Politica privind ajutoarele de stat

Politica privind ajutoarele de stat

1. Baza juridica

Odata cu semnarea Tratatului de la Roma (1957), politica privind ajutoarele de stat a fost parte integranta a politicii de concurenta. Astfel, baza juridica este compusa din art. 87 - 89 Tratatul CE si art. 4, 56, 95 Tratatul CECO.

Art.

Cu exceptia derogarilor prevazute de prezentul tratat, sunt incompatibile cu piata comuna ajutoarele acordate de state sau cele acordate sub orice forma prin intermediul resurselor statului care distorsioneaza sau ameninta cu distorsionarea concurentei prin favorizarea anumitor intreprinderi sau productii, in masura in care afecteaza schimburile comerciale dintre statele membre.

Sunt compatibile cu piata comuna:

a)            ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu conditia ca acestea sa fie acordate fara vreo discriminare legata de originea produselor,

b)            ajutoarele destinate remedierii daunelor cauzate de calamitatile naturale sau de alte evenimente extraordinare,

c)     ajutoarele acordate economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania afectate prin divizarea Germaniei, in masura in care ele sunt necesare pentru compensarea dezavantajelor economice cauzate de aceasta divizare.

(3) Pot fi considerate compatibile cu piata comuna:

a)         ajutoarele destinate favorizarii dezvoltarii economice a regiunilor cu un nivel de trai anormal de scazut sau dominate de un nivel grav al somajului;

b)         ajutoarele destinate sa promoveze executarea unui proiect important de interes european comun sau sa remedieze perturbari grave ale economiei unui stat membru;

c)          ajutoarele destinate sa faciliteze dezvoltarea anumitor activitati sau a anumitor regiuni economice, daca nu altereaza conditiile schimburilor comerciale intr-o masura contrara interesului comun. Totusi, ajutoarele alocate constructiilor navale pana la 1 ianuarie 1957, in masura in care ele nu servesc decat pentru compensarea absentei unei protectii vamale, se reduc progresiv in aceleasi conditii ca si cele aplicabile eliminarii drepturilor vamale, sub rezerva dispozitiilor prezentului tratat care vizeaza politica comerciala fata de statele terte,

d)      ajutoarele destinate sa promoveze cultura si conservarea patrimoniului, daca nu altereaza conditiile schimburilor comerciale si concurenta in Comunitate intr-o masura care contravine interesului comun;

e)       celelalte categorii de ajutoare determinate prin decizia Consiliului, care hotaraste cu majoritate calificata, la propunerea Comisiei.

Art.

Comisia, impreuna cu statele membre, procedeaza la examinarea permanenta a sistemelor de ajutorare existente in aceste state. Comisia le propune orice masuri adecvate, cerute de dezvoltarea progresiva sau de functionarea pietei comune.

Daca, dupa ce partilor interesate li s-a notificat sa-si prezinte observatiile, Comisia constata ca un ajutor acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piata comuna in conditiile art. 87 sau ca acest ajutor este acordat in mod abuziv, emite o decizie conform careia statul interesat trebuie sa il elimine sau sa il modifice in termenul stabilit. Daca statul in cauza nu se conformeaza acestei decizii in termenul stabilit, Comisia sau orice alt stat interesat poate sesiza direct Curtea Europeana de Justitie, prin derogare de la art. 169 si 170. La cererea unui stat membru, daca circumstante exceptionale justifica o asemenea decizie, Consiliul, hotarand in unanimitate, poate decide ca un ajutor instituit sau care urmeaza sa fie instituit de acel stat trebuie sa fie considerat compatibil cu piata comuna, prin derogare de la dispozitiile art. 87 sau de la reglementarile prevazute la art. 89. in cazul in care Comisia a initiat procedura prevazuta de alineatul 1 al prezentului paragraf, cererea statului interesat adresata Consiliului are ca efect suspendarea procedurii pana cand Consiliul isi comunica pozitia.

Comisia este informata in timp util, pentru a-si prezenta observatiile in
legatura cu proiectele care tind sa instituie sau sa modifice aceste ajutoare. Daca
estimeaza ca un proiect nu este compatibil cu piata comuna in termenii art. 87, initiaza
jara intarziere procedura prevazuta la paragraful precedent. Statul membru interesat
nu poate aplica masurile proiectate mai inainte ca aceasta procedura sa se finalizeze
printr-o decizie.

Art. 89

Consiliul, hotarand cu majoritate calificata, la propunerea Comisiei si dupa consultarea Parlamentului European, poate emite toate reglementarile utile in vederea aplicarii art. 87 si 88 si poate fixa, in special, conditiile de aplicare ale art. 88, paragraful 3 si categoriile de ajutoare care sunt exceptate de la aceasta procedura.

