Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene

Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene

• Logica de acces la institutiile UE
• Logica de selectare a punctelor de acces
• Prezentarea punctelor de acces
• Comisia Europeana
• Parlamentul European

o       Consiliul

o       Alte puncte de acces

Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene

Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, in care intervin numerosi actori. Cel mai important rol il joaca institutiile UE. Dar un alt actor, din ce in ce mai important, il reprezinta grupurile de interese. Nu intamplator, Mazey si Richardson vorbesc despre "dezvoltarea graduala a unui stil European de a face politici, care pune accentul pe intermedierea grupurilor de interese"(Mazey, Richardson 1995 in Mazey, Richardson 2001, p. 1).

Politicile europeane nu se reduc la politicile grupurilor de interese, dar in mod cert studierea acestora din urma reprezinta un element important in intelegerea procesului politic european. Studiul reprezentarii intereselor la nivelul UE poate explica aparitia anumitor politici publice, procesul de formulare si caracteristicile acestora precum si intelegerea evolutiei procesului de integrare. "Per ansamblu, UE nu este nici condusa de, dar nici izolata fata de interesele publice si private, desi in anumite cazuri fiecare dintre cele doua optiuni poate fi adevarata" (Greenwood 2003, p. 27).

Activitatea de lobby nu este o activitate unidirectionala a actorilor publici si privati pe langa institutiile europene. Si institutiile UE vor sa interactioneze, deoarece au nevoie de un contact apropiat cu sectorul public si privat pentru a-si putea indeplini rolul institutional (Bouwen 2002, p.7). In acelasi fel, si asa zisa influenta este un proces bidirectional, nereprezentand monopolul grupurilor de interese. Acestea din urma sunt influentate, la randul lor, de catre caracteristicile si procedurile institutiilor europene, de catre ideile la care sunt expuse si de catre propriile experiente anterioare (Greenwood 2003, p. 27).

Trebuie accentuat faptul ca notiunile de interactiune si influenta nu sunt sinonime. Pe cand unii cercetatori, cum sunt Greenwood sau Van Schendelen, folosesc notiunea de influenta, altii sunt de parere ca masurarea influentei grupurilor de interese reprezinta un demers problematic in stiintele politice. Astfel, Bouwen considera ca este mai usor sa se masoare interactiunea sau accesul grupurilor de interese pe langa institutiile europene implicate in procesul legislativ. Desi acces nu inseamna in mod necesar si influenta, castigarea accesului la factorii decizionali este o conditie sine qua non pentru exercitarea influentei asupra procesului legislativ european (Bouwen 2002, 2003). Urmand acest rationament, intrebarile logice pe care ar trebui sa si le puna orice reprezentant al grupurilor de interese sunt urmatoarele. Unde si cand pot intra in sistem? Ce trebuie sa fac ca sa obtin acest acces? Raspunsul la prima intrebare presupune cunoasterea procesul decizional, iar acest subiect a fost abordat in capitolul anterior. La ceea de a doua intrebare se raspunde in capitolul de fata.

Logica de acces la institutiile UE

Raspunsul la intrebarea privind accesul la institutiile UE, fundamental pentru a explica relatia dintre acestea si grupurile de interese in cadrul procesului politic european, a fost dat de Pieter Bouwen prin intermediul unei teorii de cerere si oferta de bunuri de acces[1]. Cercetatorul propune sa privim interactiunea dintre grupurile de interese si institutiile europene ca pe o relatie de schimb care are loc intre doua grupuri de organizatii interdependente (Bouwen 2002, Bouwen 2003). Potrivit acestei teorii, resursa cruciala in intreg procesul legislativ european o reprezinta informatia: intregul proces de lobby poate fi descris ca o piata pe care se tranzactioneaza informatie . Asemeni fiecarei piete, si aceasta presupune ca cineva sa ceara ceva, iar altcineva sa-i ofere acel lucru in schimbul la altceva. Avem deci o cerere si o oferta. Grupurile de interese au nevoie de acces la institutiile europene si ofera pentru acesta informatie. Ambele parti castiga de pe urma acestui schimb, deoarece institutiile primesc expertiza si informatiile necesare pentru a-si formula politicile, iar grupurile de interese intra in contact cu procesul de stabilire a agendei si de luare a deciziilor din cadrul UE.

