prea important in economie. Astfel, ei au aratat ca nivelul prea ridicat al cheltuielilor publice priveaza resursele activitatilor productive in sistemul privat, ca intreprinderile se confrunta cu o povara fiscala mult prea apasatoare, apreciind ca "desfiintarea sistemului complex al reglementarilor, interventiilor si subventiilor statului ar liberaliza initiativa si energia privata" .

Fara sa adopte, insa, pozitii liberale extreme, reformele fiscale, puse in opera dupa anii '80, nu au mai considerat redistribuirea ca un obiectiv prioritar, cercetarea eficacitatii suplinind-o pe aceea a echitatii.

Eficienta sau eficacitatea sistemului fiscal se apreciaza pe baza capacitatii acestuia de a genera efectele scontate, asteptate. In functie de ipoteza teoretica de la care se porneste "un impozit eficient este fie un impozit neutru, fie un impozit care transcende cerinta neutralitatii si contribuie la atingerea starii de optim la nivelul societatii" .

Daca se porneste de la ipoteza neutralitatii, atunci eficienta sistemului fiscal se va aprecia exclusiv in functie de capacitatea acestuia de a finanta cheltuielile statului, fara ca impozitul sa fie folosit ca instrument de influentare a conditiilor de functionare a economiei, repartitiei avutiilor sau structurilor sociale.

Realitatea a demonstrat ca impozitul nu este neutru si ca mai apropiata nevoilor de practica fiscala este teza impozitului interventionist aplicata cu o anumita moderatie, din punct de vedere ale nivelului impunerii si al surselor impuse.

Impozitul apare, deci, ca un mijloc de a corecta limitele mecanismului pietei si ca instrument al politicii macroeconomice, contribuind la exercitarea functiei de regularizare a statului, la stimularea fenomenelor de economisire si de investire, in general, la construirea unei anumite structuri a economiei.

In conditiile economico-sociale specifice fostelor tari din Europa Centrala si de Est, inclusiv din Romania, in care conceptia interventionista in viata social-economica a fost dusa la extrem, s-a impus adoptarea, in construirea unui nou sistem fiscal, pe fondul democratizarii si liberalizarii economico-sociale, a acelor masuri care sa tina cont de faptul ca sistemul fiscal trebuie sa sustina si sa impulsioneze activitatea economica, initiativa privata, protectia populatiei, asigurand in acelasi timp suficiente resurse pentru finantarea cheltuielilor publice.

1.2. Justificarea legitimitatii impozitului si consimtirea la plata acestuia

Idealul natural, dar naiv, al contribuabilului este de a nu suporta nici un impozit, acesta fiind, insa, un ideal nerealizabil.

Existenta impozitului este justificata de functionarea oricarei societati, functionare care presupune anumite costuri ce trebuie acoperite pe seama unor resurse insuficiente. In acest context, impozitele pot fi considerate plati ale serviciilor de orice natura pe care le asigura statul.

Definitiile date impozitului difera in functie de modul in care acesta s-a impus si a fost perceput, intr-o etapa sau alta a istoriei sale milenare. De altfel, aceste definitii se circumscriu teoriilor despre impozit care au fost emise in decursul vremii, continand, fiecare, o anumita justificare a existentei acestuia..

Deja din secolul al XVIII-lea, Montesquieu afirma ca "veniturile statului sunt o proportie pe care fiecare cetatean o da din bunul sau (averea sa) pentru a avea siguranta alteia". Intr-o maniera mai generala, in anul 1862, Joseph Garnier definea impozitul ca fiind: "pretul serviciilor redate si, in special, pretul serviciului de securitate, serviciu de interes universal, si prima de asigurare platita pentru garantia securitatii, acest cuvant de securitate fiind luat in sensul sau general al garantiei protectiei, al dreptului justitiei, al ordinii, al proprietatii, al libertatii individuale, al independentei nationale, al executarii echitabile a legilor sau a contractelor" .

La inceputul secolului trecut, Gaston Jze definea impozitul ca fiind "o prestatie pecuniara, pretinsa pe cale de autoritate, cu titlu definitiv si fara contraprestatie, in vederea acoperirii cheltuielilor publice" .

Intr-o lucrare mai recenta, J. Bremond si A. Geledan considera impozitul drept o prelevare obligatorie in veniturile administratiilor publice, care nu da dreptul unei contrapartide directe, ci la servicii furnizate in mod gratuit de colectivitate .

Alain Euzby adauga, in definitia impozitului, functia interventionista a acestuia, intelegand prin acesta "o prelevare pecuniara pretinsa persoanelor fizice si morale, pe cale de autoritate, cu titlu definitiv si fara contraprestatie directa, in vederea acoperirii cheltuielilor publice si interventiei economice si sociale a puterilor publice" .

Si in literatura romaneasca s-a cautat definirea cat mai riguroasa a impozitului, astfel, "impozitul reprezinta o forma de prelevare a unei parti din veniturile sau averea unei persoane fizice sau juridice la dispozitia statului, in vederea acoperirii cheltuielilor publice. Aceasta prelevare se face in mod obligatoriu, cu titlu definitiv (nerambursabil) si fara contraprestatie directa din partea statului" .

Alti specialisti din tara noastra definesc impozitul ca "plata baneasca obligatorie, generala si definitiva, efectuata pe persoanele fizice si juridice in favoarea bugetului statului in cuantumul si la termene precis stabilite de lege, fara obligatia din partea statului de a presta platitorului un echivalent direct si imediat" . Din definitiile de mai sus ale impozitului se desprind trei caracteristici definitorii ale acestuia:

1. caracterul de autoritate al impozitului - oricare ar fi forma sa, impozitul este un act de autoritate, o obligatie impusa cetatenilor, o restrictie a libertatii cetateanului-contribuabil, a posibilitatilor sale materiale. Constitutia Romaniei prezinta caracterul general si obligatoriu al impozitului in art.53, alin.1: "cetatenii au obligatia sa contribuie, prin impozite si taxe, la cheltuielile publice" . In conformitate cu art.138 din Constitutia Romaniei, "impozitele si taxele pot fi stabilite numai prin lege".

2. elementul de transfer al venitului (averii), transfer care are loc cu titlu definitiv si fara contraprestatie directa. Aceasta contraprestatie nu este directa, personalizata, in favoarea unei anumite persoane, in schimb este "imediata si permanenta in favoarea (tuturor) membrilor societatii, chiar si inainte ca acestia sa-si achite obligatiile catre stat, prin intermediul utilitatilor publice .

3. functia extinsa a impozitului, care cuprinde pe langa functia traditionala financiara a impozitului (de acoperire a nevoilor colective si a celor particulare ale statului) si functia redistributiva a veniturilor in societate, precum si pe cea interventionista, de alocare resurselor in economie in scopul stabilizarii cererii agregate.

