Regimul juridic aplicabil contractelor administrative si deosebirile fata de contractul civil

Regimul juridic aplicabil contractelor administrative si deosebirile fata de contractul civil

Regimul juridic constituie ansamblul regulilor de fond si de forma care deosebesc actele administrative de alte acte juridice in circuitul juridic. Dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, prin asimilarea contractelor administrative cu actele administrative instantele de contencios administrativ au dobandit o competenta deplina si exclusiva in ceea ce priveste solutionarea litigiilor care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea acestuia.[1]

Efectul juridic al acestei asimilari rezida in faptul ca litigiile ce au drept obiect contractele administrative cad in competenta instantei de contencios administrativ.[2] S-a optat astfel si la noi pentru supunerea contractului administrativ judecatorului specializat. Practic, in conditiile in care legislatia este din ce in ce mai stufoasa iar dreptul din ce in ce mai complicat nu se poate cere tuturor judecatorilor cunostinte care sa se intinda asupra tuturor domeniilor vietii juridice; capacitatea umana si activitatea umana au limite, de aceea este de dorit ca de materiile administrative, a caror amploare si complexitate creste fara incetare sa se ocupe judecatorii specializati.

Elementul central al regimului juridic, indiferent ca-l privim in forma tipica sau in forma atipica, il reprezinta legalitatea[4], principiu, potrivit caruia toate actele administrative trebuie sa fie conforme cu legile adoptate de organul legislativ si cu ordonantele Guvernului.

In ceea ce priveste regimul juridic al contractelor administrative, acesta imprumuta unele caracteristici din dreptul privat, se mai sustine in doctrina, cum ar fi conditiile de validitate, dar se distinge prin doua elemente esentiale si anume:se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor iar autoritatea publica parte in contract nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat.

Competenta autoritatilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinata de lege si "circumscrisa realizarii interesului general si din acest motiv ea este expres determinata prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare si functionare a autoritatii respective" .

Fiind un contract cu ajutorul caruia administratia isi realizeaza sarcinile,"regimul juridic aplicabil este unul exorbitant, de drept public in special, avand si clauze negociate, ceea ce-i confera un regim mixt de drept public si privat" . Administratia se afla intr-o situatie privilegiata prin interesul pe care-l urmareste si poate impune clauze exorbitante in contract,poate controla modul de executare a contractului, putand si dispune unilateral rezilierea contractului.

Contractul administrativ este supus, in principiu unui regim de drept public, iar, dupa caz, si in masura in care sunt compatibile, se supune si normelor de drept privat. Fiecare tip de contract administrativ va respecta si prevederile din legile speciale aplicabile. Sa vedem, prin ce se particularizeaza acest regim juridic folosindu-ne atat de doctrina franceza cat si de cea romaneasca din perioada interbelica si contemporana.

a)      Inegalitatea juridica a partilor. Autoritatea publica actioneaza ca titulara a unor prerogative care decurg din interesul general pe care il apara si promoveaza. Acordul de vointe apare astfel pe fondul unei inegalitati juridice intre co-contractanti, ce decurge din pozitia de superioritate a autoritatii publice. Interventia, in calitate de pate contractanta, a organului administratiei publice este justificata de activitatea de organizare a executarii legii potrivit competentei conferite de normele juridice in vederea realizarii unui interes public sau a utilizarii domeniului public.

b)      Una dintre partii trebuie sa fie o autoritate a administratie publice sau un imputernicit al acesteia. In general contractele intre doua persoane juridice private sunt contracte de drept comun.