Grupurile de interese ofera un bun de acces doar daca acel bun este cerut de catre o institutie. Mai mult, nu toate bunurile de acces sunt la fel de importante. Puterile legislative ale fiecarei institutii europene si momentul in care fiecare intervine in procesul decizional influenteaza tipul de bun de acces de care are nevoie cel mai mult. Astfel, fiecare institutie europeana solicita cu precadere un anumit bun, caruia ii acorda cea mai mare importanta. Acest bun este numit un bun critic.

Bouwen introduce trei tipuri de informatie pe care le solicita institutiile UE: Expertiza tehnica (ET), Informatii despre Interesul European Agregat (IIEA) si Informatii despre Interesul National Agregat (IINA)[3]. Iar apoi identifica care dintre aceste tipuri de informatii reprezinta bunul critic pentru fiecare institutie.

Expertiza tehnica se refera la acele informatii cu un grad ridicat de tehnicitate si specializare de care UE are nevoie din partea sectorului privat pentru a intelege functionarea unui anumit sector al pietei. Cu alte cuvinte, functionarii europeni au nevoie de informatii precise pentru a formula o legislatie eficienta intr-un anumit sector. Informatiile despre Interesul European Agregat se refera la nevoile si interesele agregate ale sectorului privat de pe piata comuna. In fine, Informatiile despre Interesul National Agregat se refera la nevoile si interesele agregate ale unui anumit sector din cadrul unui stat national. In alta ordine de idei, expertiza tehnica presupune actori privati individuali cum este o firma, IIEA se refera la o asociatie sau federatie, care reprezinta interesele unei anumite categorii la nivel european, pe cand IINA priveste asociatiile formate la nivel national.

In urma studiilor empirice, Bouwen stabileste care dintre cele trei tipuri de informatie este bunul critic pentru fiecare institutie europeana. Astfel, Comisia are nevoie de expertiza tehnica in procesul legislativ si de informatii despre Interesul European Agregat pentru a identifica interesele comune la nivel european si pentru a monitoriza respectarea Tratatelor si a aquis-ului comunitar in statele membre.

Spre deosebire de aceasta, Parlamentul European are nevoie atat de informatii despre interesul agregat european cat si despre cel national. Astfel, europarlamentarii cauta informatii care sa le permita sa evalueze propunerile legislative facute de Comisie dar, in acelasi timp, acestia vor sa mentina legaturile cu propriile partide si cu electoratul national.

Fiind compus din ministrii statelor membre, care sunt interesati de reactiile propriului electorat la deciziile europene, Consiliul de Ministri necesita informatii despre interesul national agregat. Dar, in acelasi timp, Secretariatul si Presedintia Consiliului solicita informatii privind interesul european agregat care le sunt necesare pentru a-si putea indeplini sarcinile.

In final, Bouwen ajunge la concluzia ca institutiile europene au urmatoarele resurse critice: ET pentru Comisie, IIEA pentru Parlament si IINA pentru Consiliu.

