Functia publica - Notiune si trasaturi ale functiei publice

Functia publica

1.1.Concept

Intr-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin organele celor 3 puteri: organele puterii legislative, ale celei executive si ale puterii judecatoresti. De altfel, in Constitutie sunt reglementate, in Titlul II, intitulat "Autoritatile publice" pe rand, organele care exercita puterile statului.

Toate aceste organe sunt infiintate pentru a realiza interesele generale ale societatii in cadrul suveranitatii statului. Ele isi indeplinesc atributiile in limitele stabilite de organele reprezentative ale statului.

In acest sens, articolul 2 (1) din Constitutia Romaniei prevede: "Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum, iar in aliniatul (2) al aceluiasi articol se arata ca: "nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu" text inspirat din articolul 3 al Declaratiei drepturilor omului, adoptata in Franta.

Infiintandu-se, potrivit Constitutiei, organele proprii ale fiecarei puteri primare sarcina de a infaptui, in practica, o anumita functie - legislativa, executiva si judecatoreasca - care se exercita in scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii.

Determinant de ceea ce le deosebeste cele trei puteri isi creeaza organe care sa indeplineasca functiile specifice ce le revin.

In conceptia noastra, notiunea de functiune a statului are o acceptiune mai larga, in sensul ca ea cuprinde totalitatea functiunilor statului prin care se realizeaza suveranitatea acestuia, fara deosebire de faptul ca aceste functiuni infaptuiesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecatoresti.

Pentru realizarea functiilor statului se infiinteaza servicii publice corespunzatoare, care , la randul lor, sunt dotate cu atributii, puteri si competente specifice sarcinilor pe care acestea le realizeaza in scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii - scopul si finalitatea statului si al entitatilor sale social administrativ-teritoriale.

In doctrina din tara noastra si din strainatate se sustine, de regula, ca functiunea publica este de natura puterii executive.

Consideram ca exista o notiune a functiunii publice in sens larg, care cuprinde ceea ce am aratat pana acum si o notiune a functiunii publice in sens restrans, care are in vedere numai functia publica executiva.

Dar, pentru a ajunge la notiunea de functie publica in sens restrans, este necesar sa facem, mai intai, unele consideratii cu privire la notiunea de functie publica in sens larg.

Doctrina romaneasca dinaintea celui de-al doilea razboi mondial sustinea intr-o opinie ca: "orice serviciu public, sub orice forma s-ar prezenta, dezvolta o activitate proprie absolut necesara existentei si progresului sau, numita functiune administrativa, care e caracteristica tuturor activitatilor sociale".[1]

Din definitia data rezulta ca autorul considera ca serviciul public este egal - ca sens - cu functiunea publica si ca, functiunea publica se exercita numai pentru realizarea atributiilor administratiei publice.

In schimb, P. Negulescu sustinea ca : "functiunea publica apare deci ca o grupare de activitati, de puteri si de competitii in scop de a da satisfactie unor anumite interese generale".[2]

Si in doctrina juridica dinainte de Revolutia din Decembrie 1989 s-au facut incercari, in cadrul legislatiei atunci in vigoare, de a se defini functiunea publica.

In acest sens, A. Iorgovan sustinea ca: "prin functii de stat intelegem situatia juridica a persoanei fizice - investita legal cu atributii in realizarea competentei unui organ de stat - ce contribuie in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective si organul care l-a investit".[3]

In aceasta notiune nu se mai face legatura intre functiunea publica si serviciu public, ci intre functiunea de stat (publica) si functionarul de stat (public).

Ceea ce ne intereseaza, pentru a determina notiunea de functiune publica este legatura cu serviciul public, pentru ca nu pot exista functiuni publice decat in cadrul serviciilor publice, in timp ce functionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumita pregatire de specialitate, care ocupa temporar o anumita functiune publica.

Puterea executiva pentru a-si realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societatii, creeaza, in conditiile legii, diferite si numeroase servicii publice care, pentru a-si infaptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atributii care le asigura indeplinirea competentelor pentru care au fost infiintate, sunt dotate cu functiuni publice.

Odata cu crearea unui serviciu public, se creeaza si functiunile publice corespunzatoare, care au atributiile, puterile si competentele stabilite prin lege sau prin actul de infiintare, dat in baza legii.