Singura exceptie este consacrata de doctrina franceza - daca contractul intre doua persoane private este in contul unei persoane publice este un contract administrativ in totalitate[7](deci persoanele private nu pot sa incheie un contract administrativ decat daca unul din subiecti actioneaza ca reprezentant al unei persoane juridice de drept public). Un astfel de caz este cel solutionat este cel solutiona de Tribunalul de conflict din Paris prin hotararea din 8 iulie 1963 in afacerea "Societe Entreprise Peyrot". Prin aceasta hotarare Tribunalul de conflict a decis ca "Societe Entreprise Peyrot", trecand unei societati de economie mixta(persoana privata) executarea unei lucrari publice, a incheiat un contract administrativ, deoarece " constructia drumurilor nationale avand caracter de lucrari publice, apartine prin natura statului". Acestea traditional sunt executate de stat in regie proprie si ca atare afacerile incheiate de "maitre de l`ouvrage" pentru executarea acestora sunt supuse regulilor de drept public, neavand relevanta daca constructia este asigurata in maniera normala direct de stat sau cu titlu exceptional printr-un comisionar(persoana morala de drept public sau de drept privat).

Este vorba, asa cum subliniaza doctrina franceza, despre cazul in care unul dintre contractanti este un organism economic insarcinat cu misiunea realizarii unui serviciu public, adica are calitatea de stabiliment de utilitate publica . Contractul incheiat intre o persoana juridica de drept public si un particular poate sa fie administrativ daca da nastere la raporturi juridice de drept public. Contractul incheiat intre doua persoane juridice de drept public este in principiu un contract administrativ.

Se considera insa ca aceasta regula contine si exceptia conform careia, "daca intre doua persoane publice se incheie un contract, el este in principiu administrativ, cu exceptia cazului cand acesta da nastere la raporturi juridice de drept privat"[9].Ca exemple de contracte incheiate intre doua persoane publice se pot da contractele intre un stabiliment public si stat, contractul de plan intre stat si regiune, contractul intre stat si colectivitatile locale pentru a pune in opera descentralizarea etc.

c)      Libertatea de vointa a autoritatii publice de lege. Pentru ca acordul de vointa al partilor sa produca efecte juridice, este necesar ca acestea sa aiba capacitatea de a incheia contracte. Pentru persoana privata care contracteaza cu administratia se cer indeplinite, ca in cadrul oricarui contract,regulile de drept comun privind capacitatea de exercitiu.

Capacitatea reprezentantilor autoritatii administrative este cunoscuta sub denumirea de competenta. Astfel se definea competenta ca fiind " acea situatie juridica generala, impersonala, legala, care permite agentilor administratiei publice sa indeplineasca acte juridice"[11]

d)      Scopul contractelor administrative. In ceea ce priveste scopul in contractele administrative , se considera ca administratia, incheind un contract, va trebui sa urmareasca un scop de interes public si un scop corespunzand naturii actului[12]: prin urmare oricaror acte incheiate de administratie li se aplica teoria generala a ratiunii de a fi a administratiei publice - servirea interesului general. Scopul contractelor administrative este unic, dar luand in considerare faptul ca poate varia pentru toate felurile interesului general, dar in cadrul aceleiasi notiuni."Intr-un mod general scopul actelor administrative este de a asigura functionarea serviciilor publice si de a da astfel satisfactie intereselor generale. Dar, in plus, fiecare act administrativ are un scop special .

e)      Interpretarea extensiva a contractului. Profesorul Gaston Jeze parintele teoriei contractelor administrative considera ca in contractele civile, obligatiile se interpreteaza restrictiv. In caz de indoiala, ele se interpreteaza in favoarea celui care obliga. In contractele administrative particularul trebuie sa sacrifice interesul sau privat interesului public al administratiei contractante,de rezerva dreptului la despagubiri[14]. De astfel si proiectul Codul de procedura administrativa precizeaza ca rezilierea unilaterala din partea autoritatii administrative o obliga pe aceasta sa despagubeasca cealalta parte pentru prejudiciul/paguba suferita. Cuantumul despagubirii se stabileste de comun acord de partile contractante. In cazul in care partile nu se inteleg cu privire la acest cuantum va hotari instanta de contencios administrativ.

f)        Executarea punctuala a obligatiilor. Persoana de drept privat trebuie sa si execute obligatiile in termenele imperative prevazute in contract, altfel suportand penalitati de intarziere[15]. Face exceptie imposibilitatea obiectiva de executare.