2. Categoriile de ajutoare

Articolul 87 vizeaza ajutoarele acordate de catre state sau cu ajutorul resurselor statului, indiferent de forma pe care o imbraca'. Comisia si CEJ au limitat aceasta notiune interpretata intr-un sens larg la trei mari categorii:

alocatiile financiare, care constituie forma cea mai cunoscuta. Printre acestea figureaza subventiile, dar sunt posibile si alte forme. intre alocatiile financiare, probleme particulare au ridicat aporturile de capital la o intreprindere. CEJ a definit, in aceasta privinta, urmatoarele principii: participarea unei colectivitati publice la capitalul unei intreprinderi nu constituie un ajutor daca "in circumstante similare, un asociat privat, bazandu-se pe posibilitatile de rentabilitate previzibile, ar fi procedat la un astfel de aport la capital". Trebuie adaugat ca ajutoarele publice, in sensul articolului 87, nu provin in mod necesar din fonduri publice;

scutiri de taxe - printre acestea putem aminti scutirile de impozite, de diverse taxe, renuntarea colectivitatii publice la partea sa din beneficiu, furnizarea energiei la tarife preferentiale, etc;

garantiile acordate de catre autoritatile publice - iau forma garantiilor de rambursare a unui imprumut, de dividende la aporturile private, etc.

Toate aceste sisteme de sprijin pot fi folosite atat de catre stat sau organisme locale, cat si de diversi intermediari financiari. Interdictia prevazuta in Tratatul CE (art. 87 (1)) se refera la toate ajutoarele acordate de stat sau prin intermediul resurselor publice, fara sa fie necesar sa se faca o distinctie intre ajutorul care este acordat direct de catre stat, sau de catre organisme publice sau private stabilite sau desemnate sa administreze ajutorul. Aceste ajutoare nu sunt deci compatibile cu Tratatul, deoarece afecteaza schimburile dintre statele membre si denatureaza concurenta.

Unele ajutoare de stat sunt considerate admisibile, daca sunt destinate pentru a fi utilizate in spatiul comunitar, fara a putea fi calificate ca ar distorsiona concurenta si fara a afecta comertul dintre statele membre. Uneori, in unele domenii sau zone, chiar si libera concurenta nu ar putea sa asigure o perspectiva economica favorabila. Tratatul, prin punctul 2 al art. 87, a acceptat aceste exceptii, in cazul carora nu este necesara acordarea in mod expres a unei declaratii de compatibilitate. in sensul acesta, sunt compatibile cu piata comuna:

ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu conditia sa fie acordate fara vreo discriminare legata de originea produselor;

ajutoarele destinate remedierii daunelor cauzate de calamitatile naturale sau alte evenimente extraordinare;

ajutoarele acordate pentru compensarea unor dezavantaje economice (cazul Germaniei).

Efectul primului ajutor (social) a fost explicat de catre CEJ,³²¹ care a hotarat ca revanzarea la un pret considerabil mai redus a graului cumparat cu fonduri de stat, nu poate fi considerata un ajutor cu caracter economic, deoarece nu subventioneaza in mod direct consumatorii, ci acorda un avantaj afacerii morarului, ca urmare a reducerii pretului painii. De aici s-a tras concluzia ca subventionarea preturilor produselor de care beneficiaza populatia intreaga nu este justificata.

Exemple de ajutoare legitime, care apar ca urmare a unor dezastre naturale, sunt cele acordate de statul italian pentru repararea pagubelor cauzate de inundatii in Liguaria si subventiile si imprumuturile cu aobanda scazuta acordate pentru reconstructia zonei industriale distrusa de cutremur in nordul Italiei, in 1976.

In ceea ce priveste ultima categorie de ajutoare admisibile, ca urmare a reunificarii Germaniei, tratamentul special acordat anumitor arii din Germania nu mai este justificat, deoarece conditiile acestei exceptari nu se mai aplica.

