CADRUL NORMATIV AL UE

CADRUL NORMATIV AL UE

Relevanta legislatiei comunitare pentru Statele Membre poate fi urmarita pe mai multe paliere:

a) transpunerea in legislatia nationala; dupa cum se va arata mai jos, o buna parte din legislatia comunitara nu are calitatea de a fi nemijlocit aplicabila in Statele Membre: in aceste situatii, Statele membre au obligatia de a prelua normele respective in legislatia nationala.

b) asigurarea corectitudinii transpunerii in legislatia nationala a legislatiei comunitare. De foarte multe ori, initiativa in aceasta privinta revine Comisiei, adesea in urma unor sesizari primite de la parti interesate, dar si ca urmare a unor analize initiate din oficicu. Exista insa si posibilitatea ca asemenea situatii, care se pot rezolva fie pe cale amiabila, fie prin recurgerea la Curtea de Justitie, sa fie declansate de parti direct interesate care se adreseaza Curtii de Justitie pentru a-si proteja drepturile.     

c) asigurarea aplicarii legislatiei comunitare sau a legislatiei nationale care transpune legislatia comunitara; Comisia Europeana nu are nici resursele, nici prerogativele pentru a urmari sistematic felul in care Statele Membre isi indeplinesc obligatiile de aplicare (mijlocita sau nemijlocita) a legislatiei comunitare. Obligatiile in aceasta privinta incumba exclusiv Statelor Membre (mai precis, guvernelor centrale), care sunt tinute sa ia toate dispozitiile necesare punerii corecte in aplicare a legislatiei comunitare (inclusiv in delicatele cazuri in care, potrivit normelor constitutionale interne, raspunderea privind aplicarea regulilor dintr-un domeniu revine altui palier de autoritate).

In afara de consideratiile referitoare la oportunitatea includerii unui domeniu sau a altuia intre cele care tin (exclusiv sau "partajat") de competenta Comunitatii, importante pentru problema cadrului normativ al UE sunt si consideratiile referitoare la oportunitatea reglementarilor emise la nivel comunitar in domeniile respective.

a) ca regula generala, reglementarea la nivel supranational are avantajul unei uniformitati generatoare de egalitate de tratament intre subiectii sai, fapt care - la randul sau - ii confera o buna legitimitate

b) pe de alta parte,

- reglementarea uniforma nu poate tine seama de particularitatile contextelor nationale, care uneori sunt susceptibile a determina o ajustare a filosofiei de abordare (intr-o anumita masura, aceasta nevoie de flexibilitate sporita este acoperita de un instrument legislativ specific in UE, directiva)

- reglementarea de la un nivel de decizie foarte indepartat de locul unde decizia isi produce efectele poate sa se concretizeze in solutii legislative inadecvate si/sau foarte dificil (daca nu chiar imposibil) de aplicat, chiar si de catre subiecti care urmaresc sa isi indeplineasca obligatiile cu buna credinta.

c) in fine, trebuie mentionat principiul loialitatii fata de Comunitate a Statelor Membre (Art.10 TCE), in conformitate cu care acestea au obligatia sa legifereze (in domeniile lor de competenta) in sensul indeplinirii obligatiilor care decurg din Tratat. Acest principiu este un bun instrument de echilibrare a principiului subsidiaritatii. In plus, el poate fi invocat si in situatiile in care carenta nu consta in adoptarea de reglementari contrare prevederilor Tratatelor, ci in neadoptarea de reglementari care sa le puna in aplicare, inclusiv daca aceasta carenta este colectiva.

Precedent: 1984-85, Parlamentul European s-a adresat Curtii pentru a pune capat imobilismului Consiliului cu privire la adoptarea unei politici comune in domeniul transportului (a carei creare este mentionata in Tratatul CE).

