POLITICA PRIVIND CONCENTRARILE ECONOMICE

POLITICA PRIVIND CONCENTRARILE ECONOMICE

1. Conceptul de concentrare economica

Concentrarea economica este o operatiune prin care se realizeaza fie transferul proprietatii sau al folosintei asupra totalitatii sau a unei parti a bunurilor, a drepturilor si a obligatiilor unui agent economic, fie exercitarea directa sau indirecta (de catre unul sau mai multi agenti economici) a unei influente determinate asupra unuia sau mai multor agenti economici. Esential este ca operatiunea realizeaza o grupare de firme, in urma careia una sau mai multe dintre acestea sunt plasate sub un control exterior, exercitat fie de o singura firma, fie in comun cu alte firme.

Spre deosebire de o intelegere, care reprezinta un acord intre intreprinderi independente din punct de vedere juridic, in cazul unei concentrari, structura interna a acestora se modifica, iar raporturile de proprietate se schimba.

O concentrare economica are diverse forme, plecand de la fuziune, forma extrema de concentrare (cu disparitia cel putin a unei persoane juridice), la achizitie de participatii minoritare sau majoritare si la societatea mixta care isi desfasoara activitatea in mod independent (eng. full-function joint venture).

Crearea unei fuziuni are loc atunci cand o companie care este dizolvata (fara a fi insa lichidata) isi transfera toate activele sale altei companii, in schimbul emiterii, de catre aceasta din urma, de actiuni in limita capitalului achizitionat, catre actionarii companiei dizolvate, in schimbul unei plati (daca este posibil), care sa nu depaseasca 10% din valoarea nominala a actiunilor. Daca aceasta nu poate fi determinata, se ia in calcul valoarea nominala contabila a acelor actiuni. O fuziune apare si atunci cand doua companii se unesc de buna voie pentru a forma o noua afacere. In acest caz ele cauta castiguri rezultate din sinergie, care pot apare atunci cand acestea impart obiective comune.

Achizitiile de participatii minoritare sau majoritare au loc atunci cand firmele achizitioneaza "parti' din cadrul altor firme. Notiunea de "parti' trebuie inteleasa in sensul de filiale, departamente sau alte bunuri care constituie o afacere pentru firma care achizitioneaza, si pentru care este posibil calculul cifrei de afaceri.[3] Achizitia are loc atunci cand o firma (pradatorul) obtine controlul unei alte firme (victima), castigand majoritatea voturilor, adica 51%. Face acest lucru oferind actionarilor companiei victima un pret atractiv pentru actiunile lor, sau face schimb cu acestea. Ca urmare, firma pradatoare va avea puterea sa asigure implementarea strategiilor in noua companie. Firma victima poate fi de acord cu preluarea atunci cand se confrunta cu dificultati si priveste pierderea controlului ca cea mai buna modalitate de a pastra locurile de munca sau numele marcii (achizitie prietenoasa - engl. friendly takeover).

Societatile mixte (eng. joint ventures) sunt companiile in care controlul este exercitat de doua sau mai multe firme. In sfera politicii europene de concurenta cad numai acele societati mixte care-si desfasoara activitatea in mod independent, denumite societati mixte concentrative (engl. full-function joint venture), care indeplinesc toate functiile unei entitati economice autonome. Desfasurarea activitatii lor are efecte de durata in modificarea structurala a activitatii firmelor care o formeaza, sau asupra carora isi exercita controlul. O societate mixta nu este un full-joint venture in cazul in care detine controlul asupra unei parti dintr-o firma care indeplineste numai o functie in cadrul companiei mama, de exemplu, numai functia de productie, sau numai functiile de productie si distributie (societate mixta cooperatista).