Logica de selectare a punctelor de acces

Odata ce stiu ce trebuie sa faca pentru a obtine acces la institutiile UE grupurile de interese trebuie sa decida in ce directie s-o porneasca, la ce institutie sa se adreseze si ce persoane din acea institutie sa contacteze. Cu alte cuvinte, trebuie sa cunoasca functionarea, atributiile si structura institutiilor europene pentru a alege cea mai favorabila cale de acces. Presupunand ca au toate aceste informatii, concluzia la care ajung este aceea ca UE este un sistem de guvernare cu mai multe niveluri de decizie si in consecinta cu mai multe cai de acces. Plecand de la aceasta caracteristica a sistemului de guvernare european, Mazey si Richardson (2001) introduc in studiul grupurilor de interese europene conceptul nord-american de "venue-shopping", lansat de Baumgarter si Jones intr-un studiu empiric din 1991 despre politicile nucleare din SUA (Mazey, Richardson 2001, p. 5). Potrivit teoriei "venue-shopping" actorii politici sunt capabili sa aplice strategii duale. Pe de o parte, acestia au o strategie indreptata catre opinia publica, prin care "incearca sa controleze imaginea dominanta despre o politica prin utilizarea retoricii, a simbolurilor si a analizei politice" iar, pe de alta parte, incerca sa identifice acele structuri institutionale si acei actori care sunt cei mai favorabili respectivei politici (Baumgartner si Jones 1991 in Mazey, Richardson 2001, p. 5). Cu alte cuvinte, grupurile de interese fac "shopping", cautand cele mai favorabile puncte de acces si arene decizionale dintre numeroasele existente la nivelul institutiilor europene . Acest comportament este valabil pentru toate grupurile de interese implicate politic. Astfel, Gianfranco Pasquino remarca faptul ca "fiecare grup va cauta sa determine cu precizie nivelul (executiv, legislativ, judiciar, birocratic) la care sunt luate deciziile specifice ce il privesc. S-a observat ca o recunoastere atenta a activitatii diferitelor grupuri de presiune duce, cu suficienta precizie, la determinarea locus-ului efectiv al puterii politice si al proceselor prin care se exercita in mod concret" (Pasquino 2002,pp. 89-90).

In continuare, vom arata care sunt aceste puncte de acces, care reprezinta locus-ul puterii politice efective in Uniunea Europeana.

Prezentarea punctelor de acces

Complexitatea si dinamismul structurii institutionale a UE il fac pe Van Schendelen (2002) sa descrie acest sistem prin urmatoarea metafora "variuos labyrinths constructed on different trampolines"(op. cit., p. 102). Dar, aceste caracteristici se pot transforma in oportunitati pentru lobby, pentru ca asta face sa "existe mereu o usa deschisa si un moment oportun"(ibidem, p.93).

Comisia Europeana

Van Schendelen (2002) realizeaza o clasificare a functionarilor Comisiei Europene din perspectiva importantei contributiei fiecaruia la procesul legislativ. Astfel, desi toti actorii din interiorul si din jurul Comisiei joaca un rol mai mult sau mai putin important in aproape orice aspect al procesului decizional - si asta datorita competentelor acestei institutii - se poate realiza o ierarhie a actorilor care contribuie in mod efectiv, si nu doar formal, la redactarea formei finale a propunerii de act normativ(Van Schendelen 2002, p. 95).

Astfel, desi poate parea paradoxal, oamenii cheie din cadrul Comisiei sunt functionarii cu o pozitie medie in ierarhia institutiei. Este vorba despre functionarii care ocupa pozitiile de nivel A inferior si nivel B superior[5]. In calitate de sefi de dosare, ei realizeaza prima versiune a oricarui act legislativ sau o primesc din afara, in special din partea expertilor, fie in calitatea lor de membri ai unui comitet sau ca persoane independente. Hull observa faptul ca "individul care este responsabil pentru procesul initial de pregatire ()[a unui anumit act legislativ] (prima versiune, consultari in cadrul Comisiei, consultari cu partile interesate, versiuni ulterioare, circuitul documentului prin Comisie) va descoperi ca atunci cand versiunea finala este adoptata de Consiliu contine, de obicei, 80% din proiectul sau original"(Hull, R 1993 apud. Zoltvny 2006b).