Dupa cum s-a mai aratat, activitatea de reglementare este atat de importanta pentru UE, incat se vorbeste in literatura de specialitate despre un "stat reglementator". Exista estimari diferite cu privire la dimensiunea acestui fenomen in cadrul UE, de la butada fostului presedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, care, in 1988, prevedea ca, peste 10 ani, 80% din reglementarile economice si sociale aplicabile in Europa vor fi emise la nivel comunitar, pana la cercetari mai recente, care arata ca procentul real de legislatie emisa la nivel comunitar si aplicabila la nivel national este de 10-20%, in vreme ce alti autori apreciaza ca circa jumatate din legislatia adoptata la nivel national este legata intr-un fel sua altul de politicile comunitare.

Pe ansamblu, activitatea legislativa la nivelul Uniunii Europene a crescut dramatic in ultimii 30 de ani, dar se poate constata o anumita "aplatizare" a curbei dupa adoptarea programului legislativ al Pietei Interne Unice, care a luat sfarsit in 1992. In perioada 1996-2000, au fost adoptate nu mai putin de 11414 acte, reprezentand o usoara scadere fata de cei 5 ani anteriori, dar o crestere de 4 ori in raport cu perioada 1971-75.

Actele normative care guverneaza Uniunea Europeana sunt clasificate in doua mari categorii: legislatia primara si legislatia secundara.

Legislatia primara consta din Tratate. Ele reprezinta sursa suprema a mandatului conferit si legitimitatii de care se bucura institutiile comunitare.

In masura in care prevederile lor nu sunt suficient de explicite, Curtea de Justitie are posibilitatea de a da interpretari care sunt obligatorii.

Legislatia secundara include actele emise de institutiile comunitare, potrivit prerogativelor pe care le au potrivit tratatelor, in vederea reglementarii diferitelor aspecte in domeniile asupra carora Comunitatea are competente, ca si in vederea punerii in aplicare a unor reglementari aplicabile la nivel comunitar.

Legislatia secundara este constituita din trei categorii de acte normative.

Regulamente.

- sunt opozabile tuturor subiectilor de drept (public sau privat) din Statele Membre

- sunt aplicabile in dreptul intern direct si nemijlocit, fara sa necesite vreo "transpunere"

Optiunea pentru reglementarea prin regulament, in detrimentul celei prin directive, este ghidata de caracteristicile domeniului de reglementare. Trasaturile care fac regulamentul preferabil includ:

- existenta unei competente exclusive a Comunitatii in domeniu

- necesitatea unei aplicari cat mai uniforme a reglementarii (de exemplu, daca aceasta este susceptibila sa afecteze direct activitatea unui mare numar de entitati de drept privat).

Directive

- pot fi adresate atat tuturor Statelor membre, fara diferentiere, dar si doar anumitor State Membre (prima situatie fiind mult mai frecventa)

- necesita "transpunere" in legislatia nationala, ceea ce inseamna ca o anumita doza de neuniformitate in receptarea lor in dreptul intern este acceptabila (dar comporta, totusi, riscuri de adancire a divergentei)

- stabileste doar obiectivele (rezultatele) urmarite, principiile care stau la baza actiunii in acel domeniu, eventual si anumite interdictii, lasand insa la latitudinea Statelor membre alegerea, in functie de circumstantele concrete, a mijloacelor de indeplinire a lor; din acest motiv, in principiu ele reprezinta o forma de act normativ mai "usoara", cu mai putine detalii si un continut cantitativ mai redus. In practica insa (probabil si din dorinta de a reduce riscurile unor dispute ulterioare cu privire la calitatea transpunerii in statele membre), Directivele au devenit extrem de detaliate, uneori nemaiputand fi distinse de Regulamente (din acest punct de vedere)     

Reglementarea pe calea Directivelor se confrunta cu neajunsuri provenind din:

- o anumita neuniformitate a regulilor in vigoare in diferite state membre

- performante diferite, de la tara la tara, in materia transpunerii (intarzieri, transpunere incorecta)

- insuficienta mijloacelor institutiilor comunitare (in practica, Comisia) pentru a asigura o punere in aplicare corecta si uniforma in toate Statele Membre     

Decizii

- sunt acte aplicabile nemijlocit (deci, nu necesita emiterea unui act normativ national in acest sens), adresate unor destinatari precisi (State Membre si//sau entitati de drept privat), care trebuie sa li se conformeze neconditionat.