g)      Executarea personala a contractului (caracterul intuitu personae). Obligatia contractantului particular de a executa personal contractul este consecinta principiului, ca in aceasta materie, alegerea contractantului nu este libera ci este legata de procedura licitatiei si de conditiile severe de capacitate juridica, tehnica si financiara care imprima contractului un caracter intuitu personae . O consecinta a acestui principiu este ca cesiunea contractului, act prin care co-contractului, nu poate avea loc fara aprobarea autoritatii publice, lucru afirmat si de doctrina franceza contemporana[16]. Fara o aprobare a administratiei nu este posibila nici ceea ce francezii numesc "sous-traites", adica incredintarea unei alte persoane a unei parti din prestatia pe care trebuia sa o execute co-contractantul initial al administratiei. Legislatia romaneasca actuala,interzice de cele mai multe ori subcontractarea. Autoritatea administratiei publice sau cel autorizat nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati a administratiei publice, in conditiile legii.

h)      Principiul echilibrului financiar si imposibilitatea materiala de executare a obligatiei. Principiul echilibrului financiar al contractului administrativ se fundamenteaza pe doua teorii jurisprudentiale: cea a "faptei printului" si cea a impreviziunii. Teoria "faptei printului" pleaca de la conditiile ascultarii clauzelor contractuale. Astfel, puterea publica (printul) poate agrava prin lipsa sa conditiile contractuale, caz in care este obligata sa asigure contractantului o indemnizatie compensatorie egala cu prejudiciul suferit. Pentru aplicarea acestei teorii este necesar ca modificarea unilaterala a clauzelor contractuale sa provina de autoritatea publica contractanta, deoarece atunci cand conditiile care modifica echilibrul initial al contractului sunt impuse de un eveniment economic exceptional , suntem in situatia aplicarii teoriei impreviziunii.

Teoria impreviziunii(sau a conjuncturii cum apare in unele lucrari din perioada interbelica) ia in considerare modificarile de ordin economic care pot afecta executarea contractului si pe care partile nu le-au putut anticipa in momentul incheierii contractului. Gaston Jeze da ca exemplu cresterea preturilor materiilor straine, inrautatirea conditiilor de trai ca urmare a unei mari crize politice, sociale,internationale (razboi)[17]. Pe cale jurisprudentiala s-a stabilit ca este in interes public ca executarea contractului administrativ sa aiba continuitate si sa se localizeze in conditiile economice date, obligand persoana publica sa acorde contractantului un ajutor financiar care sa-i asigure posibilitatea de executare. Pentru aplicarea teoriei impreviziunii se cer a fi indeplinite cumulat trei conditii :

1. partile, avand un rationament rezonabil, sa nu poata prevede situatia cu caracter exceptional care a avut loc, de exemplu, crize economice grave;

2. faptul respectiv sa fie independent de vointa partilor;

3. faptul sa bulverseze conditiile de executare ale contractului.

In doctrina franceza contemporana se trateaza cazul in care co-contractantul suporta obligatii neprevazute in contract, dar nu imprevizibile sub sumele de teoria constrangerilor neprevazute in contract[19] (theorie des sujctions imprevues ). Se da ca exemplu un contract administrativ care are ca obiect efectuarea unor terasamente pe u anumit teren. In timpul efectuarii acestor terasamente se observa o panza de apa a carei existenta nu era indicata in contract. Munca antreprenorului este astfel ingreunata de un fapt neprevazut in contract, dar nu imprevizibil, pentru ca partile, aplicand u rationament rezonabil, ar fi putut prevedea aceasta dificultate in executare. Aceasta este de fapt si deosebirea intre teoria constrangerilor neprevazute in contract si teoria impreviziunii. Obligatiile antreprenorului sunt agravate astfel, din culpa administratiei, si jurisprudenta franceza a admis ca particularul poate pretinde o indemnizatie pentru a acoperi suplimentul de obligatii care ii revin.

