PROIECTUL COMUNITAR IN DECENIILE '70 - '80: UNIFICAREA EUROPEI DE VEST SI APROFUNDAREA INTEGRARII EUROPENE

PROIECTUL COMUNITAR IN DECENIILE '70 - '80: UNIFICAREA EUROPEI DE VEST SI APROFUNDAREA INTEGRARII EUROPENE

1. Repunerea in functiune a dinamismului comunitar

1.1. Circumstantele care au permis repunerea in functiune a dinamismului comunitar

1.1.1 Demisia generalului de Gaulle si deblocarea relatiilor comunitare

Adoptarea Compromisului de la Luxemburg a permis reluarea activitatii in interiorul Comunitatii, dar tensiunile intre Franta si celelalte state membre s-au mentinut, in special datorita pozitiei diferite a acesteia fata de aderarea Marii Britanii. Exercitarea de catre Franta, pentru a doua oara, a "vetoului" cu privire la aderarea Marii Britanii, va duce la incordarea nu numai a relatiilor Paris-Londra, dar si a celor cu celelalte cinci state membre, favorabile apropierii de Marea Britanii. In ciuda a numeroase contacte diplomatice, nu se inregistreaza nici un progres in acest sens, Parisul repudiind din start si ideea realizarii unor actiuni comune in anumite domenii care nu tineau de competenta Comunitatilor (politica externa, tehnologia, etc.).

Tensiunile interne ce au loc in Franta la inceputul anului 1968, culminand cu revolta din mai 1968 si criza politica si sociala ce i-a urmat, vor afecta profund presedintia generalului de Gaulle si vor determina o revizuire a politicii sale europene. Astfel, acesta ia el insusi initiativa si, in incercarea de a detensiona relatiile franco-britanice, organizeaza o intalnire neoficiala cu ambasadorul britanic la Paris, Christopher Soames, in cursul careia se pronunta pentru o Europa largita in care problemele trebuiau sa fie reglementate de catre marile state (Franta, Marea Britanie, Germania si Italia), sugerand angajarea unor conversatii bilaterale confidentiale in acest sens.

Metoda aleasa de de Gaulle nu va face insa decat sa agraveze situatia, pentru ca atunci cand acest demers este facut public, el provoaca o mare indignare in randurile partenerilor Frantei, din ce in ce mai nemultumit de politica generalului, vazut ca principal obstacol in calea integrarii[1]

La nemultumirile provocate in plan european de politica generalului de Gaulle, se adauga votul negativ dat de catre francezi la referendumul organizat cu privire la regionalizare si la reforma Senatului, astfel ca, in aprilie 1969, de Gaulle demisioneaza.

Odata cu alegerea noului presedinte francez, Georges Pompidou, este deschisa calea reconcilierii Frantei cu Europa Vestica. Desi opiniile sale cu privire la construirea unei Europe supranationale nu erau prea diferite fata de cele ale predecesorului sau, caracterul sau mai realist si pragmatic il va determina sa adopte o politica mai putin intransigenta decat cea a generalului de Gaulle si sa incerce sa obtina normalizarea relatiilor Frantei cu asociatii sai comunitari. In acest sens, inca din timpul campaniei electorale Pompidou isi declara intentia de a nu se mai opune aderarii Marii Britanii, preferand mai degraba sa faca concesii in ceea ce priveste largirea Comunitatii decat asupra chestiunilor institutionale. Dealtfel, el spera ca prin aderarea Marii Britanii va putea fi evitata intarirea elementelor supranationale[2].

La relansarea constructiei europene va contribui, in acelasi timp, si alegerea noului cancelar german, Willy Brandt, la 21 octombrie 1969, european convins si sustinator al reformelor institutiilor comunitare. Prioritatea politicii sale externe o constituia reapropierea si cooperarea cu Estul in speranta unei viitoare reunificari a Germaniei, demers pentru care avea nevoie de sustinerea Frantei.

Schimbarile politice la nivel inalt din cele doua state vor determina o intarire a curentului pro-european, a vointei de colaborare asupra chestiunilor europene si vor crea conditiile unei relansari a constructiei europene.

1.1.2. Reuniunea la nivel inalt de la Haga (decembrie 1969)

Daca din punct de vedere economic nivelul schimburilor comerciale a facut ca Europa sa devina, in 1968, una din primele puteri comerciale ale lumii, incepand cu 1969 primele dificultati economice si monetare se fac simtite in lumea occidentala. In fata acestei situatii, si in conditiile crizei interne pe care o traversa, constructia europeana trebuia sa iasa din imobilism. Cum o noua relansare aparea ca indispensabila, G. Pompidou lanseaza in iulie 1969, in prima sa conferinta de presa ca presedinte, ideea convocarii unei reuniuni a sefilor de stat si de guvern, propunand si un program de actiune sub forma "tripticului "consolidare, aprofundare, largire".

Sub aceste auspicii se convoaca, la initiativa Frantei, Conferinta la nivel inalt ce va avea loc la Haga[3] in zilele de 1 si 2 decembrie 1969.

Dupa un inceput ezitant al lucrarilor reuniunii, Georges Pompidou fiind criticat pentru discursul sau vag si lipsit de angajamente, discutiile se revitalizeaza ca urmare a interventiei cancelarului Brandt si a primului ministru olandez Piet de Jong, care accentueaza necesitatea largirii ca obiectiv prioritar al Comunitatii. Conferinta se incheie cu un lung comunicat final care consfinteste acordul statelor membre asupra celor trei chestiuni in discutie.

In ceea ce priveste "consolidarea ", desavarsirea Pietei Comune, se convine trecerea la ultima faza a perioadei tranzitorii, se hotaraste finantarea definitiva din resurse proprii a PAC si se acorda Parlamentului European puterea de control si decizie asupra unui procent limitat din bugetul comunitar.

Legat de "aprofundarea" integrarii europene, comunicatul final de la Haga se limiteaza la a consemna acordul intervenit cu privire la elaborarea unui plan pe etape in vederea crearii unei uniuni economice si monetare[4], un comitet fiind insarcinat cu elaborarea de propuneri in acest sens. La initiativa Germaniei se reitereaza ideea cooperarii politice si se insarcineaza un comitet de experti din ministerele afacerilor externe cu elaborarea unui proiect in acest sens.

Acordul este realizat si cu privire la "extinderea" spatului comunitar, negocierile cu statele candidate putand sa inceapa la 1 iulie 1970, dupa ce, in prealabil, cele sase state membre se vor fi pus de acord asupra conditiilor de negociere.

Reuniunea de la Haga a fost un succes. Dupa mai bine de sapte ani, statele membre reusesc sa se puna de acord asupra principalelor probleme legate de functionarea Comunitatii si este posibila realizarea primei extinderi.

1. 2. Rezultatele imediate ale summit-ului de la Haga

1.2.1. Extinderea Comunitatii Europene. Aderarea Marii Britanii, Irlandei si Danemarcei

Aderarea Marii Britanii, Irlandei si Danemarcei

Urmare a angajamentelor luate la Haga, in prima parte a anului 1970 se initiaza dezbaterile intre statele membre ale Comunitatilor asupra "conditiilor de aderare" ale celor patru state care si-au depus oficial candidatura in mai 1967: Marea Britanie, Irlanda, Danemarca si Norvegia. Facute publice la 30 iunie 1970, dupa cinci luni de discutii, acestea prevad: acceptarea tratatelor si a finalitatilor lor politice, a deciziilor de orice natura intervenite de la intrarea in vigoare a tratatelor si a optiunilor de dezvoltare. Nu se pune problema modificarii regulilor existente, ci doar a modalitatilor de adoptare progresiva de catre statele candidate a ansamblului aquis-ului comunitar, prevazandu-se in acest sens o perioada tranzitorie destul de scurta (5 ani), aceeasi pentru toate statele, in timp ce progresele in domeniul politicii agricole trebuiau sa fie realizate in paralel.

Negocierile de aderare se deschid la 21 iulie cu Marea Britanie si la 21 septembrie cu Irlanda, Danemarca si Norvegia. Ele se vor dovedi a fi deosebit de dificile in special cu Anglia, cea mai disputata chestiune fiind cea legata de contributia acesteia la bugetul comunitar , la care se adauga cererea de exceptare de la taxele vamale a unor produse, precum zaharul importat din Comonwealth sau untul din Noua Zeelanda. Atunci cand, la 18 martie 1971 se ridica o noua problema - cea a viitorului balantelor lirei sterline si a situatiei privilegiate a bursei din Londra, negocierile par a intra intr-un impas definitiv. Intrevederea ce va avea loc la Paris in zilele de 21-22 mai 1971 intre Georges Pompidou si primul ministru britanic Edward Heath, va permite insa deblocarea negocierilor si, mai mult decat atat, va marca momentul unei reapropieri intre cele doua state si instaurarea unui climat de incredere care nu poate fi decat de bun augur pentru extindere . In lunile urmatoare vor putea fi rezolvate, la masa negocierilor, toate chestiunile in discutie. Atat in problema zaharului din Commonwealth, cat si in cea a importurilor de unt si branzeturi din Noua Zeelanda, s-a realizat un compromis, prin acordarea unei cote de import pentru aceste produse.

Britanicii renunta la rolul de moneda de rezerva a lirei, dar obtin o participare progresiva la bugetul comunitar, in cursul unei perioade tranzitorii de sapte ani, in primul an contribuind cu 45% din ceea ce ar fi insemnat aplicarea integrala a regulamentul financiar.

Semnarea acordului cu Marea Britanie, la 23 iunie 1971, va favoriza obtinerea unui acord si in relatiile cu celelalte trei state care, chiar daca pun o serie de probleme particulare, vor retine o parte din solutiile identificate in cazul Marii Britanii, cu care sunt legate din punct de vedere economic.