Cel putin trei factori sunt larg recunoscuti ca influentand deciziile firmelor europene care fuzioneaza: integrarea pietei in UE, procesul de globalizare si progresul tehnologic. Managerii si actionarii afirma importanta reducerii costurilor si obtinerii de sinergii, cu scopul de a deveni si ramane competitivi pe o piata unica europeana integrata si concurentiala. in tarile mari, economiile de gama si de scara pot fi obtinute, in timp, prin intermediul proceselor normale de piata. Dar acest lucru nu se aplica intotdeauna in micile economii. Fuziunile pot permite unei firme nationale sa obtina masa critica necesara pentru a opera la nivel european si pentru a restructura operatiunile sale, in scopul servirii unei piete mai largi si mai competitive. Astfel de fuziuni sunt considerate pro-concurentiale, dar pot determina aparitia de indoieli legate de concurenta pe piata interna a fiecarei parti participante la fuziune. Aceeasi logica se poate aplica in ceea ce priveste presiunea exercitata de globalizare.

in industriile puternic dinamice si inovative, ritmul inovarii poate fi domolit sau infranat daca o concentrare este interzisa sau restrictionata, sau daca firmele renunta sa incerce a fuziona de frica opozitiei regulatorii. De fapt, pe astfel de piete, fuziunile pot avea efecte foarte benefice, dar, in acelasi timp, pot da nastere unor situatii in care o singura firma sau un grup restrans de firme se bucura de o putere de piata semnificativa. Pe de alta parte, exista necesitatea ca industriile europene sa fie competitive pe piata globala. Trebuie, de aceea, incurajata cooperarea, in timp ce trebuie descurajata coluziunea dintre firme. Exista o nevoie acuta de euro-campioni, adica de firme care sa poata concura global cu cei mai mari producatori din SUA si Japonia. Luand in considerare contextul economic larg, Comisia va judeca daca astfel de pozitii avantajoase sunt temporare sau par a se perpetua.

2. Reglementari comunitare privind concentrarile economice

Un fapt surprinzator in dispozitiile Tratatului CEE din 1957, este lipsa controlului fuziunilor. Exista explicatii diferite pentru aceasta omisiune. Ele variaza de la cele care au la baza motivatii politice, in favoarea intaririi companiilor europene, pana la frica tarilor membre la acea vreme ca acest control al fuziunilor ar implica, in practica, controlul european asupra fuziunilor nationale (deoarece fuziunile transfrontalire erau rare la acea vreme). Omisiunea reflecta si faptul ca nici o tara fondatoare nu detinea un control al fuziunilor la nivel national. Deoarece fuziunea poate, in anumite situatii legate de piata, sa stabileasca sau sa intareasca un grad ridicat de concentrare, procesul concurentei poate fi impiedicat in lipsa unui control al fuziunilor. Firmele pot fi tentate sa caute parteneri de achizitii sau fuziuni, ca o alternativa la optiunile de intelegere sau comportament anticoncurential, care sunt interzise si strict supravegheate. Aceasta ar submina credibilitatea politicii de concurenta europene si, daca s-ar utiliza la scara extinsa, ar presupune costuri ridicate pentru comunitate privind bunastarea.

Controlul fuziunilor a aparut relativ tarziu in meniul politicii de concurenta a Uniunii Europene: controlul intelegerilor dintre firme si a firmelor care detin o putere dominanta dateaza din 1957, iar controlul fuziunilor numai din 1989. Parintii fondatori a ceea ce a devenit Uniunea Europeana erau preocupati in mod explicit cu prevenirea intelegerilor si a discriminarii preturilor de-a lungul hotarelor nationale, dar nu cu reglementarea structurii de piata. intr-adevar, ei aveau o anume simpatie pentru ideea promovarii campionilor europeni pe piata mondiala.

Initial, Comisia a considerat ca aplicarea art. 82, privind problema concentrarilor va trebui judecata in functie de fiecare caz. Astfel, Comisarul cu probleme privind concurenta, Von der Groeben, declara in fata Parlamentului European, la 16 iunie 1965: 'Cu cat o firma ocupand o pozitie dominanta, se apropie mai mult de situatia de monopol (prin intelegerile realizate cu o alta firma), punand in discutie libertatea de alegere si de actiune a furnizorilor, cumparatorilor si consumatorilor, cu atat mai mult exista o probabilitate mai ridicata ca aceasta sa intre, datorita concentrarii, in zona abuzurilor'}[4] Datorita fluxurilor masive de capital venite dinspre SUA, care profitau de avantajele oferite de noul spatiu economic european, firmele europene au constientizat faptul ca dimensiunile lor sunt mult mai mici in raport cu cele americane, fapt care reducea puterea lor competitiva pe piata (in anii '60, o firma europeana de dimensiuni era echivalentul unei firme de dimensiuni medii din SUA). Astfel, a aparut necesitatea cresterii rapide, dar controlate, a numarului de concentrari in spatiul comunitar.