Pentru obtinerea consimtamantului contribuabililor la plata impozitului, de-a lungul timpului, au fost elaborate o serie de teorii prin care s-a cautat o justificare a existentei si legitimitatii acestuia.

In a doua jumatate a secolului al XVIII-lea si in secolul al XIX-lea, a predominat teoria impozitului-schimb, care, pentru justificarea legitimitatii impozitului, se baza pe ideea ca impozitul este pretul platit de fiecare contribuabil pentru securitate si serviciile (beneficiile) oferite de catre stat.

Teoria impozitului-schimb trebuie privita in corelatie cu curentele contractualiste (ale contractului social) care pleaca de la premisa ca statul este produsul unor intelegeri, al unui contract intre membrii unei comunitati, care au creat o autoritate superioara careia trebuie sa i se supusa toti indivizii, scopul acestei intelegeri fiind apararea intereselor lor. In aceste conditii cetatenii vor renunta de buna voie la o parte din drepturile si libertatile lor (inclusiv o parte din veniturile lor) in schimbul protectiei si a altor servicii, din partea acelei autoritati.

Printre principalii sustinatori ai acestei teorii, care a reprezentat fundamentul doctrinei liberale, se numara Th. Hobbes si Vauban, in secolul al XVII-lea, J.Locke, J.-J. Rousseau, A.Smith si Montesquieu, in secolul al XVIII-lea si mile de Girardin, in secolul al XIX-lea.

In secolul al XX-lea, aceasta teorie a fost numita teoria beneficiului, la baza sa asezanduse un nou principiu, cel al echivalentei, potrivit caruia contributia unei persoane, la stat, trebuie sa fie direct proportionala cu averea acesteia. Noua teorie priveste impozitele ca plata pentru valoarea primita si ca reflectare a cererii pentru serviciile publice.

Principalele critici aduse acestei teorii se refera la:

- imposibilitatea stabilirii unui raport de echivalenta corect intre sumele platite statului si valoarea serviciilor prestate de acesta (de exemplu, fiind imposibil de masurat serviciul pe care cheltuielile militare il aduc contribuabilului);

- nerespectarea justitiei sociale, deoarece cea mai mare nevoie de avantaje (beneficii) o au cei cu capacitate foarte redusa de contributie (varstnicii, somerii, etc.).

Desi un sistem fiscal bazat pe teoria beneficiului este inacceptabil si inoperant intr-o societate moderna, totusi teoria a fost aplicata sub forma tehnicii alocarii sau destinarii (earmarking), care presupune instituirea sau majorarea unui impozit pentru realizarea unui anumit obiectiv bine definit. In conditiile unui obiectiv popular, cetatenii se vor conforma mult mai usor platii impozitului decat in situatia unor obiective generale, greu perceptibile de acestia.

O teorie putin sustinuta, a fost teoria surplusului economic, emisa de catre J.A. Hobson (1857-1940), conform careia, trebuie taxat ceea ce depaseste "ce este fizic si moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de productie producator de venit, pentru proprietarul acestuia". Limitele acestei teorii au in vedere modul de stabilire a sumei minime primite de catre diferiti indivizi sau afaceri si de determinare a nivelurilor acceptabile din punct de vedere moral.

Ca o reactie la teoria impozitului-schimb, la sfarsitul secolului al XIX-lea, a fost sustinuta de curentele de gandire socialiste reformiste, in special de curentul solidarist, teoria impozituluisolidaritate sau teoria sacrificiului.

Avand la baza ideea ca trebuie sa se vegheze la o repartizare corecta a avutiei in societate, pentru a se evita disfunctionalitatile, aceasta teorie impune necesitatea ca impozitarea sa tina seama de capacitatea contributiva a contribuabililor si sa se recurga la o progresivitate a impozitului, care sa constituie, astfel, un instrument de redistribuire si egalizare a avutiei in societate.

In aceasta optica, sustinuta si de anumiti autori liberali, impozitele sunt vazute drept sacrificiul pe care trebuie sa-l accepte contribuabilii pentru ca societatea sa fie intr-o relativa armonie si statul sa-si poata indeplini rolurile.

In afara impozitului progresiv, teoria impozitului-solidaritate apeleaza si la impozitul negativ, in ideea ca, intotdeauna va exista un numar de persoane excluse de pe piata muncii carora trebuie sa li se vina in ajutor. Impozitul negativ consta intr-o alocatie degresiva destinata sa asigure beneficiarilor ei un venit minim garantat, care insa nu trebuie sa incite la lenevie, ci doar sa le asigure subzistenta.

Ideea impozitului negativ a aparut in S.U.A., in timpul administratiei Nixon si a fost sustinuta de personalitati cu orientari economice diferite ca James Tobin, J.K.Galbraith, P.A. Samuelson sau Milton Friedman.

Teoriile expuse constituie incercari de justificare a existentei impozitului in vederea obtinerii consimtamantului contribuabililor fata de acesta, deoarece cu cat un impozit apare mai legitim in ochii celui ce trebuie sa-l plateasca, cu atat mai mare si mai usor va fi consimtamantul acestuia la plata impozitului.

Lucrarile de specialitate contemporane fac referire la o legitimitate sociologica, o legitimitate politica si o legitimitate juridica a impozitului.

Sursele de legitimitate sociologica sunt sintetizate astfel:

- impozitul este legitim pentru ca este platit pentru a beneficia, in schimb, de anumite servicii publice;

- impozitul este legitim deoarece el este sursa interventiei economice a statului agent la stabilizarea economiei, creand premisa unei bunastarii generale pe termen lung;

- legitimitatea impozitului rezida din necesitatea mentinerii pacii sociale prin supravegherea si mentinerea sub control a discrepantelor sociale;

- legitimitatea impozitului poate fi fondata si pe caracteristica profunda a existentei umane, omul fiind "din nastere debitor fata de Dumnezeu, de stramosi si de moarte" , de aceea morala crestina: "dati tuturor ce sunteti datori: cui datorati impozitul, dati-i impozitul, cui datorati vama, dati-i vama, cui datorati frica, dati-i frica, cui datorati cinstea, dati-i cinstea" este sugestiva in acest sens.

Legitimitatea politica se considera a fi asigurata si furnizata de existenta, in statele democratice, a regimului parlamentar, care garanteaza principiul legalitatii fiscale. Desi legitim prin votarea lui de catre alesii contribuabililor, impozitul nu este, intotdeauna, consimtit la plata de catre toti contribuabilii.