Astfel, daca Danemarca si Irlanda, tari predominant agrare, sunt interesate de PAC, nu acelasi lucru se poate spune si despre Norvegia. Agricultura de subzistenta a acesteia, ce nu ocupa decat 3% din suprafata cultivabila a Comunitatii extinse, nu poate face fata imperativelor Pietei Comune, pretul productiei agricole fiind dublu fata de cel din Comunitate. In acelasi timp, interesele Norvegiei, ca tara a carei principala resursa o constituia pestele, vin in conflict cu politica comuna de pescuit promovata la nivel comunitar in 1970 si care stabilea principiul egalitatii de acces in apele teritoriale ale tuturor statelor membre ale Comunitatii. Aceasta a fost, dealtfel, si cea mai spinoasa problema in negocierile cu Norvegia, insa ea a putut fi rezolvata prin acordarea unor derogari de la politica comuna de pescuit, prin care se permite acestei tari dreptul exclusiv de pescuit in perimetrul unei zone care va fi fixata ulterior.

Acordul odata realizat, tratatele de aderare ale celor patru state vor fi semnate la Bruxelles, la 22 ianuarie 1972, urmand ca ele sa se aplice incepand cu 1 ianuarie 1973, dupa ratificarea de catre cele zece state semnatare.

Irlanda si Danemarca ratifica tratatele prin referendum la 10 mai, respectiv 2 octombrie 1972[7], iar Marea Britanie il aproba in Camera Comunelor la 13 iulie 1972, cu o majoritate favorabila destul de slaba . Surpriza este insa furnizata de Norvegia, a carei populatie voteaza la referendumul organizat pentru ratificarea tratatului in proportie de 54%, impotriva aderarii.

In aceste conditii, devin membre ale Comunitatilor Europene, incepand cu 1 ianuarie 1973, Marea Britanie, Irlanda si Danemarca. La aceeasi data, ele isi iau locul in sanul institutiilor comunitare, fara ca prin aceasta sa fie afectat echilibrul institutional. Se stabileste o noua ponderare a voturilor in Consiliul de Ministrii, in care cele patru state mari- Franta, Germania Italia si Marea Britanie dispun de 10 voturi, Belgia si Olanda de 5, Danemarca si Irlanda de 3, iar Luxemburg de 2, majoritatea calificata fiind fixata la 41 de voturi din totalul de 58. In Parlamentul European noile state primesc in total 56 de locuri - 36 Marea Britanie si cate 10 Danemarca si Irlanda, acesta ajungand sa numere 198 de membrii.

Dincolo de faptul ca prin aderarea celor trei tari spatiul comunitar ajunge sa cuprinda noua state membre, cu o populatie de 256 milioane locuitori, Comunitatea devenind unul dintre principalii actori in comertul international, procesul de aderare a acestora a permis experimentarea procedurii de aderare si stabilirea unor conditii care vor fi aplicate si cu ocazia extinderilor viitoare. Acum se consacra principiul potrivit caruia aderarea se realizeaza fara repunerea in cauza a realizarii comunitare (acquis-ului comunitar), implicand acceptarea dispozitiilor tratatelor si a actelor adoptate de institutiile comunitare, principiu devenit ulterior obiectiv fundamental al Uniunii Europene.

1.2.2. Punerea bazelor unei cooperari in materie monetara

Principala masura convenita la Haga in directia aprofundarii integrarii europene a constituit-o dublarea uniunii vamale existente de o uniune monetara, ce avea sa se realizeze in etape. Comitetul insarcinat cu elaborarea unui plan in acest sens, prezidat de primul ministru luxemburghez Pierre Werner, va prezenta la 16 octombrie 1970 un raport continand un ambitios plan vizand crearea, in cursul unei perioade de 10 ani, a unei Uniuni economice si monetare. Aceasta urma sa se realizeze in trei etape, intre 1971 si 1980, si presupunerea in prealabil unificarea progresiva a politicilor economice nationale, urmata de instituirea uniunii monetare (care presupunea liberalizarea preturilor, libera circulatie a capitalurilor) si, la orizontul anului 1980, inlocuirea monedelor nationale cu o moneda comuna. Pentru administrarea uniunii economice si monetare se propune stabilirea unui centru de decizie comun pentru politica economica, independent fata de guverne si responsabil in fata Parlamentului european, si a unui sistem comunitar de banci centrale.

Planul Werner va reaprinde disputele intre Franta si partenerii sai comunitari. Daca acestia din urma ii sunt favorabili, Franta considera planul periculos datorita elementelor de supranationalism pe care le contine si a finalitatii sale politice (acesta deschidea calea realizarii uniunii politice), refuzand transferul de competente in domeniul monetar, care trebuia sa ramana un domeniu exclusiv national.

Pe baza unei propuneri a Comisiei, inspirate din Planul Wermer, Consiliul de Ministri reuseste, la 22 martie 1971, sa ajunga la un acord asupra instituirii, pe etape, a unei uniunii economice si monetare. Concesiile facute Frantei constau in abandonarea ideii infiintarii unor noi institutii pentru administrarea acesteia, in afara Fondului european de cooperare monetara, ce va fi infiintat in 1973 pentru mentinerea paritatilor, sub controlul Consiliului de Ministri[9].

Din pacate, acest proiect ambitios nu a putut fi realizat decat intr-o forma incipienta, reusita sa fiind compromisa de izbucnirea crizei monetare mondiale, determinate de schimbarea politicii monetare a SUA[10]. Interesele diferite ale Frantei si Germaniei in fata acestei situatii (ultima era interesata de instituirea unei fluctuatii a monedelor europene in raport cu dolarul, care ar fi avantajat-o, transformand marca germana in noul etalon monetar, in timp de Franta, care nu putea tine pasul cu moneda germana, dorea mentinerea paritatii fixe intre franc si dolar), determina abandonarea proiectului uniunii economice si monetare si instituirea, in martie 1972, a unei mecanism mai modest - "sarpele monetar" .

Acest sistem, care limiteaza marjele de fluctuatie intre monedele nationale ale celor sase state comunitare[12], a fost gandit pentru a crea o zona de stabilitate, in conditiile instabilitatii internationale si pentru a permite functionarea Pietei Comune, insa el nu va putea fi respectat de nici unul dintre statele membre.

Proiectul de uniune monetara este reactivat in 1978, cand sistemul "sarpelui monetar" este inlocuit, la propunerea Frantei si Germaniei, cu Sistemul Monetar European (SME), intrat in vigoare la 13 martie 1979 intre Franta, Germania, Benelux, Italia, Danemarca si Irlanda. Sistemul Monetar European se baza pe o unitate monetara europeana-ECU (stabilita pe baza unui cos valutar), pe un mecanism de curs valutar (in cadrul caruia marja de fluctuatie era cuprinsa intre +/- 2,25% si +/- 6%) si pe un Fond European de Cooperare Monetara (care putea acorda credite pe perioade scurte statelor ale caror valute inregistrau fluctuatii mai mari decat cele stabilite).

1.2.3. Relansarea cooperarii politice europene

Preocuparea de a asigura un ,,acoperis" politic constructiei europene, initial eminamente economica, s-a manifestat permanent, cu diferite intensitati, de-a lungul evolutiei acesteia. Dupa un prim proiect al unei comunitati politice europene fondata pe o structura federala elaborat in 1953, in contextul semnarii tratatului Comunitatii Europene de Aparare, si care a avut aceeasi soarta cu aceasta, urmat de altele cu caracter precumpanitor interguvernamental (Planurile Fouchet), ideea uniunii politice a fost reluata cu ocazia intalnirii la nivel inalt de la Haga din decembrie 1969.

Afirmand "caracterul ireversibil al operei realizate de Comunitati si necesitatea de a pregati caile unei Europe unite", comunicatul final al reuniunii invita ministrii de externe ai celor sase state membre sa studieze cea mai buna modalitate de a realiza progrese in domeniul unificarii politice. Un comitet format din directori politici din ministerele afacerilor externe, condus de reprezentantul Belgiei, Etienne Davignon, a fost insarcinat cu pregatirea unui proiect in acest sens.

Raportul prezentat de acest comitet, cunoscut ca "Raportul Davignon", este aprobat de catre ministri de externe ai celor sase state comunitare, reuniti la Luxemburg, la 27 octombrie 1970. Considerat deosebit de prudent, acesta constata ca "dezvoltarile actuale ale comunitatilor europene impun statelor membre sa se doteze cu mijloace pentru a armoniza punctele lor de vedere in domeniul politicii internationale" si sa defineasca metodele si modalitatile cooperarii politicii europene. In acest scop, renuntandu-se la propunerile de creare a unei Uniuni politice dotate cu structuri proprii, se instituia un mecanism de concertare in politica externa a statelor membre, care se desfasura in cadrul comunitar si care consta intr-un simplu angajament al guvernelor de a asigura, prin informari si consultari regulate, o mai buna intelegere reciproca a problemelor de politica internationala. Acest mecanism urmarea sa intareasca solidaritatea statelor, favorizand o armonizare a punctelor de vedere, concertarea atitudinilor si, ori de cate ori va aparea posibil si de dorit, actiuni comune.

Procedura de lucru, deosebit de flexibila, consta in intalniri cel putin bi-anuale ale ministrilor de externe ai statelor comunitare inlocuite, in cazul existentei unor subiecte sau imprejurari deosebite, de reuniuni la nivelul sefilor de stat si de guvern. In situatii urgente poate fi organizata o consultare extraordinara intre guverne. Reuniunile ministeriale erau pregatite de un comitet politic compus din directorii pe probleme politice ai ministerelor afacerilor externe.