Cele mai importante categorii de ajutoare si care pun probleme deosebite - sunt cele potential admisibile si care pot fi exceptate. Tratatul CE - art. p. 3, considera, in principiu, ca sunt compatibile cu piata comuna:

a)       ajutoarele destinate favorizarii dezvoltarii economice a regiunilor cu un nivel de trai anormal de scazut, sau cu un nivel grav al somajului;

b)      ajutoare destinate sa promoveze executarea unui proiect important de interes european, sau sa remedieze perturbari grave ale economiei unui stat membru;

c)       ajutoare care sa faciliteze dezvoltarea anumitor activitati sau a anumitor regiuni economice, daca nu modifica conditiile schimburilor comerciale intr-o masura contrara interesului comun;

d)      ajutoarele destinate sa promoveze cultura si conservarea patrimoniului, daca nu altereaza conditiile schimburilor comerciale si concurenta in Comunitate, intr-o masura care contravine interesului comun;

e)       alte categorii de ajutoare determinate prin decizia Consiliului care hotaraste cu majoritate calificata la propunerea Comisiei.

Pentru a decide daca aceste ajutoare sunt compatibile cu dreptul comunitar, Comisia compara atitudinea statului in cauza cu cea pe care ar putea sa o aiba 'un investitor privat avizat' - in aceleasi circumstante, adica asa numitul 'principiu al investitorului rational'.

Aplicarea ajutorului de tip a) a fost testata in cazul Philip Morris, cand guvernul Olandei a fost dornic sa sustina reorganizarea unui fabricant de tigari, luptandu-se cu inchiderea a doua fabrici, dar cu extinderea uneia, ceea ce ar fi determinat conform declaratiei guvernului crearea a 475 de noi locuri de munca. Comisia a estimat ca numai cinci locuri de munca au fost create de fapt. Mai mult, fabricantul era o filiala a Phillip Morris International Group of Companies, al doilea ca marime din lume in domeniul tutunului, iar ca urmare, CEJ a respins argumentele economice, deoarece filiala intarea pozitia companiei Morris fata de concurentii sai de pe piata relevanta. Mai mult, CEJ a decis ca nu poate fi acceptat nici criteriul social si nici cel economic.

Cea de-a doua categorie de ajutoare de tip b) cuprinde doua tipuri diferite de ajutor: unul de luare a unor masuri de remediere care sa se aplice intregii economii si altul de promovare a unui proiect de dimensiune europeana. Masurile luate ca urmare a crizei petrolului din 1973-1974, s-au incadrat in aceasta rubrica. in ceea ce priveste proiectele care promoveaza un interes european, dintre exemple amintim sustinerea proiectului european de constructie a avioanelor, ajutorul acordat dezvoltarii unui standard comun pentru televiziunea color si cele care au legatura cu problemele mediului inconjurator.

In timp ce categoria b) de ajutoare este indreptata in beneficiul Comunitatii sau unei tari in intregime, ajutoarele din categoria c) pot fi aplicate unor regiuni individuale ale unui stat membru, sau unor sectoare economice specifice.

3. Controlul ajutoarelor de stat

In spatiul comunitar este unanim recunoscuta necesitatea unui control strict al ajutoarelor de stat. Sistemul de control este unic si vizeaza reducerea la minimum a efectelor produse asupra mediului concurential de astfel de beneficii destinate anumitor intreprinderi. Competentele privind examinarea, la nivel european, a ajutoarelor care urmeaza sa se acorde, precum si a celor existente, in scopul asigurarii compatibilitatii lor cu legislatia comunitara, revin Comisiei Europene. Controlul ajutoarelor de stat acordate in plan comunitar a evoluat rapid, sub impactul atat al factorilor economici, cat si al contextului geopolitic. in ultima perioada de timp, obiectivele propuse in cadrul Strategiei Lisabona au condus in directia unei abordari diferite in ceea ce priveste domeniul ajutoarelor de stat, abordare care s-ar putea sintetiza in cateva cuvinte 'ajutoare mai putine, dar mai bune' (eng. 'less but better').

Pana in 1970, nu s-a acordat o prea mare importanta problemei ajutoarelor de stat. Situatia s-a schimbat dupa recesiunea din 1974-1975 si, mai ales, dupa 1980. Cresterea mare a numarului ajutoarelor de stat a antrenat o intensificare a muncii Comisiei, aceasta dotandu-se cu criterii de aplicare a regulilor si cu metode procedurale: comunicari, orientari, scrisori, directive, regulamente. Pe masura ce au fost aduse informatii privind sprijinul acordat de guverne unor sectoare economice, in paralel cu accentuarea tensiunilor intre intreprinderile private si cele publice, activitatea Comisiei s-a intensificat, mai ales atunci cand s-a constatat ca, in ciuda prevederilor restrictive ale art. 87, concurenta dintre statele membre a fost distorsionata mult mai mult de interventiile guvernamentale, decat de carteluri private si monopoluri care erau supuse restrictiilor art. 81 si 82 din Tratat.