Legitimitatea juridica a impozitului provine din existenta unui numar de principii de drept fiscal, printre care: principiul legalitatii fiscale, principiul egalitatii in fata impozitului, principiul necesitatii impozitului, principiul universalitatii impozitului, principiul capacitatii de contributie, etc.

Legitimitatea impozitului constituie un aspect esential de care depinde consimtirea la plata acestuia si gradul de civism fiscal cu impact direct asupra gradului de evaziune fiscala atins intr-o tara, la un moment dat si, implicit asupra nivelului veniturilor fiscale.

1.3. Teorii contemporane privind fiscalitatea. Rolul acestora in determinarea optiunilor de politica fiscala

Teoria economica si practica politica au impus, in timp, doua mari abordari fiscale, strans legate de conceptiile privitoare la rolul statului in economie.

Acele teorii economice si doctrine politice care se axeaza pe stimularea liberei initiative, cu mentinerea unui rol redus al statului in economie sunt, in mod clar, adeptele unei fiscalitati reduse, considerand ca orice forma suplimentara de impunere inseamna, de fapt, reducerea capacitatii private de decizie pentru investitie si consum, decizie considerata a fi, din start, mult mai eficienta decat cea a statului "nivelator".

Aceste teorii a fost dezvoltate, in perioada postbelica, de adeptii neoclasicismului economic, curent reprezentat, in special, de profesorul Milton Friedman , si a devenit parte a doctrinei politice, in special, pentru partidele conservatoare din lumea anglo-saxona .

In viziune neoclasica impozitul este perceput, mai degraba, ca o variabila financiara decat ca o variabila instrumentala. Spre deosebire de keynesisti, care sunt preocupati de gasirea unei rate a presiunii fiscale susceptibile sa permita realizarea obiectivelor macroeconomice (cum ar fi, de exemplu, utilizarea deplina a fortei de munca), neoclasicii se preocupa mai ales de determinarea modalitatilor optime de finantare a cheltuielilor publice, adica de obtinerea unei structuri fiscale optime. Problema consta in gasirea acelui impozit care sa perturbe, cat mai putin posibil, mecanismele pietei. Numai in asemenea conditii, se afirma, impozitul poate fi utilizat ca o variabila de politica economica.

Obtinerea impozitului optimal i-a condus pe neoclasici la elaborarea teoriei "superioritatii impozitului direct asupra impozitului indirect". Un impozit direct pe venit este, in mod colectiv, preferabil unui impozit indirect pe cheltuieli. In plus, acest impozit direct trebuie sa fie cat mai progresiv, pentru a fi just din punct de vedere social. Daca, dimpotriva, statul utilizeaza cu precadere impozitul pe cheltuieli, atunci trebuie avut in vedere faptul ca acesta este generator de "distorsiuni fiscale", datorita fenomenului de translatie pe care il ocazioneaza si care este de natura sa perturbe echilibrul pietei.

Pe linia unei reduceri puternice a fiscalitatii s-a situat, de exemplu, Administratia americana republicana a presedintelui Ronald Reagan, prin adoptarea reformei fiscale din anul 1986. Prin aceasta orientare economica liberala, guvernul american a urmarit iesirea din perioada de criza a anilor '70 si a primilor ani de dupa 1980, prin:

- atragerea unui volum sporit de investitii straine, in S.U.A.;

- cresterea, in termeni reali, a veniturilor private si orientarea acestora spre stimularea proceselor investitionale.

Se urmarea, deci, stimularea cresterii economice, prin masuri de liberalizare a politicilor fiscale. Masurile adoptate creau, intr-adevar, o buna premisa pentru relansarea economica, numai ca, in practica, ele s-au lovit de imposibilitatea unei reduceri corespunzatoare a nivelului cheltuielilor publice, prin urmare reducerea deficitelor publice aparute a devenit una din prioritatile tuturor administratiilor americane din ultimii ani.

Inca de la inceputul reformei fiscale din anul 1986, criticii abordarii neoclasiciste au ridicat o serie de probleme pe care le vedeau de natura sa nu faciliteze succesul unei asemenea politici fiscale:

a. in primul rand, se considera ca o reducere a fiscalitatii si deci o diminuare a veniturilor bugetare din impozitare era de natura, in conditiile in care o reducere a nivelului sau chiar o aplatizare a ritmului de crestere a cheltuielilor bugetare nu era previzibila, sa amplifice deficitele bugetare, cu consecinte multiple pe plan monetar, financiar si valutar si deci cu impact negativ asupra contextului economic general. Mergand mai departe, se avea in vedere ca majorarea deficitelor bugetare va antrena efecte negative in planul pietelor financiare, prin finantarea acestora pe seama cresterii exponentiale a datoriei publice si in consecinta prin utilizarea neproductiva a unei importante parti a surselor private de capital existente pe piata;

b. in al doilea rand, se avea in vedere ca o sporire a fluxului de capital strain, pe pietele financiare americane, va conduce la o supraapreciere a dolarului cu consecinte directe in amplificarea deficitelor comerciale americane;

c. in al treilea rand, se considera, ca o reducere a nivelului de fiscalitate, cu adresabilitate la impozitele directe, putea conduce, in scopul mentinerii presiunii fiscale totale la un nivel cat mai acoperitor, la o crestere peste masura a nivelului taxelor de consumatie. Economistii neokeynesisti, in special, considerau, ca dat fiind caracterul regresiv al acestor taxe, aceasta putea agrava decalajele de venituri din economie, sporind sarcina fiscala, in primul rand asupra celor cu venituri mici si mijlocii si conducand, in consecinta, la reducerea cererii solvabile reale, cu efecte asupra raportului cerere-oferta pe piata.

Toate aceste critici erau justificate, numai ca nu atingeau adevarata problema de fond: nu teoria fiscala care pornea de la necesitatea reducerii rolului statului in economie era de natura sa produca aceste dezechilibre, ci aplicarea ei, partiala, numai asupra nivelului fiscalitatii fara o abordare dura, chiar dureroasa, a nivelului cheltuielilor publice.

