DREPTUL ADMINISTRATIV ROMAN

DREPTUL ADMINISTRATIV ROMAN

I. Evolutia dreptului aplicabil administratiei de stat in Romania

a) In Dacia

Administratia de stat, ca fenomen, apare odata cu statul, ceea ce inseamna ca si in statul sclavagist dac administratiei de stat i se aplicau anumite reguli de drept instituite de catre puterea integratoare.

In perioada democratiei militare geto-dacice, normele juridice aplicabile administratiei aveau o puternica influenta religioasa grevate pe un fundament cutumiar.

Aproximativ tot in aceasta perioada apar si unele cutume ce se refera la raporturile externe pe care dacii le au cu diverse comunitati si popoare; acestea nu erau initial sanctionate dar in aplicare ele vor deveni norme juridice, adica in caz de nerespectare intervenea o forta coercitiva, respectiv forta statala.

La intreg acest complex de norme se adaugau legile scrise ale lui Zalmoxe, precum si cele ale regilor geto-daci.

Toate aceste norme se aplicau si aparatului administrativ care avea menirea sa asigure indeplinirea functionarii statului pe plan intern si extern. Astfel ca se ajunge in vremea regelui Burebista sa existe un veritabil stat fiscal si comercial.

In perioada 106-271, in provincia Dacia romana exista un inevitabil drept public-administrativ. Originea acestui drept administrativ se afla in jus publicum roman care s-a aplicat, in perioada ocupatiei romane, si in provincia nord-dunareana.

b) Organele administrative ale obstei satesti si dreptul aplicabil

Dupa retragerea aureliana (anul 271 d.Hr.), in localitatile din Dacia raman organele administrative dar si normele de drept administrativ din epoca romana. Vor persista in continuare comunitatile vicinale ca forme de organizare sociala a caror trasatura caracteristica o constituie nu rudenia ci teritoriul, care, pe langa o functie economica, are si una sociala. Asadar, din acest punct de vedere, teritorializarea implica o dezvoltare a tehnicii agrare si pastorale in masura sa asigure hrana comunitatilor dar si existenta unor organe administrative care sa supravegheze si sa dispuna de o parte a productiei necesare intretinerii acestor organe.

Daca admitem existenta unor asemenea organe trebuie sa admitem si existenta unor norme juridice ce reglementeaza atributiile acestora. Aceste norme juridice isi au izvorul in cutuma si in vointa conducatorilor obstii. Totodata, se remarca si aparitia unor norme juridice cu caracter administrativ in legatura cu folosirea locurilor de pasunat iar pentru plata tributului reclamat de triburile migratoare se va naste un sistem fiscal.

In concluzie: pe toata perioada de organizare economico-sociala si politica a populatiei autohtone de pe actualul teritoriu al Romaniei sub forma obstilor satesti a existat o administratie a obstii si, corespunzator, norme de drept administrativ pe care aceasta le aplica.

c) Dreptul aplicabil administratiei publice in Evul mediu romanesc

In aceasta perioada au actionat reglementarile cutumiare (obiceiul tarii) dar si prerogativele legislative ale domnului (numit mai tarziu, in epoca regulamentelor organice, hospodar).

Raporturile cu privire la ponderea si forta juridica a acestor doua categorii de norme de drept asupra administratiei de stat trebuie intelese in functie de sfera de cuprindere pe care o dam administratiei dar si de conditiile concret istorice de aplicare. Deci, s-ar putea vorbi despre existenta unui drept exorbitant asupra administratiei creat prin legile domnesti? Raspunsul nu poate fi categoric da sau nu ci el trebuie privit in conditiile concrete ale perioadei astfel:

dreptul tarii (obiceiul pamantesc) cuprinde reglementari atat pentru raporturile administrative (publice) cat si pentru raporturile civile (patrimoniale). Dreptul tarii apare fie ca un obicei general (pentru toata tara) sau local ori profesional (pastoral). Mai mult decat atat, in unele regiuni (ex. Vrancea) raportul dintre obstea sateasca si autoritati, reglementat de vechiul obicei, nu putea fi incalcat nici macar de domn. Satul era organizat piramidal - in varf aflandu-se ceata de batrani a carei judecata era fara apel si peste ea nu putea trece nimeni - nici Domnul. Aceste reguli au ramas in satele libere (de razesi sau mosneni) pe cand in satele aflate pe mosii (boieresti sau domnesti) se va impune sistemul regulilor exorbitante sau subsistemul normelor juridice senioriale. Targurile si orasele au avut, in mod traditional, privilegii periodic "intarite" de catre domn;