Asistentii acestor functionari (nivelul B inferior) si secretariatul (nivelul C) actioneaza ca intermediari, reprezentand un important nod comunicational. Functionarii care ocupa o pozitie superioara in cadrul nivelului A, cum ar fi Seful de Unitate, stabilesc de obicei doar obiectivele, verifica proiectele in lucru si, daca este necesar, incearca sa obtina sustinere la nivelul politic al Comisiei, cum ar fi comisarul, Cabinetul acestuia sau Colegiul. Nivelele superioare pot, bineinteles, sa influenteze functionarii de la nivelurile inferioare dar, de obicei, fac acest lucru doar in fazele initiale ale stabilirii agendei, cand inca nu s-a inceput lucrul la respectivul proiect legislativ (Van Schendelen 2002, ESI 2006). Acest lucru se intampla si pentru ca functionarii superiori din cadrul Comisiei sunt numiti pe criterii politice si nu detin intotdeauna expertiza necesara pentru a coordona indeaproape redactarea legislatiei (Zoltvny 2006a).

Van Schendelen considera ca un functionar al Comisiei trebuie sa indeplineasca doua criterii pentru a fi important pentru un lobbyst. Primul se refera la implicarea functionarului in procesul decizional. Lobbystul trebuie sa aiba in vedere atat actorii din departamentele responsabile in mod normal de o anumita problema, cat si cei care ocupa pozitii in departamente care pot deveni implicate intr-un mod sau altul. Schendelen da drept exemplu o problema privind productia alimentara. In acest caz, trebuie avuti in vedere nu doar persoanele importante din cadrul DG Agricultura, cat si cei din sectoare adiacente cum ar fi DG Sanatatea si Protectia Consumatorilor, DG Concurenta sau DG Comert. Al doilea criteriu, priveste preferintele respectivului functionar legate de diferitele politici publice. Lobbyistul trebuie sa identifice atat sustinatorii, cat si opozantii unei anumite politici. (Van Schendelen 2002, p. 95)

Parlamentul European

In cadrul Parlamentului European Van Schendelen(2002) distinge trei categorii importante de actori care au un rol important in derularea procesului legislativ. In functie de importanta, prima categorie cuprinde raportorii, iar cea de-a doua presedintii comisiilor si coordonatorii grupurilor politice. O a treia categorie o reprezinta asistentii, consilierii si echipele care alcatuiesc cabinetele actorilor mai sus mentionati. In fiecare dintre cele trei categorii, numarul total de persoane importante care se ocupa cu un dosar este de obicei mai mic de zece. Acestia sunt cei care practic scriu rezolutia finala, care are o influenta potentiala asupra procesului decizional. Impactul lor poate fi limitat, reducandu-se la incadrarea problemei sau la stabilirea agendei, dar aceasta poate fi decisiva pentru rezultatul final (op. cit. , p. 96). De asemenea, Van Schendelen remarca ca toti actorii mai sus mentionati sunt implicati in acelasi timp in organizatii private sau publice la nivel national, si pot fi contactati si prin intermediul acestor cai (ibidem).

Analiza lui Van Schendelen confirma in linii mari rezultatele unui studiu empiric publicat in 1997 de Kohler-Koch. Astfel, analizand raspunsurile pe care parlamentari le-au dat la intrebarea care sunt cei mai importanti oameni care trebuiesc contactati in Parlamentul European de catre un lobbyst, Kohler-Koch a obtinut urmatorul clasament. Cei mai importanti liderii de opinie sunt raportorii si presedintii de comisii parlamentare. Pozitia in cadrul unei comisii e mult mai importanta decat pozitia in cadrul unui grup parlamentar sau decat reputatia in Parlament. Asistentii parlamentarilor, Secretariatele grupurilor politice sau serviciul stiintific al PE sunt vazuti de parlamentari ca avand o importanta mult mai scazuta (Kohler-Koch 1997, p. 12). Interesant este ca raspunsul lobbystilor profesionisti la aceeasi intrebare este diferit. Astfel, acestia prefera in primul rand functionarii din jurul grupurilor politice si dintre parlamentari pe raportori si pe secretarii comisiilor parlamentare. In ambele cazuri, atentia acordata expertilor din administratia Parlamentului este minima.