Primele incercari de reglementare comunitara a fuziunilor dateaza din anul 1973, an in care Comisia a aplicat articolul 82 al Tratatului CE in cazul Continental Can, cand a avut loc achizitionarea unui concurent de catre firma care se bucura de pozitie dominanta. Curtea de Justitie a confirmat aceasta abordare in judecarea din 1973: "Un abuz poate astfel sa apara daca o intreprindere aflata intr-o pozitie dominanta isi intareste o astfel de pozitie astfel incat gradul de dominatie obtinut impiedica substantial concurenta'?²'¹ Decizia a deschis calea catre controlul ex post, oferind sustinere procesului de control al concentrarilor prin intermediul deciziilor CEJ.

In iulie 1973, Comisia a prezentat o prima propunere de reglementare privind controlul concentrarilor, care viza doua aspecte: erau declarate incompatibile cu Tratatul operatiile de concentrare care duceau la aparitia de obstacole in calea unei concurente efective, in masura in care comertul intre statele membre era susceptibil de a fi afectat si operatiunile de concentrare care depaseau un anumit nivel (definit in cifra de afaceri totala) trebuiau notificate. Initial, Consiliul nu a fost de acord cu aceasta propunere, care a fost modificata, ulterior, de catre Comisie.

Infaptuirea Pietei Unice a modificat substantial natura concurentei intercomunitare. Firmele se confruntau cu tot mai multe provocari pe pietele care le erau rezervate pana acum, intrucat granitele deveneau tot mai deschise, aproape imperceptibile din punct de vedere economic si comercial, iar barierele netarifare au fost, in majoritatea lor, inlaturate. O reactie naturala de ajustare la o piata incomparabil mai ampla, a fost cresterea dimensiunii medii a companiilor, in vederea maximizarii avantajelor economice de scara in materie de productie si cercetare - dezvoltare. Aceasta tendinta a fost amplificata de dorinta de a proteja, totusi, piata interna de presiunile concurentiale provenind din celelalte tari ale Uniunii Europene. In alte cazuri, sporirea dimensiunilor firmelor a fost o strategie ofensiva, pentru a obtine avantajele oferite de o piata mult mai mare. in timp ce unele firme au putut sa-si mareasca dimensiunile prin propriile resurse, altele au ales calea achizitiei altor companii, cu activitati complementare sau chiar concurente.

Consolidandu-si pozitiile pe piata interna, o serie de mari companii au lansat procesul de fuziuni si achizitii tranfrontaliere. Astfel, valoarea operatiunilor de achizitii si fuziuni a sporit substantial dupa lansarea procesului de fundamentare a Pietei Unice, atingand in 1989 un nivel record de 44 milioane ECU, adica de 3,5 ori mai mult decat in 1986. Valul de fuziuni s-a extins continuu si a cuprins treptat noi tari membre.²³²

In anii '80, avand loc fuziuni transfrontalire majore odata cu piata interna, s-au simtit limitele articolului 82 din Tratatului CE si, ca urmare, a fost adoptat la 21 decembrie 1989, la propunerea Comisiei, Regulamentul Consiliului nr. 4064/1989 (Merger Regulation), care a intrat in vigoare la 21 septembrie 1990. Regulamentul stabilea ca "operatiunile de concentrare, de dimensiune comunitara, care creeaza sau intaresc o pozitie dominanta, avand ca efect o impiedicare intr-un mod semnificativ a concurentei efective pe piata comuna sau pe o parte substantiala a sa, sunt declarate incompatibile cu piata comuna.' [5]

