Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene

Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene

Exista mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedura legislativa folosita este foarte important pentru ca astfel se hotaraste ce institutii sunt implicate in acest proces, mai exact, conteaza daca avizul Parlamentului European este angajant sau nu si la cate lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedura folosita indica spre ce institutii trebuie sa-si indrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11).

Co-decizia[1]

"Procedura standard" pentru adoptarea legislatiei comunitare incepand cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complexa. Totusi, ea reprezinta o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdusa prin Tratatul de la Maastricht, in articolul 189 B. Aceasta procedura confera Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici si denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de "veto", dar nu poate fi considerat in intregime legiuitor intrucat ii lipseste initiativa legislativa, care ii apartine, in intregime, Comisiei. In acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decat pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opozitie a acestuia la adoptarea actului de catre Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului si Parlamentului, fiind semnat de presedintii ambelor institutii (Borchardt 2000, p.78).

Prima Lectura

Comisia este aceea care angajeaza procedura legislativa, prin elaborarea unei propuneri cu privire la masura comunitara avuta in vedere (dreptul de initiativa al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentata Consiliului si Parlamentului European si, in anumite cazuri, Comitetului Economic si Social si Comitetului Regiunilor. Parlamentul European delibereaza asupra acestei propuneri intr-o Prima Lectura si transmite avizul sau Consiliului. In acest stadiu, cele doua comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz.

In cadrul Parlamentului, Presedintele institutiei supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate in sesiune plenara si, numai dupa aceea, Parlamentul European isi da avizul (care poate sa aprobe propunerea, sa o respinga sau sa-i aduca amendamente).

La Consiliu, propunerea este examinata de catre COREPER si supusa votului in cadrul sedintei Consiliului.

Atunci cand Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau daca Consiliul accepta toate amendamentele propuse de catre Parlament, Consiliul poate hotari inca din acest stadiu al procedurii. In caz contrar, se pregateste cea de-a Doua Lectura de catre Parlament.

A doua lectura

Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului si a avizelor celor doua Comitete si din proprie convingere, Consiliul hotaraste o pozitie comuna cu majoritate calificata. Pozitia comuna face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibilitati de actiune, intr-un termen de 3 luni:

daca Parlamentul European aproba Pozitia Comuna a Consiliului sau daca nu se pronunta in cele 3 luni, se hotaraste asupra actului avizat, potrivit Pozitiei Comune;

atunci cand Parlamentul European respinge in intregime pozitia comuna (ceea ce nu se poate realiza decat cu majoritatea absoluta a membrilor Parlamentului), procedura legislativa se inchide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimata;

daca Parlamentul aduce amendamente Pozitiei Comune a Consiliului, procedura continua. Mai intai, Consiliul poate sa aprobe propunerea asa cum a fost ea modificata de catre Parlament, dar, in acest caz, trebuie ca el sa adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Daca Consiliul respinge unele amendamente sau daca majoritatea ceruta nu este intrunita (de exemplu, unanimitatea atunci cand Comisia da un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), presedintele Consiliului este obligat ca, intr-un termen de 6 saptamani, sa convoace, de comun acord cu presedintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentanti ai Consiliului si ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere il constituie pozitia comuna a Consiliului, asa cum a fost ea modificata de catre Parlament. Aceasta procedura vizeaza ajungerea la un compromis care se va obtine cu majoritate calificata    a Consiliului si a Parlamentului.

A treia lectura

In situatia in care Comitetul de conciliere aproba un proiect comun, Parlamentul European si Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 saptamani pentru a hotari asupra actului in a Treia Lectura. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificata a Consiliului este suficienta (cu exceptia cazului in care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronunta cu majoritatea absoluta de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de catre Parlament si Consiliu, ceea ce se va preciza in titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European si al Consiliului).

Atunci cand procedura de conciliere esueaza, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativa se va inchide. Esuarea procedurii de conciliere are aceleasi consecinte ca si in cazul respingerii pozitiei comune de catre Consiliu sau de catre Parlament la a treia lectura.

Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie[2] are trei etape si pana la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ incep din momentul in care Comisia trimite o propunere (Comunicat) catre Consiliu si Parlament.

Etapa intai (prima lectura: nu prezinta limita de timp)

• Parlamentul realizeaza Prima Lectura si nu are amendamente de adus. La prima lectura a Consiliului statele membre adopta actul legislativ fara modificari: rezultatul numarul 1: actul e adoptat.
• Parlamentul amendeaza actul la Prima Lectura, astfel incat Comisiei i se cere sa isi prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aproba amendamentele Parlamentului. Rezultatul numarul 2: actul e adoptat, SAU
• Se urmeaza aceeasi pasi ca mai sus dar Consiliul nu aproba amendamentele Parlamentului sau adopta o Pozitie Comuna: se trece la etapa a doua.