2.2. Notiune si trasaturi ale functiei publice

Din cele ce preced rezulta ca, in opinia noastra, functia publica este:

O totalitate de atributii, de puteri si de competente de specialitate cu care sunt dotate la infiintare, serviciile publice;

Functiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse in statul de functii intocmit si aprobat, potrivit legii;

Atributiile, puterile si competentele functiei publice se stabilesc in raport de sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercita, in vederea satisfacerii intereselor generale ale societatii;

Atributiile, puterile si competentele functiei publice se exercita in mod continuu si permanent;

Atributiile, puterile si competentele functiei publice se realizeaza de catre functionarii publici numiti sau alesi in functia respectiva;

Persoana fizica care doreste sa ocupe o functie publica trebuie sa indeplineasca conditiile de studii si stagii cerute de statul de functii al serviciului public;

Pentru munca prestata, in cadrul functiei publice pe care o ocupa, functionarul public primeste un salariu lunar si alte drepturi banesti, prevazute de lege;

Functia publica se desfiinteaza de catre organul care a infiintat-o prin acte juridice de aceeasi natura

Tinand seama de elementele mentionate, intr-o incercare de definire a acestei notiuni putem considera ca functia publica este acea grupare de atributii, puteri si competenta, stabilita potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, infiintat in scopul satisfacerii in mod continuu si permanent, de catre functionarii publici, numiti sau alesi in aceste functii, a intereselor generale ale societatii.

Definind notiunea de functie publica, P. Negulescu arata ca "functia publica este complexul de puteri si competente, organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea de a fi ocupata, in chip temporar, de un titular (sau mai multi) persoana fizica, care, exercitand puterile in limitarile competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea" .

Statul si autoritatile publice organizate de acesta pentru realizarea suveranitatii sale infiinteaza la nivel central si in unitatile administrativ - teritoriale servicii publice care sa asigure satisfacerea unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor.

Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor, institutiilor, regiilor) in cadrul carora se desfasoara si se realizeaza activitati concrete, de catre anumite persoane care au o pregatire de specialitate tocmai pentru a realiza aceste activitati cu maxima eficienta. Aceste activitati (atributii) competente, sunt functiile publice.

Intalnim "functii publice" in sfera oricarei puteri a statului, iar Constitutia Romaniei si alte acte normative folosesc aceasta notiune, in diverse sintagme, legand-o de fiecare din aceste puteri si de autoritatile publice care o exercita.

In legea numarul 69 / 1991 privind administratia publica locala intalnim referiri la "functia de primar" - articolul 41 alineatul 2 si articolul 46 - "functia de secretar al consiliului" - articolul 48 - "functia din cadrul serviciilor publice locale" - articolul 51, functia de prefect" - articolul 96 alineatul 3.

Legile referitoare la salarizarea functionarilor publici din cele trei puteri se refera la: "functii de executie", "functii de executie de specialitate specifice", "functii de conducere".

Si prin unele Hotarari ale Guvernului, mai ales cele referitoare la salarizarea in institutiile bugetare sau in regiile autonome, se intalnesc dispozitii referitoare la "functii de executie pe grade profesionale", "functii de executie pe trepte profesionale", "functii de conducere".

Continutul fiecarei functii publice adica acele atributii, puteri, competente proprii, care o deosebesc de alte functii publice sunt stabilite, de regula, insasi actul care o infiinteaza - Constitutie, legi sau, in tara acestora, prin hotarari ale guvernului, ordine si instructiuni ale ministrilor, hotarari ale consiliilor judetene si locale. Acelasi act o poate si desfiinta, atunci cand autoritatea competenta considera ca nu mai este necesara, sau ca acele atributii pot fi realizate in cadrul altei functii.

La regiile autonome, functiile publice sunt create prin actul de constituire a acestora.

Intr-o analiza mai detaliata, am putea considera ca functiei politice, inclusiv celei din sfera administratiei publice, ii sunt specifice urmatoarele trasaturi:

Reprezinta un complex de atributii si puteri cu care este investit un functionar public dintr-un serviciu public.

Functia publica are caracter de continuitate, apare ca o necesitate permanenta si de interes general, chiar daca unele se realizeaza intermitent sau o singura data.

Persoana care o detine trebuie sa aiba investitura legala si s-o exercite in executarea legii.

Functia publica nu poate constitui obiectul unei intelegeri intre parti si nu poate fi stabilita prin contract. Avand o baza legala ea poate fi insa schimbata in mod unilateral, fara acordul persoanei care o detine, desigur tot de catre cel care a creat-o

Functia publica se ocupa prin numire sau prin alegere, in conditiile legii.