Teoria impreviziunii este o consecinta a principiului ca serviciile publice trebuie sa-si desfasoare activitatea lor in mod continuu si permanent si o urmare a regulii ca contractantii particulari care au investit capitaluri, pentru a face sa functioneze aceste     intreprinderi publice, sa nu fie expusi, din cauza unor evenimente imprevizibile, falimentului

In dreptul civil nu apare ideea ca sta la baza teoriei impreviziunii in dreptul comun,daca evenimentul imprevizibil in mod normal ingreuneaza executarea obligatiei, fara a o face imposibila din partea celuilalt contractant, indatoririi asumate prin conventie. Pentru a evita acest lucru partile pot insera in contract clauze de revizuire sau de indexare sau exista posibilitatea eliberarii de obligatie prin plata unor daune interese[20]. De astfel proiectul Codului de procedura administrativa stipuleaza: "Contractul administrativ cuprinde clauze stabilite prin acte normative si clauze stabilite de parti. Partea reglementara cuprinde clauze cu caracter obligatoriu prevazute de lege, iar partea conventionala, clauze negociate de parti".

Efectul situatiei de impreviziune consta in acordarea de catre judecator, inauntrul unei perioade extracontractuale, a unei indemnizatii particularilor, platile acestora cu caracter temporar de catre administratie. Situatia respectiva are un caracter temporar, astfel incat in cazul in care deficitul devine definitiv, partile vor proceda la incheierea unui nou contract pe alte baze, actuale, sau vor solicita judecatorului sa pronunte rezilierea contractului, atunci cand redresarea economica nu mai este posibila. Si in doctrina interbelica se afirma: " cand conventia devine din cauza evenimentelor exceptionale, oneroasa incat atrage dupa sine un deficit care se poate elimina, daca particularul este ajutat intr-un fel de administratia publica, partea contractanta trebuie sa continue indeplinirea prestatiei sale, in autoritatea administrativa are indatorirea sa-l compenseze pentru pierderile suferite . Se mai spune ca , in contractele administrative, contractantul particular fiind un colaborator al administratiei publice, aceasta nu are interes sa-l lase sa se ruineze. Ruinarea acestuia ar insemna disparitia unui colaborator si preluarea sarcinilor acestuia de catre administratie care de cele mai multe ori nu este pregatita in acest scop. Interesul national este, deci, cel care duce la atenuarea principiului generala al respectarii cuvantului dat.

In dreptul nostru din perioada interbelica a fost posibila revizuirea prin lege a unor contracte administrative, a caror executare, potrivit principiilor clasice ale contractelor, dupa rasturnarile catastrofale de valori, ar fi determinat ruinarea contractantilor particulari. Astfel, prin Legea 106/1942 modificata prin legea 611/1942, s-a aplicat teoria impreviziunii contractelor de furnituri si de lucrarile publice, iar prin Legea 106/1943 s-au prevazut dispozitii pentru revizuirea contractelor de furnituri incheiate de autoritatile militare.

In doctrina romaneasca actuala s-a subliniat ca teoria impreviziunii este asemanatoare cu regula rezonabilitatii (the rule of reasonableness) din dreptul anglo-saxon - care este unul din temeiurile pentru care Curtea Suprema a S. U. A. Declara o lege sau o dispozitie dintr-o lege ca fiind contrare prevederilor constitutionale.

In S. U. A., aceasta a devenit un principiu de drept public (constitutional si administrativ)[23].

In ceea ce priveste imposibilitatea materiala de executarea a obligatiei, indoctrina interbelica se considera ca " particularul contractat nu raspunde de executarea obligatiilor in cazul de forta majora care face imposibila din punct de vedere material indeplinirea sarcinii luate prin contract[24]. Forta majora este acel eveniment imprevizibil pentru ca in cazul acesteia din urma obligatia nu este imposibil de executat ci doar mai oneroasa. In caz de forta majora, particularul contractant nu poate sa-si execute obligatia si, deci, nu raspunde. Prin urmare forta majora duce la suspendarea sau la incetarea efectelor contractului. Astfel art. 35 litera e din Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor prevede incetarea contractului de concesiune la disparitia, dintr-o cauza de forta majora a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

i) Dreptul administratiei de a lua masuri unilaterale executorii. In contractele administrative, administratia publica urmarind satisfacerea unui interes public si pastrand alaturi de calitatea de parte contractanta si pe aceea de putere publica, are dreptul de a lua unele masuri executorii prin ele insele, in cursul executarii sau cu prilejul rezilierii contractului, fara a mai recurge la justitie[25]. Teza este consacrata si in proiectul Codului de procedura administrativa "Contratul poate fi reziliat prin acordul comun al partilor. Autoritatea administrativa poate sa modifice sau sa rezilieze unilateral contractul, atunci cand interesul public o cere".