Institutiile comunitare erau implicate intr-o masura destul de redusa in acest mecanism de cooperare politica. Comisia era invitata sa-si dea avizul asupra chestiunilor de politica internationala examinate de catre ministrii daca lucrarile acestora ar putea avea efecte asupra activitatii Comunitatilor, iar Parlamentul European, prin intermediul Comisiei sale politice, participa la reuniuni informale semestriale impreuna cu ministri de externe pentru a discuta chestiuni care fac obiectul consultarilor.

Desi realizata in afara tratatelor comunitare, cooperarea politica era inclusa in Europa comunitara, astfel incat se prevedea obligatia, pentru statele care vor adera ulterior, de a-si asuma, de asemenea, obiectivele cooperarii politice, aderand la acordul de la Luxemburg.

Raportul de la Luxemburg este completat de un al doilea raport, adoptat pe 23 iulie 1973, la Copenhaga, prin care se intaresc procedurile de cooperare prevazute in primul raport. Astfel: creste numarul reuniunilor anuale ministeriale la patru insa ministri pot discuta chestiuni de cooperare politica si atunci cand se reunesc "cu alte ocazii"; reuniunile vor putea fi pregatite cu sprijinul unui "grup de corespondenti", compus din reprezentanti ai ministrilor de externe; se instituie un sistem de comunicatii care sa faciliteze legaturile intre cele noua capitale si o planificare comuna pe termen mediu si lung in materie de politica externa. Statele sunt invitate de a nu-si fixa definitiv pozitia nationala asupra unei chestiuni de politica externa inainte de a fi consultati partenerii, cu exceptia situatiilor urgente, cand consultarea poate avea loc si ulterior.

Desi stabilesc obiective limitate la cooperarea interguvernamentala in domeniul politicii externe, iar mijloacele de actiune constau in simple consultari, neangajante din punct de vedere juridic[13], Rapoartele de la Luxemburg si Copenhaga au meritul de a fi reactivat cooperarea la nivel diplomatic a statelor membre ale Comunitatii, care va permite, cativa ani mai tarziu, ca proiectul de uniune politica sa poata fi realizat. Informarile si consultarile regulate vor da nastere unei solidaritati minimale .

2. Evolutia Comunitatii "in noua" in fata crizelor din anii '70

2.1. Debutul Europei extinse

Realizarea primei extinderi va antrena Europa comunitara intr-o evolutie sinuoasa, din care nu vor lipsi elementele de progres, dar si perioadele de criza, care vor pune la grea incercare edificiul european. Pe de o parte, extinderea va determina consolidarea puterii economice a Comunitatii si a vizibilitatii sale externe. Pe de alta parte, prin intrarea Marii Britanii, un stat cu 56 milioane de locuitori, cu o puternica influenta internationala si cu o orientare atlantica clara, se modifica echilibrul intern al Comunitatii, iar Franta, care a fost multi ani "vioara intai", isi vede amenintata pozitia. In plus, atitudinea de multe ori diferita a Marii Britanii fata de cea a celorlalte state membre cu privire la ritmul si finalitatea integrarii risca sa afecteze climatul de stabilitate si incredere care abia se restabilise.

Schimbarile guvernamentale ce au loc in primavara anului 1974 aduc insa in prim-planul politicii europene pe francezul Valery Giscard d'Estaing si pe germanul Helmut Schmidt, doi lideri ale caror afinitati politice si capacitati de cooperare vor permite repunerea in functiune a cuplului franco-german ca motor al integrarii europene, iar tensiunile inerente dintre Franta si Marea Britanie vor putea fi de multe ori aplanate prin arbitrajul conciliatorului cancelar german[15].

La scurta vreme de la debutul sau, Comunitatea extinsa se va confrunta cu mai multe crize grave. Pe de o parte, criza monetara care a afectat Europa la inceputul deceniului si ale carei efecte erau inca resimtite. Pe de alta parte, alte doua crize aparute dupa 1973 isi pun amprenta asupra evolutiei Europei comunitare largite: "criza petrolului", izbucnita in 1973-1974, pe fondul escaladarii tensiunilor din Orientul Mijlociu, si "criza nucleara", aparuta ca urmare a "reluarii cursei inarmarilor" intre SUA si URSS, culminand cu invazia Afganistanului de catre aceasta din urma.

In fata acestei conjuncturi internationale nefavorabile, Comunitatea extinsa reuseste totusi sa realizeze o serie de progrese, consolidand sistemul institutional si punand bazele cooperarii in domeniul politic si in cel monetar.

Cu ocazia primei reuniuni la nivel inalt a Europei largite, ce a avut loc la Paris, in octombrie 1972, se stabilesc liniile directoare ale actiunilor viitoare[16]: dezvoltarea competentelor Parlamentului European, ireversibilitatea uniunii economice si monetare, ajutor pentru regiunile defavorizate, cresterea participarii partenerilor sociali la deciziile economice si sociale, vointa de a extinde domeniile de actiune comunitara spre politica industriala, stiinta, mediu, energie, intarirea raporturilor internationale. Obiectivul major il constituia insa transformarea, catre sfarsitul deceniului, a ansamblului relatiilor dintre statele membre intr-o "Uniune europeana".

Consolidarea institutionala

2.2.1. Reforma sistemului de finantare. Cresterea rolului Parlamentului European

Conceput in structura tratatelor institutive ca institutie reprezentativa a popoarelor statelor membre ale Comunitatii, Parlamentul European a dus de-a lungul intregii sale existente o lupta permanenta pentru extinderea competentelor sale si apropierea de pozitia ocupata in mod normal de catre parlamentele nationale.

Indiferent de denumirea sub care a functionat (Adunarea CECO, "Adunarea parlamentara europeana" - denumire data Adunarii unice prin rezolutia din 20 martie 1958, sau "Parlamentul European" - denumire convenita prin rezolutia din 1962 si care se mentine si astazi), institutia parlamentara europeana a avut, pentru o destul de lunga perioada de timp, un rol preponderent consultativ. Chiar daca prin tratate era insarcinata cu atributii de control politic asupra executivului comunitar, putand determina angajarea responsabilitatii politice a acestuia (prin intermediul motiunii de cenzura, care odata adoptata[17], obliga la o demisie in bloc a Comisiei), aceasta arma se va dovedi, asa cum se arata in doctrina, prea violenta pentru a nu fi, in cele din urma ineficienta .

Prima intarire reala a puterilor Parlamentului European are loc in 1970, in contextul reformarii sistemului de finantare al Comunitatii europene si dotarii acesteia cu un buget propriu.

Astfel, inca din 1965 Parlamentul European ceruse "dreptul la ultimul cuvant" in materie bugetara, solicitare considerata exagerata la acel moment, dar posibila in conditiile in care, disparand controlul parlamentelor nationale asupra contributiei statelor membre, prin constituirea bugetului propriu al Comunitatii, se considera ca acesta trebuie inlocuit cu controlul institutiei parlamentare europene. Parlamentul european dobandea, in acest context, puterea de control si decizie asupra a 3,8% din bugetul comunitar in materia cheltuielilor administrative, putand chiar sa decida cresterea acestor cheltuieli in limitele unui indice stabilit.

Reglementata prin Tratatul de la Luxemburg, din 22 aprilie 1970, noua procedura bugetara consacra dreptul la ultimul cuvant al Parlamentului European, incepand cu exercitiul financiar 1975, prevazand ca proiectul de buget este aprobat de Consiliu cu majoritatea calificata, la propunerea Comisiei care regrupeaza cheltuielile prevazute de fiecare institutie. Acesta este inaintat, pana cel mai tarziu la 5 noiembrie al fiecarui an, Parlamentului, care hotaraste asupra lui. Caracterul definitiv si executoriu al bugetului este constatat, din acest moment, de presedintele Parlamentului European, si nu de cel al Consiliului. Pentru motive intemeiate, Parlamentul poate respinge, prin votul a 2/3 din parlamentari, proiectul de buget in vederea unei noi prezentari a acestuia. Dealtfel, Parlamentul European ales deja prin sufragiu direct a si uzat de acest drept, respingand bugetele din anii 1980 si 1985 si transmitand astfel un semnal clar ca vrea sa fie pe picior de egalitate cu Consiliul, cel putin in ceea ce priveste bugetul

Limitarea la un procent destul de redus a puterii de decizie a Parlamentului asupra cheltuielilor bugetare si lipsa oricarei competente asupra resurselor comunitare va face insa ca, in realitate, decizia cu privire la cheltuielile comunitare sa ramana in competenta Consiliului.

Reforma sistemului de finantare a Comunitatilor (prin instituirea unui sistem comun de resurse proprii, direct alimentat prin taxe vamale, prelevari asupra importurilor provenind din statele terte si un procent de 1% din TVA perceput in fiecare stat membru), va insemna, in acelasi timp, o demarcare totala a Comunitatilor fata de organizatiile internationale clasice .

2.2.2. Democratizarea procedurii electorale prin introducere sufragiului universal direct

Alegerea membrilor institutiei parlamentare europene prin sufragiu universal direct a fost prevazuta prin chiar Tratatele Institutive ale Comunitatilor Europene, dar trecerea la acest mod de scrutin nu s-a putut realiza fara dificultati.

Adunarea parlamentara, compusa potrivit Tratatelor de la Paris si Roma din "reprezentanti ai popoarelor statelor reunite in Comunitate", era formata la origine din "delegati pe care parlamentele sunt chemate sa-i desemneze dintre membrii lor dupa o procedura fixate de fiecare stat membru".

Formula desemnarii indirecte a membrilor Adunarii a fost aleasa ca masura provizorie, necesara pentru pregatirea treptata a opiniei publice. In egala masura se prevedea insa ca Adunarea trebuie sa elaboreze un proiect cu privire la alegerea membrilor sai prin sufragiu universal direct si dupa o procedura uniforma in toate statele membre, ce urma sa fie supusa Consiliului, care decidea cu unanimitate, urmand ca statele sa adopte, potrivit normelor lor constitutionale, masurile necesare.