Si Bouwen (2003) ajunge la concluzia ca cea mai importanta si eficienta arena a lobbyului legislativ la nivelul Parlamentului European o reprezinta comisiile parlamentare. Iar analiza noului Regulament de Functionare a PE, votat in februarie 2006, conduc la aceeasi concluzie. Astfel, desi putem identifica si alte arene importante in procesul legislativ, cum ar fi Plenul Parlamentului , secretariatul, intergrupurile sau colegiul chestorilor, cele 20 de comisii parlamentare raman locul cel mai propice lobbyului.

Desi sesiunea in Plen este principalul corp decizional al PE si are ultimul cuvant cand e vorba de legislatie, Bouwen demonstreaza ca "lobbyul legislativ este mai eficient atunci cand se concentreaza pe comitetele specializate"(Bouwen 2003, p. 5). In ciuda preeminentei formale a Plenului, cea mai mare parte a muncii legislative a PE are loc in cadrul comisiilor de specialitate. Toate propunerile legislative si celelalte documente legislative trebuie sa fie evaluate in cadrul comisiilor si cea mai mare parte a procesului legislativ in cazul tuturor procedurilor are loc in sesiunile acestor comisii. Datorita rolului dominant al comisiilor parlamentare in cadrul procesului legislativ, acestea sunt cele mai importante tinte pentru lobby in PE. Grupurile de interese abordeaza intalnirile acestor comisii din doua motive. In primul rand, lobbystii nu au acces in hemiciclu in cadrul sedintelor in plen din Bruxelles sau Strasbourg, dar au acces de obicei la sedintele comisiilor (idem, p.6). Al doilea motiv pentru care interesele private se orienteaza mai degraba asupra activitatii legislative din comisiile parlamentare, decat din sesiunile in plen, il reprezinta cerintele diferite necesare pentru a aduce amendamente, care sunt mai usor de introdus in cadrul comisiilor (ibidem).

Si Secretariatul unei comisii parlamentare poate deveni in mod ocazional o tinta pentru lobby dar, de obicei, joaca doar un rol minor in activitatea de lobby legislativ in cadrul PE (ibidem). Bouwen aminteste de existenta cazurilor in care unii raportori le cer acestor birocrati sa scrie rapoartele, indicandu-le doar directia generala. Cand acest lucru se intampla, birocratii pot deveni o tinta interesanta pentru lobby (idem, p. 7). Exista si situatii in care reprezentantii grupurilor de interese se ofera sa redacteze chiar ei rapoartele[6].

O alta modalitate prin care grupurile de interese pot interactiona cu comisiile parlamentare sunt audierile. Orice comisie parlamentara poate organiza o audiere cu experti, daca acest lucru este necesar pentru desfasurarea activitatii intr-un anumit caz. Audierile reprezinta o oportunitate de a intra in dialog cu partile interesate si de a atrage atentia media asupra unei anumite probleme. Bouwen considera ca, desi folosirea si importanta audierilor a crescut in ultimii ani, acestea raman un punct de acces mai mult exceptional si neimportant (ibidem). Exista doua motive pentru aceasta situatie: restrictiile de cost si de timp (ibidem).

Intergrupurile reprezinta un punct alternativ de acces la deputatii europeni. Ele sunt formate din parlamentari care impartasesc un interes comun intr-o anumita tema politica dar, pot cuprinde printre membri si reprezentanti ai grupurilor de interese(ibidem).

Consiliul

Un teoretician interguvernamental ar sustine ca Consiliul UE este principala structura la nivel european care ar trebui abordata de catre grupurile de interese. Dar, in realitate, acesta reprezinta cea mai putin accesibila institutie europeana in mod direct. Acest lucru se intampla datorita compozitiei interguvernamentale si internationale a acestei institutii.    (Kohler-Koch,Quittkat 1999, p.2). Asemeni Cabinetelor din democratiile vestice, lobbyul asupra Consiliului trebuie sa fie, mai degraba, indirect (Mazey si Richardson 2001, p. 22).