Controlul ajutoarelor de stat este organizat cu ajutorul art. 88 Tratatul CE, care poate fi completat prin masuri luate prin art. 89. Articolul 88, completat de Regulamentul Consiliului 659/1999 si de Regulamentul Comisie 794/2004, face distinctie intre ajutoarele "existente' si "proiectele' de creare sau modificare a ajutoarelor existente. Astfel, prin articolul 88 (1) se cere Comisiei sa actioneze in urma cooperarii cu statele membre si "sa mentina sub o supraveghere constanta toate sistemele de ajutor existente in acele state'. Ca urmare, Comisia procedeaza, in cooperare cu statele membre, la un examen permanent asupra ajutoarelor acordate de catre stat, care cuprinde:

o faza preliminara (art. 88 (1)), Comisia propunand statelor toate "masurile utile';

o faza pre-litiginoasa (art. 88(2)) - in care Comisia cere celor interesati sa-si prezinte observatiile. Daca constata ca ajutorul nu este compatibil, sau este aplicat intr-o maniera abuziva, ea va decide ca statul trebuie sa-1 modifice sau sa-1 suprime;

o faza litiginoasa (art. 88(2)) - daca statul nu se conformeaza deciziei Comisiei, aceasta poate, prin derogare de la art. 226, sa sesizeze direct CEJ.

Daca o noua schema de ajutor urmeaza sa fie introdusa de catre un guvern din statele membre, atunci trebuie anuntata Comisia. Aceasta este, de asemenea, responsabila pentru inspectarea constanta a propunerilor existente. incercarile recente au urmarit introducerea transparentei, adica, de a face politica de concurenta previzibila, punand la dispozitie reguli precise, astfel incat guvernele sa poata anticipa un raspuns probabil al Comisiei, inainte de a acorda un ajutor de stat. Ca urmare, proiectele de ajutoare sunt supuse unei obligatii generale: de notificare prealabila (art. 88 (3)). Este o obligatie generala, absoluta, neconditionala, care trebuie indeplinita anterior punerii in executie a proiectelor. Nerespectarea acestei obligatii antreneaza ilegalitatea ajutorului, iar interdictia de punere in executie produce un efect direct. Notificarea este urmata de procedura art. 89 (2) - procedura formala de examinare.

Odata ce noul ajutor a fost notificat, nu a fost specificata o limita de timp pentru invocarea articolului de catre Comisie. Insa, CEJ a sustinut in cazul Lorenz versus Germania necesitatea Comisiei de a actiona in doua luni, in sens contrar, ajutorul poate fi implementat dupa ce a fost comunicat Comisiei, desi el ramane inca subiect al controlului sub articolul 88 (1) si (2) ca si ajutor existent. Totusi, notificarea la timp a "ajutorului existent' nu poate fi subiect al deciziei de restituire cu efect retrospectiv.

Regulamentul 794/2004 stabileste forma si continutul ajutoarelor de stat notificate si a rapoartelor anuale si elibereaza procesul de examinare a ajutoarelor de stat de inutile proceduri, facilitand, astfel, luarea rapida a deciziilor.

Atunci cand un ajutor este ilegal (nerespectandu-se obligatia de notificare sau de suspendare), Comisia trebuie sa intreprinda un examen de fond, cu scopul de a judeca compatibilitatea sa cu Tratatul. insa, deoarece CEJ a refuzat dreptul Comisiei de a cere statului membru recuperarea ajutorului ilegal inainte ca ea sa se pronunte cu privire la compatibilitate, Regulamentul 659/99 admite recuperarea provizorie a ajutorului in caz de urgenta si in caz de "risc serios de prejudiciere substantiala si ireparabila pentru un concurent'.

Atunci cand Comisia ajunge la concluzia ca a existat o incalcare a articolului 87, poate cere o actiune de remediere, intr-o perioada de timp stipulata. In cazul neajungerii la im acord, problema poate fi adusa direct in fata CEJ de catre Comisie sau de catre statul interesat. Decizia Comisiei, odata ce a fost luata sub articolul 88(2), putin probabil ca va satisface toate partile interesate. Natura sensibila a ajutorului de stat, cuplata cu cantitatea mare de bani aflata de obicei in joc, genereaza un numar crescut de cereri pentru initierea unor procese juridice de catre statele membre.