legiuirile domnesti (hrisoave, asezaminte, testamente) constituiau veritabile manifestari de vointa ale Domnului considerat si la noi, ca si la bizantini unic legiuiri, reprezentau:

a)      obicei si pravila puse in lucrare;

b)      sursa de noi obiceiuri care isi puteau pierde originea domneasca;

c)      un nou drept care putea intregi sau modifica tot mai mult obiceiul sau pravila.

Astfel, acest nou drept va corespunde necesitatii istorice si va deveni premisa istorica a dreptului burghez.

In concluzie: administratiei de stat din evul mediu romanesc i s-au aplicat reglementarile specifice dreptului feudal romanesc, respectiv dreptul tarii, pravilele si dreptul domnesc. Concomitent, rolul dreptului tarii va scadea impunandu-se dreptul domnesc ca un regim derogatoriu de la dreptul tarii (obisnuielnic).

d) Regulamentele Organice (1831-1832) si aparitia dreptului administrativ

Regulamentele Organice au fost considerate ca fiind exclusiv izvoare de drept administrativ si in acest sens ele constituie primul sistem concret si unitar in care normele administrative sunt conturate sub aspect legislativ. Dar regulamentele organice pot fi considerate si ca act complex, politic si administrativ chiar daca preponderenta normele administrative este evidenta. Din acest punct de vedere ele pot fi considerate ca prima Constitutie scrisa a Principatelor Romane. Indiferent cum ar fi privite cert este ca dupa aplicarea Regulamentelor organice dreptul administrativ se dezvolta.

II. Obiectul dreptului administrativ

Pentru a se stabili obiectul dreptului administrativ, in doctrina, se abordeaza aceasta problema sub doua aspecte:

obiectul dreptului administrativ in raport cu obiectul administratiei publice;

obiectul dreptului administrativ in raport cu obiectul altor ramuri de drept, in special cu dreptul constitutional.

In general, raportul dintre dreptul constitutional si dreptul administrativ poate fi definit astfel: dreptul constitutional este cel care organizeaza si dreptul administrativ este cel care lucreaza. In teoria europeana si cea romaneasca (interbelica) s-au propus mai multe solutii privind obiectul dreptului administrativ dintre care retinem:

a)      dreptul administrativ este singura ramura de drept ce se aplica administratiei publice (teoria unicitatii);

b)      dreptul administrativ se aplica administratiei publice alaturi de alte norme de drept care fie au calitatea de egale cu cele administrative fie sunt dirijate in aplicare de catre normele dreptului administrativ;

c)      dreptul administrativ se aplica atat activitatilor realizate de autoritatile administratiei publice cat si activitatilor de natura administrativa realizate de alte    organe de stat.

Teoria cea mai pertinenta este cea sustinuta de teza b) pentru ca, prin administratie publica, se intelege o activitate in regim de putere publica si este logic ca normele dreptului public care contureaza acest regim sa exercite influenta pentru continutul si sfera rezervata reglementarilor normelor de drept privat, garantand si executarea actelor de drept privat.

Asadar, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ in raport cu administratia publica este necesar sa reglementam doua mari situatii:

Reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice de catre dreptul administrativ impreuna cu alte ramuri de drept public.

Reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice de catre dreptul administrativ impreuna cu alte ramuri de drept privat.

1. Reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice de catre dreptul administrativ impreuna cu alte ramuri de drept public

In acest domeniu distingem trei situatii, dupa cum urmeaza:

a)      raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept, in speta dreptul constitutional;

b)      raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri ale dreptului public; ex. Dreptul financiar;

c)      raporturi reglementate de dreptul administrativ in colaborare cu alte ramuri ale dreptului public; ex. Dreptul international public.