Criticii doctrinei neoclasice, in special reprezentanti de marca ai neokeynesismului de stanga (Joan Robinson, R.Sraffa), doctrinari ai postkeynesismului (A. Eichner) si ai "antimonopolismului" american (J.K.Galbraith) erau adeptii unei doctrine fiscale care pleca de la o mai mare implicare a statului in economie, in principal, in ceea ce priveste reglarea principalelor agregate macroeconomice si redistribuirea mai echitabila a veniturilor. Aceasta doctrina se axa pe urmatoarele directii de actiune:

a. realizarea unei progresivitati ridicate a impunerii pe veniturile individuale, cu finalitate intr-o repartizare mai echitabila a veniturilor in societate si "aducerea in circuitul economic, prin intermediul celor ce desfasoara activitati utile, a unor sume care altfel ar fi fost destinate consumului parazitar" . Se urmarea, astfel, o echilibrare a raportului cerere - oferta si realizarea unei cresteri relativ stabile printr-o politica optima a veniturilor, reglata de stat cu ajutorul parghiei impozitelor, intrucat ". impozitele pe venitul personal egalizeaza si mai mult venitul. Ele sunt impozite care se majoreaza mai mult decat proportional cu venitul si cu puterea de cumparare sporite si descresc mai mult decat proportional cu venitul si cu puterea de cumparare scazute" ;

b. considerand ca progresivitatea puternica a impunerii era de natura sa asigure, intro proportie sporita, veniturile necesare bugetului, adeptii acestor doctrine propuneau o scadere puternica a taxelor de consumatie, cu scopul declarat de a realiza si continua o politica de reducere a decalajului intre venituri;

c. asezarea unui impozit asupra "veniturilor de dezvoltare" ale corporatiilor , calculat in cote procentuale, proportionale cu raportul dintre preturile practicate de corporatia in cauza si pretul mediu al pietei. Aceasta coordonata se inscrie in modelul "ratelor medii de piata", care constituie, alaturi de politica veniturilor, fundamentul neokeynesismului de stanga;

d. necesitatea scutirii de impozite pentru sumele investite de persoanele cu venituri medii, cu scopul declarat al implicarii, intr-o masura din ce in ce mai mare, a clasei mijlocii in procesele investitionale si de fluidizare a circulatiei capitalului in economie;

e. extinderea impunerii asupra activitatilor de piata secundara (tranzactiilor bursiere) si asupra operatiunilor imobiliare, in scopul reducerii activitatilor speculative.

Aplicarea acestor doua doctrine, intr-o perioada sau alta, intr-o tara sau alta, a depins cel mai adesea de viziunea guvernelor asupra rolului statului in economie.

In esenta, dezbaterea teoretica intre adeptii celor doua teorii se concentreaza pe doua aspecte: functia de redistribuire a bugetului si functia economica a bugetului.

Doctrinele care se axeaza pe acordarea unui rol important statului, in cadrul functiei de redistribuire a veniturilor, argumenteaza, pe plan economic, necesitatea unei aplatizari a discrepantelor de venit si a unei distributii sociale mai largi a veniturilor, care sa stimuleze "consumul de masa". Ideea ca atare a fost aplicata in practica, in special, in Europa, cel mai adesea de guvernele social-democrate.

Argumentatia neoclasicilor impotriva acestui tip de abordare se bazeaza, in esenta, pe urmatoarele:

- se considera ca aplicarea cu strictete a functiei de redistribuire, in special prin utilizarea unei impuneri progresive are darul de a conduce la destimularea muncii in economie;

- se considera, de asemenea, ca protejarea sociala exagerata, in special, cea adresata unor categorii sociale care nu sunt natural defavorizate, conduce in timp la amplificarea proceselor carora li se adreseaza si, in plan economic, sfarseste prin a reduce ritmurile de crestere economica, implicit veniturile statului, conducand, finalmente, la amplificarea deficitelor bugetare cu efecte nefavorabile directe pe plan macroeconomic;

- se considera ca aplatizarea discrepantelor de venit este de natura sa reduca potentialul investitional si sa stimuleze consumul, atat al statului, cat si al cetateanului si ca, in consecinta, aplicarea unor politici drastice de redistribuire a veniturilor este de natura doar de a produce consumul unor resurse create intr-o perioada in care, in economie, functionau politici fiscale de natura liberala.

Acordarea unui rol important functiei economice a bugetului este criticata prin prisma ideilor legate de pragmatismul economic. Se considera ca multiplicatorul investitional a fost intotdeauna mai mare in cazul investitiei private decat in cazul investitiei publice, atata vreme cat statul nu ia decizii de natura exclusiv economica, aspectele politice si sociale pe termen scurt avand intotdeauna o importanta deosebita in actul decizional guvernamental.

Aceasta nu inseamna ca politicile fiscale care acorda un rol sporit statului atat in plan economic, cat si in redistribuirea veniturilor nu au avut in anumite momente si efecte favorabile.

Politicile de redistribuire sunt in general bine primite de organismul social si atenueaza chiar si unele dezechilibre in structura consumului, daca sunt aplicate pe perioade limitate de timp si, in general, urmeaza unei perioade mai largi de aplicare a unor politici fiscale liberale.

Rolul economic al statului este important, in special in ceea ce priveste realizarea acelor proiecte care necesita volum mare de investitii si au efect economic multiplicator indirect (care se resimte asupra altor activitati economice si nu asupra investitiei ca atare).

1.4. Principiile unui sistem fiscal optimal

O problema importanta care se afla astazi in atentia multor economisti si factori de decizie este aceea a optimizarii sistemului fiscal. Introducerea sau modificarea unui impozit constituie o problema careia trebuie sa i se acorde o importanta majora datorita consecintelor generate, de aceasta, pe multiple planuri: economic si financiar, social si nu in ultimul rand politic.

Pentru a raspunde anumitor cerinte de calitate si performanta, sistemele fiscale moderne, trebuie sa fie organizate si sa functioneze pe baza unor principii unanim acceptate. Dintre acestea se detaseaza principiul echitatii si cel al eficientei, a caror contrapunere face, de cele mai multe ori, obiectul disputelor legate de fiscalitate, fiecare impozit cautand sa impace mai mult sau mai putin, aceste doua exigente.

Considerat de Adam Smith ca principiu definitoriu pentru un bun sistem fiscal, principiul echitatii fiscale este cerut nu numai din considerente de ordin filozofic, respectiv asigurarea unei dreptati sociale in materie de impozite, dar si din considerente de ordin practic, stiut fiind faptul ca un sistem fiscal inechitabil genereaza o stare de rezistenta din partea contribuabililor, care se materializeaza in amplificarea fenomenului de sustragere de la plata a obligatiilor fiscale. Mai mult decat atat, acumularea in timp a nemultumirilor populatiei poate contribui la caderea de la putere a factorilor politici, care nu isi contureaza politica fiscala pe criterii de echitate.