Desi Adunarea a transmis Consiliului inca din 20 iunie 1960 un proiect in acest sens, acesta nu a fost luat in discutie, datorita opozitiei persistente a unor guverne (in special cel francez), decat in 1976.

Dupa discutii interminabile, care au inceput in anii '60 si au continuat si dupa extinderea Comunitatii din 1973, situatia a putut fi deblocata abia odata cu venirea la presedintia Frantei a lui Giscard D'Estaing, care a acceptat principiul alegerii Parlamentului European prin sufragiu universal direct. Mai ramaneau de stabilit modalitatile concrete de organizare a acestei alegeri, demers care se va dovedi si el destul de dificil.

Acordul definitiv este obtinut cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles, din iulie 1976, convenindu-se ca viitorul Parlament sa numere 410 locuri, astfel repartizate: 81 pentru fiecare din statele mari: Franta, Italia, Germania si Marea Britanie, 25 pentru Olanda, 24 pentru Belgia, 16 pentru Danemarca, 15 pentru Irlanda si 6 pentru Luxemburg. El va lua forma "Actului pentru alegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct", semnat la 20 septembrie 1976 de catre ministrii de externe ai celor noua state membre, insotit de o "decizie" care recomanda guvernelor sa adopte Actul "potrivit normelor lor constitutionale respective" . Aplicarea acestuia urma sa aiba loc incepand cu alegerile din 1979, intrucat era nevoie de timp pentru ratificarea sa, pentru adoptarea de legi electorale in fiecare stat si stabilirea, acolo unde este cazul, a unor noi circumscriptii electorale.

Primele alegeri europene s-au desfasurat in 7-10 iunie 1979 dupa o procedura neuniforma, in care fiecare stat a adoptat propriul sistem electoral: scrutin majoritar uninominal in Marea Britanie si sisteme proportionale, in diverse variante, in celelalte state. Apar primele partide europene - Uniunea partidelor socialiste, Federatia partidelor liberale sau Partidul popular european (PPE, crestin -democrat), dar in campania electorala care a pregatit aceste alegeri predomina temele nationale, si nu temele europene, iar participarea la vot este mai redusa decat in cazul alegerilor nationale, slabiciuni care se vor perpetua si la alegerile viitoare. Alegerile dau castig de cauza socialistilor si crestin-democratilor, care obtin majoritatea absoluta.

Chiar daca prin alegerea directa a membrilor sai Parlamentul European nu dobandeste puteri sporite, aceasta ii consolideaza legitimitatea democratica si contribuie la intarirea rolului sau. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentul a putut progresa in punctele cheie: in modul de functionare, in extinderea competentelor sale, in afirmarea caracterului de "forum politic international"[21].

Institutionalizarea Consiliului European

Un moment important in apropierea componentei economice de cea politica in constructia europeana il va reprezenta institutionalizarea reuniunilor periodice ale sefilor de state si de guverne din statele membre ale Comunitatii sub denumirea de Consiliu European, demers finalizat cu ocazia reuniunii de la Paris din decembrie 1974. Aceasta este o incununare a unui lung si anevoios proces de cooperare politica a statelor comunitare inceput cu Planul Fouchet (care, desi a esuat, a stabilit reperele viitoarei colaborari), continuand cu cooperarea bilaterala franco-germana stabilita prin Tratatul de la Elysee si apoi cu mecanismele de cooperare instituite ca urmare a reuniunii de la Haga, din 1969.

Incepand din 1961, practica a consacrat reuniuni periodice la nivelul sefilor de stat si de guvern ai statelor Comunitatii pentru rezolvarea unor chestiuni sensibile pe plan politic, care necesitau consultari la cel mai inalt nivel. Rolul lor era acela de a da un impuls institutiilor comunitare si de a lua noi initiative fara ca deciziile respective sa beneficieze insa de forta juridica. Intre 1961 si 1974 s-au desfasurat sapte astfel de reuniuni cu ocazia carora s-au stabilit noile orientari ale activitatii comunitare .

Ideea institutionalizarii acestor conferinte la varf este formulata pentru prima data de Georges Pompidou in 1972, acesta considerand ca doar aceste conferinte ar permite sa se dea un raspuns "global", comunitar in anumite puncte, interguvernamental in altele, la provocarile globale lansate Europei[23]. Ea prinde contur in 1973, sub forma unui proiect al lui Jean Monnet, dar este finalizata abia in decembrie 1974. La propunerea presedintelui francez Valery Giscard d'Estaing, sefii de stat si de guvern iau decizia de a se reuni de acum inainte in mod regulat in Consiliul European, impreuna cu ministrii lor de externe si cu presedintele Comisiei, pentru a dezbate chestiunile foarte importante care intereseaza Comunitatea.

Dupa aceasta data, Consiliul European este cel care are rolul de a fixa orientarile si a da impulsurile politice asupra celor mai importante subiecte, atat in sfera cooperarii politice europene, cat si pentru problemele comunitare. Se produce astfel o "dedublare functionala" a Consiliului, potrivit careia, in functie de chestiunile inscrise pe ordinea de zi, Consiliul European va actiona ca o formatiune a Consiliului Comunitatilor, potrivit procedurilor prevazute in tratate, sau ca organ de cooperare politica, deliberand in mod autonom si luand decizii cu unanimitate. Ea era necesara pentru a asigura "dezvoltarea si armonizarea tuturor activitatilor Comunitatilor si a lucrarilor de cooperare politica", precum si pentru apropierea globala a problemelor interne pe care le presupune constructia europeana si a celor cu care Europa se confrunta in exterior.

Pentru a inlatura orice neintelegeri cu privire la pozitia acestuia in raport cu institutiile comunitare (care au facut obiectul unor discutii cu ocazia primelor reuniuni ale acestora) Consiliul European de la Londra, din iulie 1977, a precizat ca acesta nu se pronunta asupra unor chestiuni deja examinate de alte instante ale Comunitatilor, ci urmareste ca in urma schimburilor de vederi intre sefii de stat si de guvern sa adopte declaratii solemne care sa faca auzita "vocea Europei"[26].

Existenta Consiliului European este consacrata formal prin Actul Unic European din 1986, fara insa ca acesta sa fie inclus in sistemul institutional comunitar.

2.3. Prima criza interna a Comunitatii extinse determinata de revendicarile britanice

Anii '70 au adus cu ei progrese importante ale constructiei europene dar au adus, in acelasi timp, si unele dintre cele mai grave crize cu care se va confrunta Europa comunitara, unele dintre acestea continuand si in deceniul urmator. ,,Deceniile de soc", cum au fost numiti anii '70-'80[27], prin cele doua crize: criza monetara din 1971 si criza economica (energetica) din 1973, desi au creat dificultati grave pentru Comunitati , au avut si un efect pozitiv - au determinat progrese importante precum sistemul monetar si politica energetica, iar necesitatea depasirii lor a obligat statele europene sa-si intareasca solidaritatea si sa reflecteze asupra viitorului Comunitatilor.

Afirmandu-se ca dezvoltarea economica nu reprezinta singurul obiectiv, obiectivul final al Comunitatii, si ca acesta este doar instrumentul care permite atenuarea disparitatilor si imbunatatirea calitatii si a nivelului vietii, integrarea europeana a fost orientata in aceasta perioada spre o serie de domenii care nu tineau strict de domeniul economic, ci erau legate de realitatea sociala. S-au pus astfel bazele dezvoltarii unei politici comunitare a mediului ambiant si, de asemenea, a unei politici regionale, creandu-se un Fond de Dezvoltare Regionala (FEDER), care trebuia sa contribuie la sustinerea regiunilor defavorizate.

In 1974 insa, Comunitatea se confrunta cu o criza venita din interior (este adevarat ca de mai mici dimensiuni decat primele), provocata de cererile Marii Britanii de renegociere a conditiilor de aderare.

Astfel, laburistii veniti la putere in urma alegerilor ce au avut loc pe 28 februarie 1974, care au dezaprobat in 1972 conditiile de aderare negociate de conservatori, declara prin vocea ministrului de externe James Callaghan intentia de a solicita renegocierea tratatelor, considerate excesiv de oneroase pentru Marea Britanie, fiind examinata chiar si posibilitatea de a se retrage din Comunitate, in cazul in care renegocierea nu este posibila. Revendicarile britanicilor privesc in principal chestiuni economice (mentinerea masurilor preferentiale pentru zahar si produse lactate, reducerea pretului produselor agricole, subventii pentru regiunile mai putin dezvoltate si reducerea contributiei sale la bugetul comun), insa criticile se indreapta si impotriva obiectivului de creare a unei Uniuni Europene, considerat a nu raspunde intereselor si dorintelor poporului britanic[29]. Premierul Wilson anunta ca rezultatele renegocierilor vor fi supuse unui referendum.

Desi considera revendicarile britanice un santaj, celelalte state membre accepta renegocierea si, cu ocazia Consiliului European de la Dublin, se ajunge la un compromis instituindu-se un "mecanism corector" destul de complex, prin care marea Britanie obtinea o serie de concesii .

In referendumul organizat la 5 iunie 1975, laburistii nu numai ca nu recomanda retragerea Marii Britanii din Comunitate, ci chiar militeaza pentru ramanerea acesteia, astfel ca 67% dintre britanicii prezenti la vot se pronunta pentru ramanerea Marii Britanii in CEE.

Cu toate acestea, criticile impotriva Comunitatii nu dispar, britanicii fiind in continuare nemultumiti de nivelul contributiei lor la bugetul comun, problematica europeana devenind un subiect esential in campaniile electorale din Marea Britanie. In 1979, noul ministru conservator, Margaret Thacher, porneste o campanie virulenta in favoarea ,,justului retur" , care trebuia sa permita o reducere masiva, imediata si durabila a contributiei britanice . Desi refuza sa accepte principiul ,,justului retur", care era o incalcare a principiului solidaritatii comunitare, restul membrilor Comunitatii se pun de acord asupra unei noi renegocieri a Tratatului de aderare si acorda Marii Britanii noi concesii in materie financiara, agricola si de pescuit, printr-un compromis provizoriu realizat in mai 1980, un acord definitiv fiind obtinut la Fontainebleau in 1984 .