Se face distinctie intre contractele administrative unde organele administratiei publice actioneaza ca autoritati statale avand intaietate si contractele civile la care organele administrative participa in aceleasi conditii ca orice persoana particulara. Ca asemanare, ambele contracte cuprind un acord de vointa, generator de drepturi si obligatii pentru partile contractante.

Contractul administrativ urmareste o mai buna functionare a serviciului public. Neexistand egalitatea partilor contractante si un echilibru perfect de interese,autoritatea administrativa contractanta urmareste interesul colectivitatii. Elaborarea clauzelor contractuale nu rezulta din negocierea dintre partile contractante "deoarece una din parti - administratia - stabileste in mod unilateral clauzele,iar cealalta le poate doar accepta sau refuza in bloc."

Fiind un contract cu ajutorul caruia administratia isi realizeaza o parte din sarcinile sale regimul juridic aplicabil contractelor administrative este unul exorbitant de drept public, in special, avand si clauze negociate ceea ce ii confera un regim mixt de drept public si de drept privat. Prerogativele de drept public la indemana administratie constau in fapt ca administratia incheie contractul pentru realizarea unor sarcini ale interesului public ceea ce o pune in situatie privilegiata cu posibilitatea de a impune clauze exorbitante in contract, de a controla modul de executare a contractului si nu in ultimul rand de a dispune unilateral rezilierea contractului. Vointa administratiei ca parte contractanta este subordonata realizarii interesului general,de aceea dupa intocmirea caietului de sarcini, parte integranta a contractului administrativ, administratia nu mai poate reveni sau negocia anumite clauze impuse prin acest caiet.

Contractelor administrative, comparativ cu cele de drept privat li se aplica reguli mai tehnice, administratia are limite de actiune, are o competenta legata fiind tinuta de dispozitiile legale si de satisfacerea interesului general, iar particularul este tinut de clauzele exorbitante derogatoriu propuse si impuse de administratie[27].

De altfel, intreaga doctrina franceza privitoare la contractele administrative este de acord ca acestea au cel putin doua caracteristici esentiale, specifice care le deosebesc atat de contractele civile propriu - zise, reglementate de Codul civil, cat si de celelalte contracte de drept comun ale administratiei.

Aceste caracteristici specifice sunt inalienabilitatea si inegalitatea.[28]

Inalienabilitatea presupune faptul ca autoritatea care a avut prerogativele sa creeze drepturi subiective in favoarea unor terti, nu poate sa-si modifice propria dispozitie, altfel spus, dupa ce actul administrativ, care cuprinde manifestarea de vointa a autoritatii publice, a fost pus in executare, in sensul ca a creat drepturi subiective in favoarea unor terti, nu mai poate fi revocat de autoritatea emitenta.

De asemenea, inalienabilitatea consta si in inlaturarea posibilitatii ca persoana juridica de drept public, care a inceput sa exercite o competenta, sa renunte la puterea sa de organizare a serviciului public.

Inegalitatea partilor contractului administrativ consta in posibilitatea titularului prerogativelor de putere publica sa dispuna de o incontestabila superioritate in cursul executarii contractului, putand, dupa o prealabila notificare a celeilalte parti, sa modifice unilateral unele clauze contractuale, desigur cu compensarea prejudiciului cauzat cocontractantului.

Cu privire la natura juridica a contractului administrativ, doctrina franceza este unanima in a arata ca, desi exista asemanari notabile fata de contractele civile, in sensul ca ambele categorii de contracte sunt acorduri de vointa generatoare de situatii juridice subiective, totusi exista cel putin trei caracteristici care individualizeaza contractele administrative.[29]