Sub acest Regulament, atunci cand se crea sau intarea o pozitie dominanta, Comisia nu a luat in considerare niciodata eficientele economice, ca reprezentand o baza reala pentru acceptarea unei tranzactii de concentrare. Cu alte cuvinte, eficientele anticipate puteau numai sa confirme si nu sa inlocuiasca concluziile bazate pe analiza structurii si performantei pietei. Articolul 2.2(b) a Regulamentului specifica explicit ca 'progresul tehnic si economic' poate fi luat in consideratie daca este in "avantajul consumatorilor'. De aceea, numai bunastarea consumatorilor, si nu cea a producatorilor, este de relevanta pentru Comisie. Amintindu-ne ca eficientele dinamice au probabil un efect mult mai important asupra bunastarii decat eficientele statice, cel putin pe termen lung, este logic ca acestea sa fie luate in consideratie. De notat ca, totusi, nu toate tipurile de eficienta dinamica sunt acceptate, chiar daca de ele pot beneficia consumatorii, ci, conform articolului 2.1(b) a Regulamentului, numai acelea care "nu formeaza un obstacol in calea concurentei'.

Comisia nu a dat nici o declaratie cu privire la relevanta castigurilor potentiale de eficienta sub Regulamentul 4064/89. Un obstacol pentru aceasta clarificare si codificare a politicii Comisiei, cu privire la eficientele acceptate in controlul fuziunilor, poate fi dezbaterea mai sus mentionata, iar un alt motiv pare a fi unul pragmatic, nu legal si anume dificultatea de a dovedi eficientele care pot rezulta in urma unei fuziuni.

Operatiunile care au ca obiect sau ca efect numai coordonarea comportamentului competitiv al unei firme independente, nu constituie o concentrare. Unul dintre amendamentele aduse Regulamentului din 1989, a fost acela de a supune si 'societatile mixte cooperative' prevederilor Regulamentului referitor la fuziuni, deoarece s-a considerat ca acest lucru are ca efect reducerea costurilor companiilor implicate, precum si a perioadei de timp in care acestea primeau avizul din partea Comisiei de a-si desfasura activitatea. In cazul societatilor mixte, trebuie facuta distinctia intre "societati mixte concentrate', care indeplinesc permanent toate functiile unei entitati economice autonome si care nu dau nastere unei coordonari al comportamentului competitional al partilor unei societati mixte si "societati mixte cooperatiste', carora le lipsesc aceste caracteristici (cum sunt aliantele strategice) si trebuie sa fie caracterizate ca intrand sub incidenta articolului 81 al Tratatului CE.

Dimensiunea comunitara a unei concentrari economice, conform Regulamentului 4064/89, este definita pe baza a trei criterii: un dublu criteriu referitor la cifra de afaceri a firmelor de referinta, si un criteriu ce priveste zona principala de activitate a firmelor[6]. Astfel:

criteriul cifrei de afaceri a concentrarii: pentru ca operatiunea sa aiba o dimensiune comunitara trebuie ca, pe de o parte, cifra de afaceri totala, realizata pe plan mondial a firmelor ce constituie gruparea, sa depaseasca 5 miliarde ECU;

criteriul cifrei de afaceri individuale: o alta conditie care trebuie indeplinita este ca cel putin doua dintre firmele care realizeaza concentrarea sa aiba individual, in cadrul Comunitatii o cifra de afaceri superioara cifrei de 250 milioane ECU, in afara de cazul in care fiecare dintre firmele avute in vedere realizeaza mai mult de 2/3 din cifra sa de afaceri in cadrul unui singur stat membru;

criteriul zonei principale de activitate: este necesar ca cel putin una dintre firme sa nu realizeze mai mult de 2/3 din cifra de afaceri intr-un singur stat membru; daca 2/3, sau mai mult din cifra de afaceri realizata la nivel comunitar a unui partener este localizata intr-o singura tara membra, fuziunea este exclusa de la aplicarea reglementarilor comunitare, fiind plasata sub incidenta celor nationale.

Cifra de afaceri a concentrarii la nivel mondial cuprinde cifra de afaceri a anului precedent a tuturor firmelor care formeaza concentrarea si care a rezultat din vanzarea de produse si servicii, dupa scaderea din aceasta a TVA-ului si a altor taxe cu impact direct asupra cifrei de afaceri.