Teoretic, notiunea de echitate fiscala este usor de inteles si de explicat, aceasta presupunand indeplinirea cumulativa unor conditii, cum ar fi:

- stabilirea unui minim neimpozabil in functie de natura venitului ce cade sub incidenta impozitului, precum si stabilirea unor scutiri si reduceri de impozite care sa permita satisfacerea cerintelor decente de viata;

- aplicarea generala a impozitelor si taxelor, astfel incat acestea sa afecteze toate categoriile sociale care realizeaza venituri din aceeasi sursa sau care poseda acelasi gen de avere; stabilirea sarcinii fiscale in functie de puterea de contributie, acesta presupunand diferentierea sarcini fiscale de la un subiect impozabil la altul, atat in functie de cuantumul si natura materiei impozabile cat si de situatia personala a acestora;

- la aceeasi putere de contributie sarcina fiscala sa fie aceeasi pentru toate persoanele fizice, indiferent de categoria sociala careia ii apartin, respectiv toate persoanele juridice, indiferent de forma juridica in care sunt organizate si functioneaza.

Avand in vedere cele de mai sus, tot mai multi economisti, in special adepti ai neokeynesismului, considera ca un sistem fiscal modern trebuie sa urmareasca atat echitatea orizontala, respectiv tratament fiscal identic pentru cei care sunt in esenta egali din punct de vedere a capacitatii de plata, cat si echitatea pe verticala, respectiv tratament fiscal diferit pentru persoanele diferite, urmarindu-se o "redistribuire a veniturilor intre membrii societatii, in scopul diminuarii sau inlaturarii inegalitatilor generate de mecanismul pietei" .

Daca, in ceea ce priveste asigurarea echitatii pe orizontala, aceasta este, in general, bine acceptata si apreciata, in privinta echitatii verticale apar controverse legate de modalitatile posibile de realizare a redistribuirii veniturilor, redistribuire considerata de unii arbitrara.

In Romania egalitatea fiscala este consfintita prin Constitutie, astfel "sistemul legal de impuneri trebuie sa asigure asezarea justa a sarcinilor fiscale".

Modelarea sistemului fiscal, in vederea obtinerii unei eficiente maxime a incasarii impozitelor, presupune o analiza temeinica a cuantumului veniturilor ce se pot obtine, in paralel cu nivelul cheltuielilor efectuate pentru incasarea acestora. Conform principiului eficientei incasarii impozitelor (sau al randamentului) impozitele trebuie percepute cu minim de cheltuieli si prin obtinerea unui volum cat mai mare de venituri la bugetul statului.

Maximizarea veniturilor incasate din impozite trebuie privita din doua puncte de vedere, pe de o parte, din punct de vedere al nivelului de impozitare pana la care exista un grad de suportabilitate din partea populatiei si, pe de alta parte, din punct de vedere al gradului in care se incaseaza impozitele cuvenite bugetului de stat. Trebuie avut in vedere faptul ca, in cazul unei impozitari mai "usoare", se obtine un grad mai mare de incasare (gradul de conformare voluntara a contribuabililor - plata integrala , benevola si la termen- este mai ridicat), ceea ce face ca veniturile obtinute de stat sa fie mult mai mari, in unele cazuri, fata de cele obtinute in situatia unei fiscalitati " apasatoare", in care gradul de incasare este mult mai mic, si care conduce, de regula, la cresterea cheltuielilor cu incasarea impozitelor (creste numarul persoanelor care risca in sustragerea de la plata impozitelor impunandu-se, deci, atat o marire a aparatului fiscal cat si o intensificare a actiunilor de control).

In general, se considera ca un impozit cu o arie larga de cuprindere si cu cote scazute are un randament mai ridicat decat un impozit cu o arie restransa si cu cote ridicate.

Eficienta incasarii impozitelor este conditionata de o serie de factori, printre care foarte importanti, mai ales in conditiile tarii noastre, consider a fi urmatorii:

- stabilitatea legislatiei, emiterea de acte normative si norme de aplicare a acestora clare, care sa nu creeze confuzii in interpretare. In acest sens, A. Smith considera ca " un mic grad de nesiguranta este un defect mai mare decat un considerabil grad de nedreptate";

- pregatirea profesionala, capacitatea intelectuala si morala a personalului care-si desfasoara activitatea in cadrul diverselor structuri organizatorice ale organelor fiscale; - aplicarea unui tratament fiscal echitabil tuturor contribuabililor;

- reducerea la strictul necesar a cheltuielilor guvernamentale neproductive si neeconomicoase;

- o analiza mult mai temeinica asupra acordarii unor facilitati fiscale, astfel incat sa se atinga obiectivele urmarite prin acestea si nu doar sa contribuie la reducerea drastica a veniturilor bugetare, asa cum s-a intamplat, de multe ori, in ultimii 15 ani;

- descurajarea evaziunii fiscale si lichidarea economii subterane.

Avand in vedere diversele tipuri de impozite, se poate face aprecierea ca impozitele percepute prin metoda stopajului la sursa genereaza cele mai mici costuri cu incasarea si descoperirea cazurilor de evaziune fiscala.

La extrema opusa se situeaza accizele, aceste impozite fiind generatoare de cele mai mari cheltuieli cu incasarea lor si in special cu descoperirea cazurilor de evaziune fiscala. In cazul acestor impozite tentatia de sustragere, chiar in conditii de risc maxim, de la plata obligatiilor fiscale, prin diferite forme, este foarte mare, datorita veniturilor uriase ce se pot obtine prin eludarea legii, venituri generate de cotele de impunere foarte ridicate si de modalitatea de calcul, in cascada, a acestora.

Literatura de specialitate a impus si alte principii, care se adauga celor expuse anterior, principii ce trebuie indeplinite de un sistem fiscal modern, si anume:

. Principiul stabilitatii - reflectand maxima fiscala potrivit careia "un impozit bun este un impozit vechi", respectarea acestui principiu constituie, nu numai, o cerinta pentru asigurarea eficientei incasarii impozitelor dar si pentru a permite contribuabililor luarea deciziilor de investitii in conditii de certitudine, din punct de vedere al legislatiei fiscale.

In privinta stabilitatii legislatiei fiscale, se poate aprecia ca orice reforma fiscala trebuie sa pregateasca facilitatile de tranzitie, gradualismul fiind adesea de preferat unei bulversari brutale a modurilor de impunere, modificarile foarte frecvente ale legislatiei constituind o reala sursa de ineficacitate. Din pacate, se pare ca acest lucru este cu greu inteles de guvernantii nostri.

Stabilitatea impozitului mai este apreciata, in literatura de specialitate, si prin prisma randamentului constant al acestuia in toate fazele ciclului economic, foarte multi autori de prestigiu considerand stabil acel impozit al carui "randament ramane constant de-a lungul intregului ciclu economic" .

. Principiul flexibilitatii, partial in contradictie cu principiul stabilitatii, este foarte important in conditiile in care fiscalitatea este utilizata ca mijloc de politica conjuncturala, impozitul, a carui baza de impozitare este sensibila la evolutia activitatii economice, putand sa joace, astfel, un rolul de stabilizator economic automat.