Functia publica reprezinta un ansamblu de atributii, de competente si puteri in cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit legii, cu care sunt investiti, numiti sau alesi functionarii publici, in vederea satisfacerii in mod continuu si permanent a unui interes general.

In virtutea unor functii pe care le detin, unele persoane raspund de desfasurarea activitatii intr-o unitate sau sector de activitate, avand dreptul de a lua decizii in acest scop; acestea sunt functii de conducere.

In organele administratiei publice putem intalni ca functii de conducere: ministrul si adjunctii acestuia, director si director general, sef serviciu si sef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar, etc.

In aceste cazuri, cel ce detine o functie nu are dreptul de decizie, nu raspunde pentru intreaga activitate a organului sau sectorului de activitate, obligatiile sale profesionale fiind in principal cu caracter prestator; acestea sunt functii de executie. Sfera acestora e foarte larga si poarta diverse denumiri, in raport si de pregatirea de specialitate a celui ce detine functia: medie, inginer, jurist, inspector, etc.

La randul lor, aceste functii se pot grupa in functii de executie pe grade profesionale si functii de executie pe trepte profesionale.

In aparatul Parlamentului, Presedentiei si al Guvernului sunt prevazute functii de specialitate.

Functionarul public

1.1.Notiunea de functionar public

Statul, judetul si comuna, pentru a-si realiza sarcinile ce le revin infiinteaza o diversitate de servicii publice de legiferare, de solutionare, cu putere de adevar legal, a conflictelor juridice care apar in societate si de realizare a atributiilor puterii executive, insistand cu deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am aratat ca sunt acele organisme administrative infiintate prin lege sau pe baza legii de catre stat, judetul sau comuna pentru satisfacerea in mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societatii.

Aceste organisme sunt incadrate cu personal de o anumita pregatire de specialitate, iar baza lor materiala este asigurata de catre stat, judetul sau comuna.

Pentru a-si realiza sarcinile pentru care au fost create serviciile publice sunt dotate inca de al infiintare, cu functii publice care sunt, in opinia noastra, acele grupari de atributii, puteri si competente, stabilit potrivit legii, in cadrul serviciilor publice, infiintate in scopul satisfacerii, in mod continuu si permanent, de catre functionarii publici, numiti sau alesi in aceste functii, a intereselor generale ale societatii.

Pentru ca serviciile publice sa-si realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca functiile publice - sa fie acele grupari de atributii, puteri si competente - sa fie ocupate de persoane fizice cu o pregatire de specialitate, care sa realizeze, in practica, sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate in functiile publice cu care au fost dotate, inca de la infiintarea serviciilor publice.

Persoanele fizice care ocupa, in conditiile legii functiile publice din cadrul serviciilor publice, se numesc functionari publici.

De la aceasta regula fac exceptie persoanele fizice care alcatuiesc organele reprezentative ale statului - cele doua camere ale Parlamentului - ale judetului - comisiile judetene - si ale comunelor - consiliilor locale - care nu au calitatea de functionari publici pentru ca, in primul rand, ei sunt reprezentantii tarii, ai judetului sau comunei si, in al doilea rand, prin activitatea nepermanenta, limitata in timp - de regula, la 4 ani - pe care o desfasoara, prin modul de lucru - numai in sesiuni - si prin alte trasaturi ei se deosebesc de functionarii publici.

Fata de regula si de exceptia de la ea, vom considera ca sunt functionari publici persoanele fizice, cetateni romani, care detin, in conditiile legii, o functie publica intr-un serviciu public al statului , judetului sau comunei.

Notiunea de functionar public a fost definita pentru prima data in legislatia noastra in legea pentru Statutul functionarilor publici din 19 iunie 1923 - unul din primele statute ale functionarilor publici din aceasta parte a Europei - care in articolul 1 prevedea: " sunt functionari publici cetatenii romani, fara deosebire de sex, care indeplinesc un serviciu public permanent, la stat, judet, comuna, sau la institutiile ale caror buget este supus aprobarii Parlamentului, Guvernului sau consiliilor judetene sau comunale."

Aceasta definitie a fost criticata atat de P. Negulescu, cat si de J. Vermeulen.[5]

Mai mult, in acelasi loc P. Negulescu, dand o alta definitie notiunii de functionar public arata ca: "Functionarii publici sunt acum cetateni care, fiind numiti de autoritatea competenta si investiti in mod legal cu atributele functiilor lor, presteaza in mod permanent o anumita activitate, ce nu este exclusiv manuala, in scop de a face sa functioneze un serviciu public in schimbul unui salariu platit periodic",[6] iar A. Teodorescu sustine ca: "functionarul public este persoana care in schimbul unei remuneratii, indeplineste sau colaboreaza in mod permanent la indeplinirea unui serviciu public depinzand de autoritatea administrativa a statului, judetelor sau comunelor" .