3. Relansarea constructiei europene in deceniul '80.

3.1 Extinderea spatiului comunitar spre Sudul Europei

3.1.1 Politica de asociere a Comunitatii Europene.

Aderarea Greciei (1981)

Promisiunile angajante ale statelor fondatoare de a deschide spatiul comunitar si altor state decat celor care au aderat initial, au determinat de-a lungul timpului o crestere a atractivitatii la periferia acestora, mai ales in conditiile cresterii prosperitatii si progresului in interior.

Aceasta ,,deschidere" a presupus, intr-o prima faza o ,,asociere" a Comunitatilor cu ,,statele de peste mari"[34], in considerarea trecutului colonial al Europei, extinsa apoi, odata cu aderarea Marii Britanii, la statele din Commonwealth si la alte state in curs de dezvoltare. Constand intr-o cooperare tehnica, financiara si comerciala, in virtutea careia statele asociate beneficiau de ajutoare directe si de un regim comercial preferential, aceasta asociere s-a diversificat de-a lungul timpului si s-a extins la ansamblul statelor in curs de dezvoltare .

Formula acordurilor de asociere a fost folosita si in raporturile cu unele dintre statele europene apropiate din punct de vedere geografic de Comunitate, ca etapa pregatitoare in vederea unei eventuale aderari.

Primul stat european care devine asociat la Comunitatea Europeana este Grecia, prin Acordul de la Atena, din 9 iulie 1961, in virtutea caruia aceasta obtinea o serie de ajutoare financiare si de avantaje tarifare. Suspendat incepand cu 1967, ca urmare a dictaturii militare ce se instaureaza in Grecia, acordul este reactivat odata cu revenirea Greciei la democratie, in 1974. Angajata definitiv pe calea consolidarii regimului democratic, Grecia adreseaza la 12 iunie 1975 o cerere de aderare la Comunitate ca membru cu drepturi depline. In ciuda unor serioase probleme economice cu care se confrunta, ratiunile de ordin politic primeaza si candidatura Greciei este acceptata. La 25 iulie 1976 incep negocierile de aderare, care se finalizeaza cu semnarea, la 28 mai 1979, a tratatului de aderare, care va intra in vigoare la 1 ianuarie 1981.

Mai putin dificile decat in cazul primei extinderi, negocierile pentru aderarea Greciei s-au incheiat cu un acord in mare masura favorabil acesteia. Grecia a acceptat principiul respectarii aquis-ului comunitar, insa a obtinut o serie de derogari si de ajutoare suplimentare. Se prevedea o perioada tranzitorie de cinci ani, in cursul careia aceasta trebuia sa se integreze in uniunea vamala si sa-si alinieze preturile produselor agricole la cele ale Comunitatii, iar pentru aplicarea liberei circulatii a lucratorilor, perioada tranzitiei era de sapte ani.

In considerarea situatiei sale economice, Grecia obtine o reducere a contributiilor sale la bugetul comunitar cu titlu de TVA.

3.1.1. Aderarea Spaniei si Portugaliei (1986)

Putin dupa Grecia, si in conditii similare (sfarsitul dictaturilor si intoarcerea la democratie), isi depun candidatura la Comunitatile Europene si cele doua state iberice - la 28 martie 1977 Portugalia si la 28 iulie 1977 Spania.

Decizia statelor membre de a nu purta negocieri in comun cu cele trei state, ca si parcursul diferit al negocierilor cu Spania si Portugalia au facut ca aceste state sa poate adera la Comunitate doar 5 ani dupa aderarea Greciei.

Si in acest caz, considerentele politice (revenirea acestora la democratia pluralista si necesitatea realizarii unui echilibru intre Nord si Sud) au stat la baza acceptarii candidaturii Spaniei si Portugaliei, desi din punct de vedere economic erau mult in urma celor noua state membre si era evident ca redresarea lor necesita eforturi sporite de ambele parti.

Extinderea spre Sud

Deschise la 17 octombrie 1978 cu Portugalia si la 5 februarie 1979 cu Spania, negocierile de aderare vor progresa destul de lent, in principal datorita rezervelor manifestate fata de aderarea Spaniei de Franta, Italia si Grecia. Motivul il reprezenta potentialul economico-social al Spaniei, concurenta semnificativa pe care aceasta tara o aducea, in special in domeniul produselor agricole mediteraneene, resimtita deja ca urmare a acordului pe care l-a incheiat cu Comunitatea in 1970, care deschidea piata comuna pentru unele din produsele sale. In plus, aderarea celor doua state ridica probleme si in ceea ce priveste functionarea institutiilor, pregatite sa lucreze cu sase, nu cu un numar dublu de state membre. Dupa ce Consiliul isi da avizul favorabil la 21 septembrie 1977, iar Comisia elaboreaza propriul aviz la 29 noiembrie 1978, Parlamentul European se pronunta si el in favoarea unei aderari incepand cu 1 ianuarie 1984. Data fixata nu a putut fi insa respectata, un acord definitiv putand fi obtinut abia in martie 1985 . La 12 iunie 1985 se semneaza la Madrid si Lisabona tratatele de aderare ale celor doua state, urmand sa intre in vigoare la 1 ianuarie 1986, dupa opt ani de negocieri. Integrarea trebuia sa aiba loc de o maniera progresiva, in cursul unei perioade tranzitorii de sapte ani, cu exceptia anumitor produse agricole si a pestelui, pentru care perioada tranzitorie era de zece ani.

Prin aderarea Greciei, Spaniei si Portugaliei, Comunitatea inregistreaza, dupa 35 de ani de evolutie, o dublare a numarului statelor membre.

3.2. Reactivarea procesului comunitar - diverse initiative cu privire la reforma institutionala si aprofundarea integrarii

Inceputul anilor '80 gaseste constructia comunitara intr-o perioada de imobilism, determinat, pe de o parte, de cele doua crize mondiale (criza economica, reactivata dupa cel de-al doilea soc petrolier, si criza monetara prelungita) si, pe de alta parte, de problemele interne (dificila asimilare a primei largiri, acutizata ca urmare a unei noi repuneri in discutie a contributiei britanice, functionarea greoaie a institutiilor Comunitatii in noua, progresul lent al politicilor comune si slabiciunea bugetului comun).

In ciuda unei conjuncturi externe nefavorabile si angajata deja intr-un dificil proces de negociere pentru o noua extindere cu Spania si Portugalia, Comunitatea gaseste forta de a demara, in paralel, o ampla reforma ce se va finaliza, la orizontul anilor '90, cu crearea Uniunii Europene. Aceasta reforma de ansamblu a Comunitatii era axata pe un dublu obiectiv:

- o perfectionare institutionala, pentru a permite cresterea eficientei organelor comunitare, in conditiile extinderii la douasprezece state membre, si pentru a le conferi o legitimitate democratica sporita;

dezvoltarea integrarii, prin intensificarea politicilor comune si o mai buna coordonare intre activitatile comunitare si cooperarea politica europeana.

Relansarea integrarii si atingerea, cel putin in parte, a acestor obiective, va putea fi realizata prin eforturile conjugate ale statelor membre (in special ale cuplului Franta - Germania revitalizat) si ale institutiilor comunitare (Comisia europeana, din ce in ce mai activa, si Parlamentul European ales prin vot universal).

Numeroase proiecte prezentate in prima jumatate a deceniului 1980 vor intretine dezbaterile cu privire la ampla reforma prognozata si vor pregati adoptarea, in 1986, a ,,Actului Unic European"- prima mare revizuire a Tratatelor Constitutive.

Astfel, dupa un prim raport asupra functionarii institutiilor europene, cunoscut ca ,,Raportul celor trei intelepti" , prezentat in octombrie 1979 Consiliului European, fara prea mari virtuti in ceea ce priveste reforma institutionala, doi ani mai tarziu, la 18 noiembrie 1981, ministri afacerilor externe ai Germaniei si Italiei, Hans Dietrich Genscher si Emilio Colombo, elaboreaza un proiect de ,, Act european". Urmarind ca principal obiectiv impulsionarea cooperarii politice europene, acest act european trebuia sa fie inlocuit, intr-un termen de cinci ani cu un Tratat asupra Uniunii Europene. Avand natura unei declaratii de principii, proiectul prevedea dezvoltarea unei politici externe comune si realizarea unei cooperari culturale. Din punct de vedere institutional, se propunea reunirea tuturor structurilor de decizie sub responsabilitatea Consiliului European, cresterea puterilor acordate Parlamentului si crearea unui Secretariat al Cooperarii Politice. Recurgerea la votul cu unanimitate, in baza Compromisului de la Luxemburg, trebuia sa fie conditionata de prezentarea unui raport scris al statului care invoca un interes vital, sperand astfel sa descurajeze aceasta practica.

Contributia institutiilor comunitare la reforma prognozata se concretizeaza, in aceeasi perioada, intr-un raport deosebit de ambitios prezentat de presedintele Comisiei, Gaston Thorn, ce trebuia sa aiba ca finalitate iesirea Comunitatilor din criza generata de contributiile britanice si de recesiunea economica. Pentru atingerea acestui obiectiv precumpanitor economic se prevedeau o serie de masuri: reforma PAC prin masuri de scadere a productiei si incurajare a exporturilor, cresterea resurselor proprii ale Comunitatii prin marirea cotei de TVA varsate la bugetul comun, promovarea unor noi politici comune in domeniul energetic, industrial, al cercetarii si a unor politici regionale si sociale .