. Principiul simplicitatii, devenit prioritar in tarile care au trecut la reformarea sistemelor fiscale in ultimii ani, are in vedere faptul ca un impozit este mai usor de administrat, mai usor de inteles si deci susceptibil de a fi mai usor acceptat de contribuabili cu cat acesta este mai simplu, fara sa contina prea multe exceptii de la regula generala.

. Principiul certitudinii se refera la faptul ca orice contribuabil trebuie sa stie, dinainte, termenele, modalitatile si cuantumul obligatiilor sale fiscale, in felul acesta actionandu-se pe linia cresterii incasarilor bugetare.

. Principiul comoditatii se refera la faptul ca impozitele trebuie sa fie percepute la termenele si dupa o procedura cat mai convenabila pentru contribuabili. In acest sens, impozitele percepute prin metoda stopajului la sursa sunt de preferat.

. Principiul neutralitatii cere ca impozitele sa fie selectionate, legiferate si aplicate in asa fel incat sa reduca la minim influenta acestora asupra deciziilor economice. Din optica statului, aceasta neutralitate nu trebuie radicalizata, impozitele urmand a fi folosite pentru corectarea ineficientei diversilor agenti economici si, in general, pentru atingerea unor obiective economice, sociale, etc.

In functie de modul in care sunt respectate aceste principii, atunci cand se construieste sau se modeleaza un sistem fiscal, se va obtine ca rezultat un sistem fiscal mai mult sau mai putin eficient, mai mult sau mai putin echitabil, mai mult sau mai putin optimal.

Avand in vedere ca echitatea fiscala este mai mult o trasatura normativa si ca veniturile guvernamentale si cheltuielile afecteaza economia si societatea in acelasi timp, obtinerea unui caracter optim a sistemului fiscal este destul de dificil de realizat.

Analizele referitoare la fiscalitate au cautat, in timp, sa furnizeze sfaturi potrivite despre cum poate fi imbunatatit nivelul de echitate la un nivel de eficienta dat sau cum poate fi micsorat costul bunastarii la un nivel dat de echitate.

Determinarea unui optim real ramane, inca, o problema nerezolvata. "Se pare ca echilibrul intre echitate si eficienta, in cadrul unui sistem guvernamental, trebuie rezolvat prin interactiune politica. In realitate, intr-un sistem coercitiv, cum este cel fiscal, structura finantelor guvernamentale ce va rezulta nu va fi nici eficienta, nici echitabila, din punctul de vedere al tuturor cetatenilor" .

1.5. Presiunea fiscala. Curba Laffer

Datorita importantei lor, prelevarile obligatorii, incluzand aici toate sumele varsate de persoanele fizice si juridice administratiilor publice (impozite, taxe, contributii sociale si alte prelevari cu continut fiscal), cu conditia ca acestea sa nu fie legate de o decizie voluntara si, de asemenea, sa nu fie insotite de o contraprestatie imediata sau directa individualizata, exercita o influenta directa asupra comportamentului persoanelor fizice si juridice. La nivel macroeconomic, presiunea fiscala ( Pf ) exercitata de prelevarile fiscale este data de raportul dintre ansamblul prelevarilor obligatorii si un indicator macroeconomic (P.I.B.).

(1)

In determinarea presiunii fiscale trebuie facuta distinctie intre prelevarile obligatorii (veniturile fiscale) de incasat, reflectate de dreptul de creanta al statului asupra contribuabililor si prelevarile obligatorii incasate efectiv. Astfel putem distinge:

- o presiune fiscala "impusa"

(2)

- o presiune fiscala "acceptata"

(3)

unde in relatiile (1), (2) si (3) PIB reprezinta Produsul Intern Brut.

Cele doua niveluri ale presiunii fiscale se vor identifica doar in conditiile nerealiste, de altfel, in care veniturile fiscale de incasat vor fi si incasate efectiv, ceea ce implica indeplinirea tuturor obligatiilor fiscale de catre contribuabili, la timp si in cuantumul exact, adica o disciplina fiscala si o consimtire totala la impozit.

Pe langa aceasta presiune fiscala obiectiva determinata tehnic, la nivel macroeconomic, prelevarile obligatorii exercita si o presiune fiscala psihologica (resimtita) care masoara pragul tolerantei la impozit al fiecarui contribuabil.

Cel mai adesea, acesta ia forma presiunii fiscale individuale (Pfi ), care este raportul dintre totalul prelevarilor obligatorii suportate de un contribuabil si totalul veniturilor obtinute de acesta inainte de impozitare, astfel:

(4)

Rata presiunii fiscale reprezinta, asadar, "un indicator de comensurare a partii din venituri provenite din productia care tranziteaza printr-un proces de afectare, obligatorie si publica, in loc sa fie lasata la libera dispozitie a initiativei private" .

Se mai poate defini presiunea fiscala ca fiind, de fapt, gradul de fiscalitate, adica gradul in care contribuabilii, in ansamblul lor, societatea, economia suporta, pe seama rezultatelor obtinute din activitatea lor, impozitele si taxele, ca prelevari obligatorii instituite si percepute prin constrangerea legala de catre stat. Aceasta reprezinta, in ultima instanta, proportiile din veniturile pe care le realizeaza persoanele fizice si juridice, la care, in mod nevoit si obligatoriu, renunta in favoarea statului.

Consecintele cresterii presiunii fiscale se manifesta sub diverse forme, printre care:

- diminuarea eforturilor productive, prin recurgerea la asa numita "abstinenta fiscala", care consta in evitarea indeplinirii anumitor operatiuni (limitarea activitatii salariale, de ex.), in scopul de a scapa de impozitele la care ele dau nastere;

- rezistente politice, manifestate indeosebi prin revendicari categoriale in favoarea micsorarii anumitor impozite ca si prin luarea de pozitie si vot;

- riscul de inflatie prin fiscalitate, risc legat de faptul ca orice crestere a impozitelor se repercuteaza asupra proceselor de determinare a preturilor;

- frauda si evaziunea fiscala.

In legatura cu aceasta din urma, trebuie precizat ca, daca o crestere a gradului de fiscalitate conduce, in mod sigur, la aparitia sau accentuarea fenomenului evaziunii fiscale, simpla reducere a acestuia nu este urmata intotdeauna, si mai ales pe termen scurt, de limitarea acestui fenomen.

Limitarea nivelului presiunii fiscale a fost abordata, in decursul timpului de o serie de economisti si specialisti in domeniul financiar. Fiziocratul J.B.Say a propus "impozitul minim", in timp ce, economistul David Ricardo, in lucrarea sa "Principles of Political, Economy and Taxation" , din anul 1817, considera ca "orice prelevare fiscala reduce prin ea insasi puterea de acumulare a capitalului".