Mazey si Richardson (2001, p. 22-24) identifica trei canale de lobby indirect a Consiliului. In primul rand, grupurile fac lobby in permanenta pe langa delegatiile nationale din Bruxelles, mai exact pe langa acei functionari care fac parte din asa numita Reprezentanta Permanenta din Bruxelles. Acesti oficiali participa la grupurile de lucru ale Consiliului, in jur de 200, si pregatesc sedintele Comitetului Reprezentantilor Permanenti (COREPER) si Consiliile ministeriale. Acolo unde este posibil, acesti oficiali incearca sa obtina consensuri si compromisuri intre guvernele pe care le reprezinta, lasand doar problemele cele mai contestate sa fie rezolvate atunci cand ambasadorii se intalnesc in cadrul COREPER I si II sau, in cele din urma, in cadrul sedintelor Consiliului.

Deoarece reprezentantii nationali in COREPER (ambasadorii si adjunctii ambasadorilor la UE) joaca un rol atat de important in cadrul Consiliului (aproximativ 80% dintre propunerile legislative sunt adoptate la nivelul COREPER[7]), grupurile nationale fac lobby pe langa oficialii din tara lor de origine, sperand ca acestia le vor reprezenta interesele la sedintele COREPER - de aceea, membrii COREPER sunt numiti "lobbyed lobbyists"(Spence 1993 apud. Mazey si Richardson 2001, p. 23 ). Grupurile europene si acele asociatii nationale si firme care inteleg cu adevarat importanta interguvernamentalismului in procesul decizional al UE fac lobby, de asemenea, si pe langa o serie de delegatii nationale in Bruxelles, mai ales a acelor state care sunt cunoscute ca avand pozitii puternice in anumite chestiuni politice. In plus, se pare ca "material explicativ" din partea lobbystilor circula cateodata in cadrul Secretariatului Consiliului (Hayes-Renshaw si Wallace 1997 apud. Mazey si Richardson 2001, p. 23).

Un al doilea instrument indirect de lobby al Consiliului il constituie, pentru grupurile de interese, interventia pe langa membrii numeroaselor grupuri de lucru ale Consiliului. Asemanator cu COREPER-ul, aceasta arena de lobby prezinta oportunitati pentru prezentarea de detalii tehnice si influentarea reprezentantilor conationali. Compuse din oficiali nationali, "ele constituie coloana vertebrala a sistemului de integrare europeana, ei realizeaza munca de teren vitala si de multe ori indelungata pentru ceea ce, in cele din urma, va deveni o politica sau un act legislativ european." (Hayes-Renshaw si Wallace 1997 apud. Mazey si Richardson 2001, p. 23).

Ocazional, grupurile de interese isi pot asigura reprezentarea in grupurile de lucru ale Consiliului, daca unul dintre reprezentantii lor este numit de catre guvernul national drept functionar public la acest nivel.

Al treilea, si cel mai evident, mijloc de influentare al Consiliului este, bineinteles, direct prin intermediul guvernelor nationale. In mod cert, importanta guvernelor nationale in aceasta privinta variaza in functie de politica publica avuta in vedere, tipul grupului de interese, factorul timp si natura guvernului national. Mazey si Richardson considera ca extinderea sistemului de vot prin majoritatea calificata in cadrul Consiliului a erodat legatura traditionala dintre grupurile de interese si guvernele nationale, obligandu-le sa dezvolte strategii independente de guvernele "lor" (Mazey si Richardson 2001, p. 24).