Desi nici una dintre aceste initiative nu va primi imediat o confirmare oficiala, ele au meritul de a fi pus primele caramizi la temelia procesului de relansare a integrarii europene in anii '80.

Numeroase elemente din cuprinsul acestor proiecte se vor regasi in ,,Declaratia solemna asupra Uniunii Europene" adoptata de Consiliul European de la Stuttgart, in ianuarie 1983. Prin aceasta, statele membre isi reafirmau hotararea de a progresa catre o Uniune Europeana si stabileau o serie de obiective: aprofundarea politicilor existente si elaborarea unor noi politici in cadrul constitutional existent, intarirea cooperarii politice, promovarea unei cooperari mai stranse in domeniul cultural, o apropiere legislativa si activitati comune in lupta contra criminalitatii internationale. Un numar de masuri urmau sa fie luate pentru realizarea pietei interne, iar in domeniul politicii externe se prevedeau actiuni comune relativ la problemele importante si consultarea prealabila a altor state membre inainte de adoptarea unei pozitii definitive. O mai mare coerenta si o coordonare intarita, la toate nivelele, erau solutiile care permiteau actiunea globala si coerenta in vederea realizarii Uniunii Europene.

In paralel, Parlamentul European ia, dupa 1980, in mod direct initiativa redactarii unui proiect de reformare a Constructiei comunitare. Artizanul acestei initiative a fost italianul Altiero Spinelli, federalist convins , ales deputat in Parlamentul European in 1979, care constituie in 1980 un grup de lucru format din noua parlamentari europeni, cunoscut drept ,,Clubul Crocodilului" , cu scopul de a studia posibilitatea realizarii unei reforme institutionale profunde, o alternativa la propunerile anterioare de reformare progresiva si partiala. Celor noua membri initiali ai Clubului Crocodilului li s-au adaugat si alti parlamentari europeni si acest grup destul de numeros (in jur de 70 de europarlamentari) a reusit sa impuna in Parlamentul European, in iulie 1981, crearea unei Comisii Institutionale insarcinate cu elaborarea unor propuneri de revizuire a tratatelor in vigoare, comisie condusa de Spinelli. Lucrarile acestei Comisii s.au concretizat in ,,Proiectul de Tratat asupra Uniunii Europene", cunoscut ca Proiectul Spinelli, aprobat de Parlamentul European la 14 ianuarie 1984 cu o larga majoritate (237 voturi pentru, 31 impotriva si 43 de abtineri).

Proiectul avea in vedere crearea unei ,,Uniunii Europene" fondate pe principii democratice, care reunea in interiorul sau Comunitatea Europeana si Cooperarea Politica (de natura interguvernamentala), cu competente mult sporite fata de cele ale Comunitatilor. Aceste competente sporite nu erau exercitate insa in mod exclusiv de Uniune, ci in comun cu state membre, in virtutea principiului subsidiaritatii pe care il inscrie. Tratatul propunea, de asemenea, o reforma institutionala profunda, in care institutiile existente erau mentinute insa rolul lor era modificat: crestea rolul Parlamentului European, acesta fiind implicat, alaturi de Consiliu, in procedura legislativa; independenta Comisiei era intarita si aceasta devenea o veritabila autoritate executiva; Consiliul European castiga si el in importanta, devenind institutie a Uniunii.

Alte inovatii majore aveau in vedere: intarirea protectiei drepturilor fundamentale, crearea unui Fond Monetar European, prevederea de sanctiuni pentru statele care incalca dreptul comunitar si crearea cetateniei Uniunii.

Procedura de adoptare a tratatului prevedea trimiterea directa a acestuia parlamentelor nationale, care sa ia act de el si sa declanseze procedurile de ratificare.

Elaborat fara consultarea guvernelor si avand un caracter mult prea federalist pentru a fi pe placul acestora, Proiectul Spinelli se indeparteaza de la optiunea majoritara, a revizuirii tratatelor existente, reprezentand aproape un nou tratat, primul "tratat constitutional" din istoria Europei . Desi va avea aceeasi soarta ca si demersurile precedente, acesta va da un impuls hotarator dezbaterilor asupra viitorului constructiei comunitare si va inspira lucrarile ulterioare. El constituie chiar si astazi o sursa de inspiratie pentru Parlamentul de la Strasbourg .

3.3. Prima revizuire importanta a tratatelor institutive - Actul Unic European

3.3.1. Lucrarile pregatitoare: Raportul Dooge si Cartea alba a Comisiei

Adepti ai unor reforme mai putin radicale ale Tratatelor de la Paris si Roma, sefii de stat si de guvern prefera sa mearga pe calea deschisa de Declaratia Solemna asupra Uniunii Europene de la Stuttgart. Un moment decisiv, din acest punct de vedere, il va reprezenta reuniunea Consiliului European de la Fontainbleau, din 25-26 iunie 1984, cand se reafirma obiectivul unei reforme comunitare si se adopta, la initiativa a doi dintre oamenii politici care vor marca viitorul Europei - Francois Mitterrand si Helmut Kohl, o serie de masuri cu privire la ,,Europa Cetatenilor"[44], printre care crearea unui pasaport european si inlaturarea controalelor la frontierele comune. Doua comitete ad-hoc, formate din reprezentanti ai sefilor de stat si de guvern, sunt insarcinate cu studierea modalitatilor de atingere a acestor obiective. Unul dintre acestea condus de italianul Adonino, avea ca sarcina sa pregateasca si sa coordoneze actiuni de natura a intari identitatea si imaginea Comunitatii in fata cetatenilor si in lume. Celalalt comitet, condus de James Dooge, fost ministru irlandez de externe, era insarcinat sa faca propuneri pentru imbunatatirea functionarii cooperarii europene.

Daca lucrarile primului comitet s-au incheiat destul de repede, cu concluzia ca instaurarea liberei circulatii a persoanelor este conditionata de crearea unei mari piete interne, lucrarile in cadrul Comitetului Doge au fost mult mai complexe. In decembrie 1984 a fost prezentat un prim raport partial, iar in martie 1985 raportul final, care a fost supus Consiliului European intrunit la Milano, in 28-29 iunie.

Raportul Dooge propunea initierea procedurii de revizuire a tratatelor institutive ale Comunitatilor Europene si se pronunta pentru crearea unei ,,entitati politice veritabile", pentru imbunatatirea functionarii sistemului institutional, crearea unei piete interne, intarirea Sistemului Monetar European, promovarea valorilor comune (protejarea mediului, spatiul socio-european, valorile culturale).

Actul Unic European

O conferinta interguvernamentala urma sa fie convocata pentru a pune la punct un tratat al Uniunii Europene, pornind de la aquisul comunitar, raportul prezentat de Comitetul Dooge, Declaratia de la Stuttgart si proiectul de tratat asupra Uniunii Europene elaborat de Parlamentul European. Raportul Dooge stabilea astfel o legatura intre lucrarile Consiliului European si cele ale Parlamentului European .

Reprezentanti a trei dintre statele membre, Marea Britanie, Danemarca si Grecia, manifesta insa o serie de rezerve atat in ceea ce priveste reforma institutionala, considerand ca aprofundarea integrarii putea fi realizata si fara reforma institutiilor, cat si asupra necesitatii convocarii unei conferinte pentru adoptarea unui nou tratat.

O avalansa de alte propuneri, care se alatura Raportului Dooge in cursul lucrarilor Consiliului European de la Milano, nu fac decat sa divizeze si mai mult statele membre si sa puna in pericol finalitatea procesului de reforma. Intre acestea, cea mai cuprinzatoare, realista si oportuna este propunerea venita din partea Comisiei Europene sub forma ,, Cartei Albe", cea care va fi in cele din urma retinuta.

,,Cartea Alba" a Comisiei, elaborata la initiativa noului presedinte al acesteia, Jacques Deleros, si aprobata deja de principiu la Consiliului European din martie 1985, viza inlaturarea obstacolelor in calea liberei circulatii prin crearea unei ,,piete interne, spatiul fara frontiere", ce urma sa fie realizata pana la sfarsitul anului 1992.

Avand avantajul de a prezenta un interes deosebit pentru Marea Britanie si Danemarca, ideea crearii unei mari piete interne se impune, aceste state nemaiputandu-se opune reformarii institutionale necesare pentru realizarea sa. Consensul realizat in jurul propunerii Comisiei a facut ca la Consiliul European de la Milano sa fie aprobata ,,Cartea Alba" si sa se decida convocarea unei conferinte interguvernamentale pentru revizuirea tratatelor institutive (ideea redactarii unui nou tratat fiind abandonata).

Conferinta interguvernamentala si-a inceput lucrarile la 9 septembrie 1985 la Luxemburg si, la propunerea Comisiei, au fost constituite doua grupuri de lucru: unul, format din directori politici ai ministerelor afacerilor externe ale statelor membre, a fost insarcinat cu realizarea unui acord cu privire la politica externa si la securitate, iar cel de-al doilea, compus din reprezentanti permanenti ai statelor membre, urma sa pregateasca revizuirea tratatelor comunitare.

Impulsionate de Comisie, care gaseste solutii pentru concilierea intereselor divergente manifestate de cele 12 state comunitare, lucrarile progreseaza rapid si, dupa un ultim arbitraj realizat in decembrie 1985, prin care se decide reunirea textelor prezentate de cele doua comitete intr-un singur document, denumit ,,Act Unic European" (AUE), acesta este semnat la 17 februarie 1986 la Luxemburg, de catre 9 dintre statele membre si la 28 februarie 1986 la Haga, de catre celelalte trei (Grecia, Italia si Danemarca) . Prevazuta pentru 1 ianuarie 1987, intrarea in vigoare a Actului se produce abia la 1 iulie 1987 intrucat Irlanda a fost nevoita sa se conformeze unei decizii a Curtii Supreme si sa-si modifice Constitutia inainte de a-l ratifica .