Proiectul de tratat constitutional reformeaza sistemul actelor normative comunitare, aducand numeroase inovatii:

a) se opereaza o distinctie intre "acte legislative" (legi europene si legi-cadru europene, corespunzand actualelor regulamente si, respectiv, directive), pe de-o parte, si "acte nelegislative"" pe de alta parte.

b) in categoria actelor nelegislative, sunt incluse:

regulamente delegate, in situatiile in care Comisia a fost explicit imputernicita sa completeze sau sa amendeze aspecte neesentiale ale unor acte legislative, sub supravegherea legiuitorului, care pastreaza posibilitatea de a revoca oricand delegarea respectiva

- acte de punere in aplicare, emise de diferite institutii comunitare, potrivit prerogativelor pe care le au, cu scopul de a asigura o mai mare uniformitate a aplicarii legilor la nivelul UE

- decizii (isi pastreaza caracteristicile si functiile actuale)

In contextul prezentarii actelor normative ale UE trebuie mentionate si asa-numitele instrumente de soft law, adica un corp sistematic de reguli informale care serveste drept inlocuitor al legislatiei formale: documente cu statute diverse, emise de diferite institutii comunitare (in primul rand, Comisia), care nu au un caracter obligatoriu in sensul ca incalcarea prevederilor lor poate face obiectul unei plangeri adresate Curtii, dar se bucura de o mare autoritate de facto, ceea ce le face sa fie respectate intocmai de institutia care le-a emis, dar si urmate indeaproape de alte institutii (proiectele de acte normative emise de Comisie in urma manifestarii dorintei in acest sens a Consiliului European). Acest tip de instrumente poarta denumiri diverse: linii directoare, cadre, instiintari, comunicari.

Tot un fel de instrument de soft law sunt considerate a fi si acordurile politice incheiate de statele membre in anumite domenii (adesea, ca substitut pentru adoptarea unui act legislativ obligatoriu) sensibile, in care disponibilitatea Statelor Membre de a fi confruntate cu riscul unor actiuni in justitie este foarte redusa. Cel mai bun exemplu in acest sens il ofera Codul de conduita pentru impozitarea afacerilor (care, formal, face parte din acquis-ul in domeniul impozitarii, dar al carui rol principal este de a proteja anumite practici fiscale de incidenta regulilor in materie de ajutoare de stat; Nota bene: este vorba de o protectie informala. Teoretic, un agent economic nemultumit s-ar putea adresa Curtii si ar putea obtine castig de cauza)

Chiar daca, in raport cu legislatia formala, instrumentele de soft law au un grad mai mare de flexibilitate, existenta lor reduce discretia institutiei emitente in luarea deciziilor si reduce potentialul de influentare politica a acestor decizii. Intre soft law si legislatia formala exista evidente compromisuri: ceea ce se castiga din punctul de vedere al celeritatii si flexibilitatii atrage costuri in termeni de stabilitate si credibilitate.

Respectarea legislatiei comunitare este afectata in principal de:

- intarzierea in transpunerea la nivel national, care poate sa ajunga la cativa ani

- transpunerea incorecta

- punerea in aplicare deficitara (in mod deliberat sau nu)

Exista mari discrepante intre performantele statelor membre din punctul de vedere la indeplinirii obligatiilor lor de adoptare si aplicare a legislatiei comunitare. De pilda, in domeniul pietei interne unice, tari precum Franta, Grecia si Portugalia avea in urma cu cativa ani, "un deficit de transpunere" (procent de directive netranspuse) de peste trei ori mai mare decat al Danemarcei, Suediei si Finlandei.     

In toate cazurile de mai sus, daca situatia nu poate fi rezolvata pe cale amiabila intre Comisie si statul membru respectiv, o procedura de incalcare a obligatiilor (infringement) este declansata la Curtea de Justitie. Numarul acestor proceduri a crescut exponential in ultimii ani, de la sub 700 in 1992, la aproape 1600 in 2003. Este mai greu de apreciat insa in ce masura cresterea reflecta o indisciplina crescanda sau o exigenta mai mare a Comisiei in monitorizarea cazurilor de incalcare.