O alta analiza a actorilor importanti de la nivelul Consiliului este realizata de catre Van Schendelen (2002, p. 96). Astfel, sunt identificati trei tipuri de actori. Cele mai importante sunt acele persoane care determina de fapt pozitia Consiliului: functionarii numiti, in principal, pe criterii nationale care se afla in fiecare grup de lucru din cadrul COREPER si din comitetele speciale ale fiecarui Pilon. Acestia sunt cei care iau cea mai mare parte a deciziilor, care sunt apoi semnate de catre ministri. Toti acesti functionari sunt numiti pe criterii nationale si pot fi influentati in tarile de origine. A doua categorie importanta de actori este reprezentata de functionarii din cadrul Secretariatului General al Consiliului. Acestia se ocupa cu dosarele din punct de vedere "administrativ", ceea ce reprezinta un eufemism pentru diferite manevre politice. Acest lucru poate fi ilustrat in cazul celei de a treia categorii: sutele de oameni care tin de Presedintia bianuala a Consiliului. Formal, acestia nu fac decat sa sustina, din punct de vedere tehnic, numeroasele sesiuni care au loc la toate nivelurile (puncte de lucru, Coreper, Consilii, Summit-uri). In plus, ei trebuie sa controleze Secretariatul General si sa reprezinte Consiliul in fata celorlalte institutii, a mass-media si a restului lumii. Sub Pilonii II si III, ei sunt responsabili si pentru introducerea de propuneri si implementarea deciziilor. In practica, totusi, prin pozitia pe care o detin pe langa Presedintie, ei pot stabili datele pentru intalniri, agenda intalnirilor, pot face diferenta intre punctele A si B, aranjeaza atat ordinea, cat si subiectele dezbatute, redacteaza concluziile si stenogramele, mediaza intre diferitii membri, sugereaza compromisuri, determina daca o propunere a intrunit majoritatea necesara, intervin in impartirea sarcinilor si in procesul de recrutare din cadrul Secretariatului General si transmit mesajele catre exterior.

Alte puncte de acces

Datorita caracterului policentric si fragmentat al UE exista si alte persoane care pot influenta procesul decizional. Van Schendelen (2002, p. 96-97) face o prezentare a acestora. Astfel, avocatii generali si referentii acestora au de obicei un impact important asupra deciziilor Curtii de Justitie, la fel ca si impactul membrilor Curtii de Conturi asupra acestei institutii. Intendentii din cadrul agentiilor de inspectie pot identifica diferente intre norma si practica procesului decizional. Astfel, datorita caracterului imperfect al legilor, acesti intendenti pot fi folositi pentru a repune in discutie o anumita problema. Juristii, din cadrul birourilor legislative de pe langa fiecare institutie si DG, sunt importanti in calitatea lor de consultanti ai oficialilor. Schimbarea opiniilor acestor consilieri ii va determina sa dea sfaturi diferite. Rolul traducatorilor este de asemenea important, prin faptul ca nici o limba nu este identic semantic cu alta, iar o mica modificare terminologica poate avea efecte importante. De asemenea, oficialii cu pozitii importante joaca un rol decisiv in procesul decizional, prin modul in care impart diferitele responsabilitati intre subalterni si prin modul in care aloca resursele (Van Schendelen 2002, p. 97).

Alti actori, care trebuie avuti in vedere, sunt cei care nu tin in mod formal de sistemul decizional al UE, dar care pot fi folositi drept intermediari ai propriilor interese. De exemplu, se pot realiza contacte cu alte grupuri de interese. Acestea au propriile retele de contacte in cadrul institutiilor, care pot fi folosite in actiuni indirecte. De asemenea, alti actori foarte utili sunt expertii, care fac parte din grupurile de experti ai Comisiei, care pregatesc propunerile legislative, din grupurile de lucru care evalueaza propunerile sau dintr-un comitet de comitologie care stabileste normele de implementare. De asemenea, tarile terte sau organizatiile internationale, cum sunt Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica sau Organizatia Mondiala a Comertului, pot influenta unele decizii ale UE (ibidem).

Mai mult, Van Schendelen constata ca, de fapt, majoritatea eurobirocratilor sunt niste "agenti dubli", in sensul ca pe de o parte ei reprezinta puncte de acces in sistemul decizional asupra carora se exercita lobby, dar in acelasi timp si ei doresc sa-si promoveze propriile initiative, motiv pentru care fac la randul lor lobby pe langa alti functionari in pozitii cheie (Van Schendelen 2002, p. 98).