3.3.2. Continutul Actului Unic European si semnificatia adoptarii sale

Rezultat al unui compromis intre partizanii integrarii si aparatorii suveranitatii nationale, Actul Unic European are meritul de a fi primul text de drept original care recunoaste express obiectivul crearii unei Uniuni Europene. In preambulul sau este inscrisa vointa statelor membre de a transforma ansamblul relatiilor dintre ele intr-o Uniune europeana (conform Declaratiei Solemne de la Stuttgart din 1983), bazata, pe de o parte, pe Comunitati (care vor functiona potrivit regulilor proprii) si, pe de alta parte, pe cooperarea europeana in materie de politica externa, si de a dota aceasta Uniune cu mijloacele de actiune necesare.

Chiar daca nu o creaza el insusi, reprezentand doar o etapa pregatitoare in realizarea Uniunii Europene, Actul Unic European pune bazele acesteia prin definirea unui numar de obiective si crearea mijloacelor necesare pentru ,,a o face sa progreseze in mod concret". Denumirea de "Act Unic European" este data de continutul sau: intr-un singur document, dar avand implicatii juridice diferite, sunt reunite modificari ale tratatelor comunitare existente si clauze noi cu privire la cooperarea politica. In ciuda separarii lor, cooperarea politica si Comunitatile sunt astfel asociate in vederea realizarii unor obiective comune .

A. Revizuirea tratatelor institutive operata de Actul Unic European a vizat: reformarea sistemului institutional, intarirea politicilor existente si implementarea unor noi politici comune.

Modificarile institutionale aveau ca obiectiv cresterea eficientei procesului decizional si democratizarea acestuia fara ca echilibrul institutional general sa fie afectat. Astfel:

- Actul Unic European extinde votul cu majoritate calificata in Consiliul de ministri la majoritatea deciziilor privind piata interna unica, mai putin in ceea ce priveste domenii sensibile precum armonizarea fiscala, libera circulatie a persoanelor, drepturile si interesele salariatilor, unde deciziile vor fi luate in continuare cu unanimitate. Prin renuntarea partiala la votul unanim statele isi demonstreaza vointa politica de a recupera definitiv regula majoritatii, pierduta prin "Compromisul de la Luxembourg" si de a introduce astfel supranationalitatea in procesul de decizie.

- Competentele executive ale Comisiei sunt extinse, insa i se recunoaste Consiliului puterea de a hotari sa-si rezerve dreptul de a decide in chestiunile considerate mai importante.

- In ceea ce priveste institutia parlamentara, Actul Unic foloseste termenul de ,,Parlament European", adoptat de parlamentari inca din 1962, in locul celui de ,,Adunare parlamentara". Parlamentul European cunoaste o intarire semnificativa a puterilor sale. Astfel, avizul sau conform devine necesar in cazul admiterii unui nou membru sau al asocierii cu un stat tert, iar in materie legislativa, se instituie o ,, procedura de cooperare", potrivit careia in domeniile unde Consiliul voteaza cu majoritate, Parlamentul European poate sa propuna amendamente care, daca sunt aprobate de Comisie, nu pot fi respinse de Consiliu decat cu unanimitate.

Desi devine pentru prima data asociat in procesul legislativ, Parlamentul european nu primeste puterea de codecizie legislativa (propusa de Comitetul Dooge), in toate domeniile unde Consiliul decide cu unanimitate, acesta fiind doar consultat.

Referitor la Curtea de Justitie, Actul Unic European decide crearea unei noi trepte de jurisdictie comunitara - Tribunalul de Prima Instanta, pentru a decongestiona sarcinile Curtii de Justitie a Comunitatii Europene, asaltata cu un numar impresionant de cereri.

In ceea ce priveste politicile comune ale Comunitatii, Actul Unic prevede:

crearea unei piete interne unificate, ,,un spatiu fara frontiere interne, in care libera circulatie a produselor, persoanelor, serviciilor si capitalurilor este asigurata, potrivit dispozitiilor Tratatului" .

Poate apare paradoxal ca, la 30 de ani de la adoptarea Tratatului de la Roma de infiintare a CEE, care stabilea ca obiectiv principal crearea unei piete comune, acelasi obiectiv sa fie plasat in centrul preocuparilor noului tratat, insa "Cartea Alba" publicata in 1985 a evidentiat ca libera circulatie era departe de a fi asigurata efectiv. In ciuda inlaturarii taxelor vamale in comertul dintre statele membre, a stabilirii unui tarif vamal comun, a implementarii unor politici comune, existau inca numeroase bariere fizice, tehnice si fiscale care ingradeau libertatea de circulatie la nivelul factorilor de productie. "Tarifele vamale au disparut dar exista inca vami si vamesi"[50].

In contextul economic al anilor '80, cand Europa se afla in cautarea unor mijloace adecvate pentru cresterea competitivitatii sale, relansarea pietei comune apare ca solutia cea mai potrivita. Actul Unic European nu se multumeste insa numai sa-i dea o noua denumire, aceea de ,,piata interna", ci o doteaza cu un instrument nou si eficient, regula majoritatii, care trebuie sa permita adoptarea normelor, atat de necesare, de armonizare a legislatiilor nationale.

Realizarea pietei interne unice urma sa aiba loc progresiv, in cursul unei perioade care se termina la 31 decembrie 1992, prin adoptarea unui numar de aproximativ 300 de masuri prevazute in Cartea Alba a Comisiei (masuri care aveau in vedere armonizarea reglementarilor nationale referitoare la sanatate, mediu, recunoasterea reciproca a diplomelor, libera concurenta pe pietele publice, supravegherea ajutoarelor de stat acordate intreprinderilor, libera prestare a serviciilor, etc). Majoritatea acestor masuri a putut fi adoptata sub forma unor directive sau recomandari si introduse in dreptul intern al statelor membre[51].

Chiar daca data fixata pentru inlaturarea tuturor obstacolelor in calea liberei circulatii a persoanelor, produselor, capitalurilor si serviciilor nu a putut fi respectata in totalitate, ramanand inca de aplicat o serie de masuri dupa aceasta data[52], stabilirea unui termen fix si inevitabil a avut un puternic efect psihologic mobilizator atat in statele membre, cat si asupra institutiilor comunitare.

- intrucat piata interna nu putea fi realizata exclusiv prin armonizare legislativa care sa permita suprimarea obstacolelor, Actul Unic European include noi domenii in cooperarea supranationala, mai exact, introduce in mod formal in domeniul de interventie al Comunitatii o serie de politici dezvoltate in cursul ultimilor ani in afara Tratatului de la Roma: cercetarea si dezvoltarea tehnologica, mediul ambiant si coeziunea economica si sociala. Comunitatea poate astfel interveni pentru a intari coeziunea prin reducerea disparitatilor intre regiuni[53], pentru a favoriza dialogul social, pentru a stimula cooperarea intre intreprinderi si institute de cercetare din diverse tari, etc.

Pentru fiecare dintre aceste noi politici comune, Actul Unic European prevede folosirea unanimitatii pentru adoptarea deciziilor cadru si majoritatea calificata pentru masurile de aplicare a acestora. In noile domenii, instrumentele comunitare au rolul de a completa politicile nationale si regionale, contribuind la intarirea convergentei economilor[54].

Alaturi de obiectivul realizarii pietei interne si de introducerea unor noi politici comune, ca o completare logica a acestora, Actul Unic European inscrie principiul realizarii progresive a unei Uniuni economice si monetare, fara a preciza insa nici mijloacele de realizare si nici calendarul implementarii acesteia[55]. In ciuda limitelor sale, consacrarea acestui principiu in Actul Unic European are meritul de a ancora cooperarea monetara in cadrul comunitar si de a deschide calea pentru definitivarea procesului de realizare a unei uniuni economice si monetare. Statuata la Conferinta la nivel inalt de la Haga din 1969, experimentata intr-o forma embrionara odata cu crearea ,,sarpelui monetar" si a Fondului european de cooperare monetara, dezvoltata apoi prin intrarea in vigoare, la 13 martie 1979, a Sistemului Monetar European (SME), fondat pe o unitate de cont europeana-ECU (destinata sa devina moneda unica a Comunitatii), uniunea economica si monetara va putea fi constituita incepand cu iulie 1990.

B. Cooperarea in materie de politica externa consacrata de Actul Unic European reprezinta principala noutate adusa de acesta, pentru prima data cooperarea politica fiind alaturata integrarii economice in documente comunitare.

Actul se limiteaza la institutionalizarea practicilor dezvoltate progresiv dupa 1970 in afara tratatelor (in special prin Raportul Davignon), si stabileste ca obiectiv ,,formularea si punerea in aplicare in comun a unei politici externe europene". In acest scop, statele membre se angajeaza sa se informeze reciproc si sa se consulte asupra oricarei probleme de politica externa cu caracter general, pentru a asigura o politica mai eficace prin concertarea, convergenta pozitiilor lor si prin realizarea de actiuni comune. Fiecare stat ramane suveran in luarile de pozitii nationale insa trebuie sa tina cont de interesele comune si de pozitiile celorlalte state. El trebuie sa consulte celelalte state membre inainte de a-si stabili o pozitie definitiva, fara a exista insa obligatia luarii unei pozitii comune.

In ceea ce priveste problemele de securitate, acestea nu au fost cuprinse in sfera cooperarii politice, Actul Unic precizand insa disponibilitatea statelor membre de a-si coordona pozitiile in ceea ce priveste aspectele politice si economice ale securitatii si posibilitatea unei cooperari mai stranse in probleme de securitate in cadrul UEO si al Aliantei Atlantice.