Cifra de afaceri la nivel comunitar sau in cadrul unui stat membru este calculata pe baza produselor vandute si a serviciilor furnizate consumatorilor din cadrul Uniunii sau unui stat membru, in functie de caz. in calculul cifrei de afaceri este inclusa nu numai cea a firmei avuta in vedere, dar si cifrele de afaceri ale celorlalte firme asupra carora firma detine control direct, precum si cifrele de afaceri ale firmelor care detin control direct asupra firmei participante la concentrarea economica.[7]

Fuziunile care se incadrau in criteriile comunitare trebuiau sa fie notificate Comisiei si erau examinate exclusiv de aceasta (principiul "ghiseului unic' - adica Comisia), ceea ce permitea un control exclusiv asupra fuziunilor transfrontalire importante. Dupa notificare, Comisia trebuia sa adopte o decizie in maximum o luna. Legislatia si structurile institutionale din tarile membre isi pastrau valabilitatea, iar actiunile care nu intrau sub incidenta interventiei comunitare, erau de competenta autoritatilor nationale.

Regulamentul nr. 4046/89 excludea, din punctul de vedere al pragului cifrei de afaceri, un numar mare de operatiuni de concentrare economica cu impact comunitar, iar alte sectoare economice (ex. industria textila, farmaceutica, tipografica, etc.) nu erau incluse datorita caracteristicilor structurale ale acestora (dimensiunea companiilor care actionau in aceste sectoare, specializarea companiilor respective in producerea si distributia diverselor produse). De aceea, Comisia a lansat la sfarsitul anului 1996, Cartea Verde, in cadrul careia s-a propus de catre Comisie, reducerea nivelului cifrei de afaceri realizata la nivel comunitar de intreaga grupare, de la 5 miliarde ECU la 2 miliarde ECU si, respectiv, de la 250 milioane ECU la 100 milioane ECU.

Pentru a trage concluzii pe marginea Regulamentului referitor la fuziuni, in special asupra problematicilor referitoare la dimensiunea comunitara, a cifrei de afaceri si a regulii 2/3, Comisia a invitat firmele si reprezentantii acestora (asociatii si firmele de avocatura) sa completeze un chestionar, in perioada martie 1998 - decembrie 1999 (chestionarul este prezentat in anexa 5). Cei chestionati au fost rugati sa inainteze Comisiei sugestii referitoare la eventualele imbunatatiri care ar putea fi aduse Regulamentului. A existat o opinie general impartita de numeroase firme ca, limitele cifrei de afaceri, nu acopera un numar foarte mare de concentrari economice cu incidente comunitare si, de aceea, acestea cad sub jurisdictia autoritatilor nationale.

Ca urmare, Regulamentul Consiliului nr.1310/97 mareste sfera semnificatiei dimensiunii comunitare, si aduce noi amendamente primului articol al Regulamentului Nr. 4064/89. Astfel, in paragraful 3 al primului articol, se precizeaza ca o concentrare economica care nu intruneste dublul criteriu referitor la cifra de afaceri stipulat in paragraful doi al prezentului articol, are dimensiune comunitara daca:

cifra de afaceri totala, realizata pe plan mondial a firmelor ce constituie gruparea este mai mare de 2 miliarde ECU;

in fiecare din cel putin trei state membre, cifra de afaceri totala a tuturor firmelor este mai mare de 100 milioane ECU;

in fiecare din cele trei state membre, la care s-a facut referire la punctul anterior, cifra de afaceri totala a cel putin doua dintre firmele participante la concentrare este mai mare de 25 milioane ECU, si

cifra de afaceri totala realizata in cadrul Comunitatii a cel putin doua dintre firme este mai mare de 100 milioane ECU.

Bineinteles ca, prevederile de mai sus sunt valabile in afara de cazul in care cel putin una dintre firme realizeaza mai mult de 2/3 din cifra de afaceri in cadrul unui singur stat membru, in sens contrar, concentrarea economica este plasata sub incidenta reglementarilor nationale.

Dupa cum se poate observa, se pune problema unor limite referitoare la cifra de afaceri obtinuta in cel putin trei state membre. Acest amendament care a fost adus Regulamentului s-a datorat interesului crescut pe care Comisia 1-a manifestat fata de fuziunile intre companii din cel putin trei state membre ale Uniunii, intrucat eventualele divergente care apareau in cazul a cel putin doua state membre puteau fi solutionate pe cale bilaterala. Aceste limite ale cifrei de afaceri prevazute in Regulament au ca principal obiectiv impartirea competentelor in evaluarea fuziunilor intre Comisie si autoritatile nationale.