Teoretic, situatia 1. a) ridica probleme pentru ca relatiile sociale reglementate de Constitutie nu sunt numai raporturi de drept constitutional ci ele pot si, sunt calificate si din perspectiva altor ramuri de drept. In acest sens, ca exemplu folosim normele juridice constitutionale care reglementeaza "organizarea administratiei de stat" si care conduc la raporturi cu dubla natura juridica respectiv de drept constitutional si de drept administrativ unde dreptul constitutional este ramura conducatoare.

In prezent, prin evolutie, din dreptul administrativ s-au desprins noi ramuri ca: dreptul financiar, dreptul mediului, dreptul politienesc etc. pentru care dreptul administrativ este ramura de drept comun. Deci cand definim obiectul dreptului administrativ, prin referire la obiectul administratiei publice trebuie sa avem in vedere acest caracter, de drept comun, al dreptului administrativ.

2. Reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice de catre dreptul administrativ impreuna cu alte ramuri de drept privat

In aceasta situatie, dreptul administrativ apare ca factor structurant si, in conformitate cu teza raporturilor cu dubla natura juridica, rezulta ca normele dreptului administrativ "guverneaza si orienteaza" reglementarile juridice "civile" din sfera administratiei publice, dand astfel sens exercitarii competentelor organelor administratiei de stat si locale. In aceasta idee regimurile juridice (de drept civil, de dreptul familiei etc.)apar ca regimuri juridice ce intregesc reglementarile referitoare la competenta organelor administratiei de stat, aflandu-se, in cele mai multe situatii, intr-un raport de subsecventa fata de normele dreptului administrativ. Toate aceste regimuri juridice mijlocesc realizarea regimului de putere al dreptului administrativ din sfera administratiei publice in sens de fapt administrativ politico-statal.

Aceasta dubla reglementare apare mai ales in zona prestarii de servicii publice, lucru ce nu exclude ca dreptul administrativ sa fie factor structurant al dreptului aplicabil administratiei publice si prin asigurarea cadrului formal juridic pentru producerea efectelor de drept civil, de dreptul familiei etc. Din acest rationament rezulta ca actele administrative normative au calitatea de izvor de drept si pentru dreptul privat. Pe de alta parte, dreptul administrativ are ca obiect de administrare si acele relatii sociale care garanteaza producerea efectelor juridice de "drept civil", instituind un sistem complex de masuri de constrangere administrativa cu sau fara caracter sanctionator. Din acest rationament rezulta ca dreptul administrativ apare ca un co-sistem de protectie publica, ca o ramura de aparare sociala asemenea dreptului penal. Dreptul penal apara insa valori sociale esentiale, iar dreptul administrativ apara valori sociale cu caracter general; deci dreptul administrativ apare ca un drept de aparare sociala de gradul II pentru ca el faciliteaza aplicarea normelor de drept privat.

O problema deosebita este cea a raporturilor sociale ce fac obiectul activitatii administrative realizate de organele de stat din afara "executivului". In aceasta situatie administratia publica apare ca activitate subsecventa activitatii altor organe din cadrul altor puteri decat puterea executiva. In aceasta situatie dreptul administrativ apare intr-un raport de subsecventa fata de alte norme de drept (penal, constitutional, judiciar etc.) si se constituie ca o garantie suplimentara.

III. Definitia dreptului administrativ

Sintetizand, rezulta ca sub incidenta dreptului administrativ, in fond, intra doua categorii de raporturi sociale si anume:

a)      raporturi sociale ce privesc aplicarea legii, si respectiv, prestarea de servicii publice, in limita legii, de catre structuri statale si ale subiecte publice;

b)      raporturi sociale ce privesc solutionarea litigiilor dintre autoritatile administratiei publice si cetateni (administratia contencioasa).

In baza acestor rationamente putem stabili ca definitie pentru dreptul administrativ urmatoarea: dreptul administrativ este acea ramura a dreptului public care reglementeaza, concret sau cu valoare de principiu, relatiile sociale din sfera administratiei publice, precum si cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau structuri private investite cu autoritate publica pe de o parte si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoritati pe de alta parte.

A se vedea: Iorgovan, Antonie - Tratat de Drept Administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.