Din punct de vedere institutional, nu a fost creata o structura proprie pentru cooperarea politica europeana insa se stabileste o punte de legatura intre aceasta si domeniul comunitar prin recunoasterea formala de catre Actul Unic European a Consiliului European[56], care devine organ comun, si prin crearea unui Secretariat politic, cu sediul la Bruxelles, cu rolul de a asista presedintia in organizarea reuniunilor. Statul care exercita presedintia semestriala a Consiliului are responsabilitati de coordonare a politicii statelor, de initiativa si de reprezentare in relatiile cu statele terte. In acelasi timp, ministrii vor putea aborda chestiuni de politica externa cu ocazia sesiunilor Consiliului Comunitatilor, iar Comisia este asociata la toate nivelele cooperarii politice. La randul sau, Parlamentul European trebuia sa fie informat cu privire la problemele examinate in cadrul cooperarii politice.

Deciziile in cadrul cooperarii politice continua sa fie luate cu unanimitate, dar Actul Unic European introduce angajamentul statelor de a se abtine, daca este posibil, pentru a nu impiedica formarea consensului si a bloca astfel luarea deciziei.

Etapa intermediara in procesul de creare a unei Uniuni Europene, Actul Unic European pune bazele acesteia prin mentionarea, pentru prima data intr-un text in vigoare, a obiectivului realizari sale, prin indicarea uneia dintre principalele sale caracteristici - faptul ca se va baza pe doi ,,piloni" - Comunitatile europene si cooperarea politica europeana, si mai ales prin recunoasterea formala a Consiliului European, organ care va da impulsurile politice necesare edificarii viitoarei Uniuni.

3.3.3. Efectele aplicarii Actului Unic European

Prin angajamentul sau de a crea o veritabila piata interna unica, Actul Unic European a reactivat procesul comunitar si, dupa ani de stagnare si controverse, a imprimat constructiei europene un dinamism nemaiintalnit.

Impulsul dat de Actul Unic pietei interne a antrenat reluarea vechiului obiectiv al realizarii uniuni economice si monetare, iar aceasta, la randul ei, a reclamat atribuirea unor noi competente, a caror gestionare implica o noua reforma institutionala, mai profunda, axata pe democratizarea sistemului institutional.

Prin declansarea acestei reactii in lant, in care reformele antreneaza alte reforme pe calea integrarii europene, Actul Unic European se constituie intr-o continuare, de o maniera exemplara, a metodei lui Jean Monnet: ,,este vorba de o strategie globala care procedeaza prin efectul de contaminare de la sector la sector si la amplificare din aproape in aproape pe calea integrarii europene" .

Punerea in functiune a pietei unice nu s-a facut fara dificultati, in ciuda numeroaselor masuri luate in acest sens in anii urmatori. Problemele financiare cu care se confrunta Comunitatea creau numeroase probleme in finantarea politicilor comune, cu atat mai mult dupa adoptarea Actului Unic, care introducea noi politici ce necesitau cheltuieli suplimentare. Pentru iesirea din impas, aparea ca inevitabila reforma Politicii Agricole Comune, care consuma singura aproximativ 60% din fonduri, demers destul de dificil de realizat datorita intereselor divergente ale statelor membre in aceasta chestiune.

Discutiile vor fi purtate pe marginea unui pachet de masuri propus de Comisie in 1987 ("Pachetul Delors"), care prevedea limitarea cheltuielilor pentru Politica Agricola Comuna prin limitarea productiei, reducerea preturilor agricole si plafonarea cantitatilor maxime garantate pentru fiecare produs (cote). In schimb, se avea in vedere cresterea finantarii programelor de coeziune economica, in acest scop fondurile structurale (FEDER, FSE si FEOGA) urmand sa se dubleze intr-un interval de cinci ani.

Un acord in acest sens nu a putut fi obtinut decat in 1988, cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles, cand se reformeaza si bugetul comunitar prin crearea unei a patra resurse proprii - o contributie a fiecarui stat membru proportionala cu produsul sau national brut (PNB/PIB), care da astfel Comunitatii mijloacele necesare pentru a-si atinge obiectivele si faciliteaza aplicarea Actului Unic European.

Favorizat de noua procedura de cooperare Consiliu - Parlament si de votul cu majoritate calificata, programul pietei unice poate fi implementat si numeroase masuri sunt adoptate. Un rol de impulsionare il va avea dezbaterea asupra Uniunii economice si monetare, care sa vina sa completeze piata unica si a carei realizarea constituia un ,,complement natural si indispensabil stabilirii vastei piete fara frontiere interne, etapa a constructiei europene consacrate de Actul Unic European". Sau, cum sugestiv se afirma, ,,acest proces de <<unificare in etape>> care este cel al integrarii de tip functional - sectorial, se afla, prin aparitia obiectivului uniunii economice si monetare, in faza ultimei trepte de integrare economica si a primei trepte de integrare politica" .

Desavarsirea pietei interne unice impunea o intarire a convergentelor politicilor economice si macroeconomice ale statelor membre si crearea unei monede unice. Rezulta astfel o piata complet integrata, in care schimburile nu oscileaza si care ofera astfel garantie de eficienta. Limitele Sistemului Monetar European (SME) au devenit si mai evidente odata cu consacrarea definitiva a liberei circulatii a capitalurilor , incompatibila cu fluctuatia schimburilor pe care acesta o permitea.

Consiliul european de la Hanovra, din iunie 1988, decide constituirea unui comitet de experti pentru a studia si a propune etapele concrete ce trebuiau sa duca la Uniunea Economica si Monetara. Format din guvernatori ai bancilor centrale si experti independenti, sub presedintia lui Jaques Delors, Comitetul isi prezinta concluziile, sub forma ,,Planului Delors", la 17 aprilie 1989, propunand realizarea in trei etape a Uniunii Economice si Monetare.

Pe baza acestui raport, in luna iunie Consiliul European reunit la Madrid anunta convocarea unei noi conferinte interguvernamentale, care trebuia sa aiba loc intre 1990-1992, in scopul stabilirii masurilor necesare realizarii Uniunii Economice si Monetare. Se preconiza ca prima etapa a acesteia sa inceapa la 1 iulie 1990, cu liberalizarea miscarilor de capitaluri. Apoi, Consiliul European de la Strasbourg (8-9 octombrie) decide masurile care trebuiau sa insoteasca aceasta prima faza: supravegherea principalilor indicatori economici, formularea de recomandari in ceea ce priveste politicile economice, in special cele bugetare, intarirea puterilor Comitetului guvernatorilor bancilor centrale .

Stabilirea institutiilor monetare si a competentelor acestora va face insa necesara o noua revizuire a Tratatelor ducand, in cele din urma, la Tratatul Uniunii Europene. Fixand obiective atat de indraznete, Actul Unic European a pus, in acelasi timp, bazele pentru o noua reforma a tratatelor comunitare.

Acordul Schengen - o abordare interguvernamentala a spatiului unic fara frontiere

Daca in ceea ce priveste imbunatatirea functionarii cooperarii europene, AUE aduce o serie de modificari Tratatelor institutive de natura sa o faca realizabila, in ceea ce priveste cel de-al doilea obiectiv stabilit la Consiliul European de la Fontainbleau din 1984, crearea "Europei cetatenilor", asigurarea unui spatiu fara frontiere interne tuturor cetatenilor statelor membre, acesta se va dovedi mult mai greu de realizat.

Reticentele manifestate de unele state membre (in special de Marea Britanie), au facut ca libera circulatie a persoanelor sa nu poata fi realizata decat partial si spatiul unic sa nu poata fi completat printr-o cooperare politieneasca si judiciara a statelor membre (prin reglementarea unei politici de imigratie si a unui drept de azil) care sa permita suprimarea totala a controalelor la frontiere.

Constiente de dificultatea de a stabili aceste masuri in cadrul comunitar, cinci dintre statele membre (Germania, Franta si cele trei state Benelux) semneaza la 14 iunie 1985 in micuta localitate luxemburgheza Schengen un acord asupra eliminarii progresive a controalelor la frontierele lor comune. Realizat in afara Tratatelor, acest acord prevedea libera circulatie a persoanelor in interiorul "spatiului Schengen", o cooperare politieneasca (prin crearea unui Sistem de informatii Schengen - SIS, o banca de date destinata sa faciliteze lupta contra criminalitatii organizate si a traficului de droguri) si judiciara, ca si o armonizare a regulilor de intrare si de sejur a resortisantilor statelor terte. In situatii speciale si pentru o durata limitata un stat putea decide sa reintroduca controalele la frontierele sale.

Modalitatile de aplicare a acestei cooperari cu caracter guvernamental au fost reglementate printr-o Conventie de aplicare a Acordului, semnata la 19 iunie 1990, prin care se stabilea un Comitet executiv insarcinat sa vegheze la realizarea obiectivelor acestuia.

In anii 1990-1992, alte patru state membre ale Comunitatii semneaza Acordul si Conventia de aplicare: Italia in 1990, Spania si Portugalia in 1991 si Grecia in 1992.

Aparut din dorinta unora dintre statele membre ale Comunitatii de a avansa mai repede pe calea integrarii, intr-un moment in care conditiile politice nu erau intrunite in interiorul sistemului decizional comunitar, Acordul Schengen si Conventia de aplicare se doreau a fi un laborator pentru libera circulatie a persoanelor in interiorul Comunitatii.

Acordul Schengen

Vazuta de unele dintre statele semnatare prea restrictiva si de altele prea permisiva, Conventia a suscitat de la inceput critici contradictorii[61]. Intrarea ei in vigoare, prevazuta initial pentru inceputul anului 1993, este amanata de mai multe ori din cauza unor probleme tehnice (amenajari de infrastructura, pregatirea SIS, etc), dar si a unora politice, statele punand in balanta ratiunile legate de respectarea libertatii si cel legate de asigurarea propriei securitati. In cele din urma, ea intra in vigoare la 26 martie 1955, doar intre sapte dintre statele semnatare, Italia si Grecia nefiind pregatite sa participe la SIS.