La polul opus, sustinatorii teoriei keynesiste cred ca ideea unei anumite limite impuse prelevarilor fiscale ar fi legata de anumite confuzii, sau "scopuri tehnice", datorita faptului ca nu se tine seama de avantajele pe care contribuabilul le-ar avea de pe urma cheltuielilor publice finantate din impozite.

In cadrul teoriei unei fiscalitati puternice, curentul neokeynesist acorda prioritate schemelor macroeconomice, care au dominat dupa cel de-al doilea razboi mondial, in timp ce liberalii opun o perspectiva microeconomica, axandu-se pe individ si pe agentul economic.

Cu toate acestea, ideea ca "un impozit prea mare omoara impozitul" s-a manifestat pregnant in gandirea multor economisti. Astfel, in anul 1952, Laferviere si Waline scriau ca "impozitul ridicat provoaca, acolo unde nu este imposibil, o diminuare a materiei impozabile, fie prin restrangerea consumurilor ce nu sunt indispensabile, fie prin ascundere sau evaziune fiscala" .

Problematica specifica presiunii fiscale a generat o serie de incercari ale teoreticienilor americani, si nu numai, de a regandi problema optimului fiscal.

Referitor la nivelul optim al presiunii fiscale, in anul 1974, un proeminent economist al ofertei, Arthur Laffer, a transpus grafic o idee exprimata prin 1776 de catre Adam Smith, conform careia ratele de fiscalitate prea ridicate distrug baza asupra careia actioneaza fiscalitatea.

Laffer estimeaza ca exista un prag al presiunii fiscale maxime de la care orice crestere genereaza o diminuare a randamentului fiscal si aceasta pentru ca o presiune fiscala prea mare va descuraja contribuabilul (persoana fizica sau juridica) sa investeasca, sa economiseasca, sa produca si sa munceasca.

Conform curbei Laffer, suma prelevarilor obligatorii este o functie crescatoare a ratei presiunii fiscale, dar numai pana la un anumit prag maximal, notat cu M, ce corespunde nivelului maximal al curbei, dupa care devine o functie descrescatoare a acestei rate, ea mergand pana la anulare daca rata ar atinge nivelul teoretic de 100%.

Mai precis, curba Laffer se divide in doua zone: zona din stanga, denumita normala sau admisibila, in care se subliniaza ideea ca reducerea bazei impozabile este inferioara cresterii ratei presiunii fiscale si zona din dreapta, denumita zona inadmisibila, prin care se evidentiaza ca orice crestere a presiunii fiscale nu este suficienta pentru a compensa reducerea bazei de impozitare, pe care o provoaca, rezultand, prin urmare, o diminuare a sumei incasarilor obtinute de puterea publica.

Figura 1.1. Curba Laffe

unde:

- pe axa OX este reprezentata rata presiunii fiscale

- pe axa OY este reprezentata suma prelevarilor obligatorii.

Atunci cand contribuabilii se afla in zona inadmisibila a curbei Laffer, ei au ca raspuns, la gradul ridicat de fiscalitate, fie substituirea venitului impozabil cu timp liber neimpozabil, fie evaziunea fiscala, astfel incat totalul veniturilor impozabile se diminueaza.

Ceea ce se poate desprinde din urmarirea reprezentarii grafice a curbei lui Laffer este ca, in afara nivelului maxim al incasarilor M corespunzator ratei T2 , o aceeasi suma poate fi furnizata de doua rate ale presiunii fiscale, care sunt situate una in zona admisibila, alta in zona inadmisibila (astfel suma N poate rezulta atat in T1 cat si in T3 ).

Reducerea presiunii fiscale in vederea cresterii incasarilor fiscale are, insa o dimensiune temporala, deoarece oamenii au nevoie de timp pentru a raspunde unui nivel mai redus de taxe. Pe termen scurt, acestia vor avea o retinere in a face noi investitii sau a intra in legalitate, acestea depinzand de credibilitatea pe termen lung a reducerii taxelor de catre guvern.

Desi economisti din intreaga lume au manifestat interes pentru stabilirea unui prag optim al presiunii fiscale, in scopul fundamentarii deciziilor de politica fiscala, deocamdata curba Laffer ramane o prezentare teoretica, nepermitand identificarea cu exactitate a ratei presiunii fiscale optime, care este variabila de la o tara la alta si de la o circumstanta la alta.

1.6. Ajustarea macroeconomica cu ajutorul instrumentelor fiscale

Sistemul fiscal nu mai poate fi, astazi, un simplu mijloc prin care se acopera, de catre stat, cheltuielile publice cu care acesta se confrunta, acesta reprezentand, in acelasi timp, obiect al politicii fiscale, utilizat de stat pentru redresarea economiei, eliminarea sau diminuarea consecintelor factorilor perturbatori asupra cresterii economice. Astfel, instrumentele fiscale, pe langa faptul ca "trebuie sa asigure acoperirea cheltuielilor publice, permit o anumita egalizare a conditiilor sociale sau provoaca, prin incitare, dezvoltarea economica"[31].

In abordarea acestei probleme trebuie pornit de la rolul impozitelor. Acestea au devenit, in special dupa criza economica mondiala de supraproductie, din perioada 1929-1933, mijloace de construire a unui nou model de economie. Astfel ele "pot constitui instrumente de impulsionare, de incurajare sau de franare, de crestere sau reducere a productiei si a consumului unor produse, de stimulare sau de limitare a exportului unor marfuri, etc." , devenind, astfel, veritabile instrumente de interventie a statului in activitatea economica si sociala.

In procesul folosirii instrumentelor fiscale pentru stimularea economica, intervine si conceptul de "cheltuieli fiscale" utilizat pentru desemnarea tuturor dispozitiilor fiscale cu caracter derogatoriu, care au ca efect diminuarea sumelor impozitelor. Ele pot lua diverse forme: avantaje fiscale, exonerari, reduceri, deduceri care au efecte asemanatoare alocatiilor sau subventiilor.

Efectele politicii fiscale asupra economiei se rasfrang atat pe termen lung - cand economisirea, investitiile si cresterea economica sunt afectate - cat si pe termen scurt, cand este afectata cererea agregata.