Articolul 88 nu reda explicit sanctiunea pentru aplicarea unui nou ajutor de stat fara a fi notificat Comisiei. In articolul 88(3) se stipuleaza ca statele membre implicate nu trebuie sa aplice masurile propuse pana cand aceasta procedura nu rezulta intr-o decizie finala' dar nu semnaleaza daca incalcarea acestei prevederi de notificare ar avea vreun impact asupra legalitatii ajutorului de stat. CEJ a hotarat ca, desi Comisia poate lua masuri interimare pentru a restrange aplicarea noilor ajutoare care nu au fost notificate, datorita procedurii defecte, ajutorul nu este considerat ilegal. Comisia trebuie sa examineze substanta cazului. Totusi, o curte nationala poate sa decida ca ajutorai este ilegal, atunci cand nu a fost notificat ca urmare a articolului 88(3), ceea ce determina drepturi in favoarea individualilor, pe care curtile nationale trebuie sa le protejeze in eventualitatea implementarii fara notificare. Oricare decizie ulterioara a Comisiei cu privire la conformitatea unui ajutor cu criteriile articolului 87, nu poate fi retrospectiva ca efect.Consiliul poate, la cererea unui stat membru, sa autorizeze un ajutor ca derogare de la dispozitiile art. 87, sau de la reglementarile luate pe baza art. 89. El trebuie sa `hotarasca cu unanimitate de voturi atunci cand "circumstante exceptionale justifica o astfel de decizie'.

Aplicarea acestor proceduri a permis fixarea principiilor de compatibilitate, atat in ceea ce priveste situatiile individuale, cat si categoriile de ajutoare. Privind situatiile individuale, Comisia si CEJ au stabilit o veritabila doctrina compusa din mai multe principii:

dispozitiile articolului 87 (2 si 3) deroga de la principiul de incompatibilitate. Ele trebuie sa fie interpretate restrictiv (ca fiind restrictive);

ajutoarele trebuie sa fie proportionate conform obiectivului urmarit si gravitatii situatiei. Aceasta implica reunirea mai multor conditii: ajutorul trebuie sa fie mijlocul cel mai potrivit pentru a atinge obiectivul, trebuie sa fie mijlocul care aduce cele mai mici perturbari pietei comune, care afecteaza cel mai putin schimburile comerciale si concurenta;

alte elemente sunt in mod egal esentiale: ajutorul acordat trebuie sa fie atribuit intr-o perspectiva comunitara, nu strict nationala, trebuie sa fie integrat intr-un ansamblu comun de obiective, nu trebuie sa conduca la transferul dificultatilor de la un stat la altul;

finalitatea ajutoarelor trebuie luata in consideratie. Ele nu trebuie sa aiba ca scop mentinerea artificiala in viata a intreprinderilor sau a activitatilor condamnate. Ajutoarele trebuie sa permita reinserarea beneficiarului in mediul concurential;

o consecinta a finalitatii ajutorului este faptul ca acesta trebuie sa fie temporar;

ajutorul trebuie sa fie transparent, trebuie sa fie acordat in conditii care sa permita masurarea lui, identificarea beneficiarului, etc;

ajutorul trebuie sa fie insotit de un efort corespunzator, "compensatoriu' din partea beneficiarului.

Analize recente privind evolutiile semnificative inregistrate in domeniul controlului ajutoarelor de stat au scos in evidenta patru elemente cheie, respectiv:

rolul jucat de imperfectiunile pietei in justificarea utilizarii ajutoarelor de stat;

preocupari privind eficienta si eficacitatea ajutoarelor de stat;

locul ocupat de analiza economica in domeniul controlului ajutoarelor de stat;

simplificarea, modernizarea si clarificarea regulilor privind ajutorul de stat. Aceste noi dezvoltari reflecta o abordare care se concentreaza tot mai mult asupra masurilor care sunt percepute a fi cele mai daunatoare si care urmaresc sa asigure faptul ca ajutoarele aprobate permit atingerea obiectivelor comunitare. in plus, noile decizii sugereaza o preocupare crescuta privind evaluarea efectelor generate de ajutoarele de stat, nu numai din perspectiva distorsionatii concurentei, dar si in corelatie cu obiectivele altor politici. O initiativa politica recenta o reprezinta propunerile Comisiei de a dezvolta teste importante in evaluarea impactului ajutoarelor de stat de valoare redusa (LASA, respectiv 'Lesser Amount State Aid') si a celor care au un efect limitat asupra comertului intracomunitar (LET, 'Limited Effects on Intra-Community Trade ')- Propunerile Comisiei au in vedere introducerea unei noi categorii de ajutoare, care depasesc nivelul ajutoarelor de minimis dar care sunt considerate totusi mult prea mici pentru a pune probleme in domeniul concurentei, capabile totusi sa contribuie la atingerea anumitor obiective comunitare. Ele trebuie notificate in prealabil sub Articolul 88(3) fie ca schema, fie ca ajutor ad hoc