In literatura de specialitate dinainte de Revolutia din Decembrie 1989, Antonie Iorgovan definea notiunea de functionar de stat ca fiind: "persoana fizica care este investita in mod legal, prin actul de vointa unilaterala a unui organ de stat, cu sarcina indeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei functii de stat, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva".

Fiecare din aceste definitii are meritele si neajunsurile ei, dar nu ne propunem sa le analizam deoarece, desi este importanta notiunea de functionar public, observam ca in codul functionarilor publici aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat si republicat prin Legea pentru cadrul functionarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era data o asemenea definitie, si, cu toate acestea dupa cum se prevede in articolul 2, dispozitiile cuprinse in partea intai au fost aplicate tuturor functionarilor publici, iar dispozitiile cuprinse in partea a doua au fost aplicate numai functionarilor administrativi si functionarilor de specialitate, cu unele exceptii, cuprinse in articolul 49 (functionarii publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum ar fi: membrii ordinului judecatoresc, membrii corpului ofiterilor si subofiterilor, membrii corpului medicilor, s.a.m.d.) si articolul 199 (referentilor stagiari si oficiilor de studii ).

Pornind de la constanta ca persoana fizica care ocupa in conditiile legii o functiune publica, este functionar public, si de la prevederile constitutionale si legale cercetate, incercam sa desprindem cateva elemente care sa nu conduca la o definitie proprie a serviciilor publice.

Astfel:

Toate serviciile publice - organe ale administratiei publice, centrale si locale ( dar si celelalte organe ale statului care realizeaza sarcinile specifice ale puterii legislative si judecatoresti) institutiile publice si regiile autonome de interes public - sunt dotate, inca de la infiintare, cu functii publice;

Sunt grupari de atributii, puteri si competente stabilite potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecarui serviciu public de catre persoanele fizice care ocupa, in conditiile legii, functia publica respectiva;

Pentru ca o persoana sa poata ocupa o functie publica e necesar ca aceasta sa fie cetatean roman. In acest sens in articolul 16 (3) din Constitutie se prevede ca functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetatenia romana si domiciliul in tara;

Investirea intr-o functie publica se face pe baza de concurs ori ca urmare a alegerii;

Persoana fizica care ocupa o functie publica trebuie sa desfasoare o activitate continua si permanenta, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;

Pentru activitatea depusa, persoana fizica are dreptul la un salariu stabilit potrivit legii, pentru a se intretine pe el si familia lui;

Pe durata ocuparii functiei publice, persoana fizica are anumite drepturi si obligatii;

Cu exceptia functionarilor publici care potrivit legii sunt inamovibili, toti functionarii publici se bucura de stabilitate;

Din elementele mentionate putem concluziona ca: functionarul public este acea persoana fizica care , cu respectarea conditiilor cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, intr-o functie publica pentru a desfasura contra unui salariu, o activitate continua.

Pe timpul cat detine functia publica persoana fizica are anumite drepturi si-i revin anumite obligatii.

Pe baza trasaturilor si consideratiilor pe care le-am facut in legatura cu functia publica putem preciza si notiunea de functionar public, intelegand prin aceasta persoana numita sau aleasa intr-o functie publica cu caracter de permanenta in serviciile autoritatilor publice centrale sau locale, ori institutiile publice care apartin acestora.

Nu sunt functionari publici persoanele care desfasoara o activitate pe baza unei conventii civile in serviciul unei autoritati publice, centrale sau locale, intr-o institutie publica subordonata acestora sau regie autonoma aflata sub autoritatea lor.

In dreptul penal, continutul si trasaturile de functionar public sunt mai largi. In acest sens, sunt considerati functionari publici chiar si acele persoane care nu au o investitura legala sau nu o au chiar de loc, adica acei functionari de fapt care exercita permanent sau temporar cu orice titlu o insarcinare in serviciul unui organ de stat, intreprindere sau organizatie economica de stat. Precizarile facute cu privire la clasificarea functionarilor publici privesc desigur si pe functionarii publici.

Vom avea deci functionari publici de conducere si functionari publici de executie, functionari alesi si functionari numiti, functionari militari si functionari civili etc.

Spre deosebire de functionari de executie cei care detin functii de conducere au un grad mai mare de raspundere si independenta.