Pe termen lung, politica fiscala trebuie sa promoveze alocarea eficienta a resurselor si cresterea economica. Pe termen scurt trebuie corectate dezechilibrele interne si externe, managementul cererii agregate cu masuri de ajustare structurala pentru stimularea ofertei. Efortul maxim al specialistilor este concentrat asupra veniturilor statului, pentru ca nu este important numai sa se colecteze un anumit volum, dar la fel de important este si de la cine se colecteaza, in ce proportie, ce volum ramane la dispozitia contribuabilului, ce poate sa faca acesta cu suma ramasa si ce efect economic este posibil sa apara in ciclul urmator ca urmare a sumelor astfel influentate. De mutatiile macroeconomice determinate de piata libera, corectate intr-un sens sau altul de sistemul de impozite, depinde printre altele si incasarea veniturilor statului in anii urmatorii si capacitatea acestuia de a finanta cheltuielile si de ai proteja pe cei slabi.

Chiar daca unii considera ca politicile publice induc distorsiuni in mecanismul pietei, iar altii dimpotriva, ca ele atenueaza esecurile pietei libere, un lucru este cert: economiile moderne de astazi apeleaza, in grade diferite, la sectorul public, pentru mentinerea unei stabilitati economice si sociale din ce in ce mai greu de realizat.

Dezechilibrele macroeconomice reclama exercitarea functiei de stabilizare macroeconomica a statului, astfel incat prin politici economice adecvate sa se reuseasca reducerea inflatiei, diminuarea somajului si relansarea economica.

Conform lui Nicholas Kaldor obiectivele politicilor macroeconomice ar trebui sa formeze un "patrulater magic", urmarindu-se:

a. cresterea economica;

b. asigurarea locurilor de munca - reducerea somajului;

c. stabilitatea preturilor - controlul inflatiei;

d. echilibrul extern - echilibrul balantei de plati.

Diminuarea amplitudinii oscilatiilor economice si a efectelor negative ale acestora precum si depasirea cat mai rapida a recesiunii constituie prioritati ale politicilor macroeconomice anticiclice. Ciclicitatea se manifesta sub forma decalajului dintre venitul national realizat si venitul national potential[33]. In situatia in care venitul national realizat este mai mic decat venitul national potential exista decalaj recesionist (somaj), invers, daca venitul national realizat este mai mare decat venitul national potential exista decalaj inflationist (inflatie).

Relansarea economica presupune absorbtia decalajului recesionist, iar evitarea "supraincalzirii" economiei inseamna absorbtia decalajului inflationist.

Recomandate de scoala keynesista, adepta a interventiei active si sistematice a statului in economie, impozitele constituie, alaturi de cheltuielile bugetare, instrumente al politicii financiare utilizate pentru solutionarea dezechilibrelor macroeconomice.

a. Politici de relansare economica Relansarea economica prin absorbtia decalajului recesionist presupune aducerea venitului national realizat catre venitul national potential. Aceasta se poate realiza fie prin politici macroeconomice de stimulare a cresterii cererii agregate (demand side policies), fie prin politici macroeconomice de stimulare a cresterii ofertei agregate (supply side policies).

- Politici de stimulare a cererii Scaderea nivelului impozitelor si taxelor are efect de relansare economica, marindu-se astfel disponibilul pentru consum si investitii. Relatia dintre cresterea venitului national si scaderea fiscalitatii este:

(5)

expresie in care termenul este numit multiplicator fiscal, unde c este inclinatia marginala spre consum.

Efectul multiplicatorului fiscal consta in aceea ca scaderea impozitelor determina cresterea veniturilor si a consumului, veniturile si profiturile cresc, ceea ce stimuleaza mai departe consumul, iar cererea agregata se deplaseaza spre dreapta (figura 1.2.). Semnul minus din fata fractiei arata ca relaxarea fiscala ar avea efecte pozitive asupra evolutiei venitului national dar, datorita prezentei unei marimi unitare la numarator, efectul multiplicatorului fiscal este mai redus decat cel al cheltuielilor bugetare.

Efectul de relansare economica al politicii bugetare depinde de zona in care curba IS intersecteaza curba LM:

- in zona keynesiana extrema, politica bugetara este foarte eficienta, deoarece portiunea corespunzatoare a cubei LM este perfect elastica (cererea de bani este foarte sensibila la rata dobanzii), iar cresterea lui IS (IS0 la IS1) se regaseste in aceeasi masura in cresterea venitului national (Y0 la Y1);

- in zona keynesiana, politica are o eficienta mai redusa, deoarece deplasarea spre dreapta a curbei IS (IS2 la IS3), face sa creasca atat venitul national (Y2 la Y3), cat si rata dobanzii (i0 la i1), care determina scumpirea creditului si implicit franarea investitiilor (efectul de evictiune);

- in zona clasica, cand cererea de bani este relativ insensibila la rata dobanzii, politica bugetara este total ineficienta, deoarece cresterea curbei IS (IS4 la IS5) nu mai poate sprijini cresterea venitului national (Y4).

Figura 1.2.: Zonele de eficienta a politicii fiscale

Sursa: Dorel Ailenei, "Economia sectorului public", Editura Bren, Bucuresti, 2002

Aceasta nuantare a zonelor de eficienta a politicii fiscale este foarte importanta deoarece semnaleaza faptul ca o politica economica nu este un panaceu universal, implementarea ei fiind o problema de analiza a conjuncturii economice.

- Politici de stimulare a ofertei Adeptii teoriei ofertei sustin ca, pe termen scurt, cea mai eficace masura de stimulare a ofertei este reducerea poverii fiscale. Argumentul privind efectul stimulativ al reducerii impozitelor este dat de curba Laffer. Ca si alti economisti cunoscuti ai ofertei, Laffer estimeaza ca atunci cand pragul maximal este depasit si ar urma o diminuare a presiunii fiscale, aceasta ar fi de natura sa conduca la cresterea randamentului prelevarilor obligatorii, redinamizand economia. Conform acelorasi economisti, evitarea deficitului ce ar putea proveni din reducerea ratei de impozitare va putea fi sprijinita de:

- scaderea evaziunii si fraudei fiscale; stimularea productiei si folosirea fortei de munca prin reducerea ratei de impozitare.

b. Politici de temperare a expansiunii economice

Absorbtia decalajului inflationist se poate realiza prin oferta sau prin cerere.

In cazul ajustarii prin oferta politica macroeconomica are un caracter profilactic, deoarece odata declansat procesul de restrangere a ofertei agregate nu se mai poate evita cresterea preturilor. Prin urmare politicile macroeconomice trebuie sa tempereze din timp elanul intreprinzatorilor pentru a nu se ajunge la o depasire prea mare a venitului national potential. In acest sens, masurile de ridicare a fiscalitatii directe, respectiv de ridicare a unor facilitati fiscale acordate producatorilor sunt bine-venite.

In cazul ajustarii prin cerere masurile de descurajare a consumului prin cresterea impozitelor indirecte pot completa politicile macroeconomice de austeritate care constau in restrangerea cheltuielilor publice.