Etapa a doua (a doua lectura: trebuie sa aiba loc in termen de 3-4 luni de la etapa 1)

• Comisia isi comunica Opinia asupra Pozitiei Comune.
• Parlamentul realizeaza a Doua Lectura si aproba Pozitia Comuna. Rezultatul numarul 3: actul e adoptat.
• Parlamentul respinge Pozitia Comuna (cu majoritate absoluta - 314 voturi). Rezultatul numarul 4: actul nu este adoptat (aceasta decizie poate fi modificata daca Consiliul voteaza in unanimitate pentru la a doua lectura).
• Parlamentul adopta amendamente la Pozitia Comuna (cu majoritate absoluta).
• Comisia formuleaza o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului.
• Consiliul realizeaza o a Doua Lectura si adopta toate amendamentele. Rezultatul numarul 5: actul e adoptat SAU
• Consiliul realizeaza a Doua Lectura si nu aproba toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia.

Etapa a treia (concilierea: trebuie sa fie gata de raportare in 3-4 luni)

Un Comitet de Conciliere este convocat in 6-8 saptamani si i se ofera alte 6-8 saptamani pentru a ajunge la un acord. Daca nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numarul 6: actul nu este adoptat.

Comitetul de Conciliere isi realizeaza cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate sa adopte formula de compromis pregatita de comitet. Rezultatul numarul 7: actul nu este adoptat.

Consiliul (cu majoritate calificata) si Parlamentul (cu majoritate de voturi) aproba textul de compromis. Rezultatul numarul 8: actul e adoptat.

Cooperarea[3]

Cooperarea intre Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul European a fost introdusa prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie apartine in totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influenta decizia acestuia, prin faptul ca, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz dupa procedura obisnuita pe care il inainteaza Consiliului. Procedura cooperarii se aplica exclusiv domeniului Uniunii Economice si Monetare. Toate celelalte domenii care initial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii co-deciziei.

Specificul procedurii cooperarii consta in faptul ca acesta a introdus o a Doua Lectura a Parlamentului European si a Consiliului in procedura legislativa comunitara. Cooperarea poate fi privita ca o versiune mai simpla a procedurii de co-decizie.

Prima lectura

Punctul de plecare il constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmisa, in primul rand, Consiliului, dar si Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, inca din acest stadiu, la procedura legislativa se urmareste sa i se permita acestuia transmiterea avizului sau Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, inainte de adoptarea "pozitiei comune". Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, sa fie consultate inca din acest stadiu. Pe baza avizelor primite, Consiliul hotaraste, cu majoritate calificata, o pozitie comuna care reflecta propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie si a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului.

A doua lectura

Parlamentul European examineaza pozitia comuna adoptata de catre Consiliul UE in cadrul celei de a Doua Lecturi si are la dispozitie un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilitatile de actiune de care dispune, si anume:

Parlamentul European poate sa aprobe pozitia comuna sau sa nu se pronunte in acest termen, situatie in care Consiliul hotaraste definitiv asupra pozitiei comune;

Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge pozitia comuna sau de a propune amendamente. In aceste doua cazuri, Consiliul va putea sa isi impuna vointa in doua moduri:

a.       Daca Parlamentul respinge pozitia comuna, Consiliul nu va putea sa isi impuna vointa in a doua lectura decat cu unanimitate sau sa decida sa nu fie adoptata decizia. Tinand cont de exigentele severe legate de luarea deciziei de catre Consiliu, aceasta situatie conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunta decat foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172);

b.      De regula, Parlamentul European pronunta amendamente. In acest caz, este important sa se stie daca Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Daca aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adica cu majoritate calificata. In schimb, daca Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de catre Consiliu va fi posibila numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, sa isi impuna punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei.

Procedura consultarii

Procedura consultarii a fost prima procedura legislativa a Comunitatilor Europene. Dupa introducerea procedurii cooperarii si a procedurii co-deciziei, aceasta procedura si-a pierdut din importanta.

Procedura consultarii se caracterizeaza printr-o repartizare a sarcinilor intre Comisia Europeana si Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, dupa cum urmeaza: Comisia propune, Consiliul dispune. Totusi, inainte ca institutia Consiliului sa ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, in cursul carora, in afara Comisiei si a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor pot avea un cuvant de spus, in functie de obiectul de reglementare.

Etapa consultarii

Dupa ce primeste propunerea din partea Comisiei, Consiliul, inainte de a lua o decizie, verifica daca celelalte institutii comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare confera Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului in astfel de situatii constituie un grav viciu de forma impotriva caruia poate fi introdus un recurs in anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii.

Pe langa consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat si asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativa)[4].

In vederea consultarii, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitandu-l totodata, formal, sa dea un aviz. Ca si in cazul co-deciziei, o comisie parlamentara exprima o opinie care este prezentata si votata in plen, dandu-si astfel avizul. Totusi, Consiliul nu este tinut sa urmeze avizele si propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebita importanta politica, in masurarea in care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidentierea necesitatii altor masuri comunitare.

In anumite cazuri, Tratatele obliga Consiliul sa consulte Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor. Ca si in cazul Parlamentului, avizele date de cele doua Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leaga Consiliul.

Etapa deciziei

Dupa consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic si Social si a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificata potrivit avizelor exprimate. Decizia luata de Consiliu inchide procedura normativa.