Evolutia si organizarea actuala a contenciosului administrativ roman

Evolutia si organizarea actuala a contenciosului administrativ roman

1. Scurt istoric

In Romania contenciosul administrativ a avut o evolutie istorica deosebita determinata de schimbarile intervenite in actele normative care il reglementau, schimbari firesti daca tinem seama de evolutia social-politica a tarii[1].

Pentru prima data, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit prin Legea privind infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe langa Guvern ce avea trei categorii de atributii:

1) in materie legislativa el era cel care pregatea proiectele de lege;

2) in materie administrativa;

3) in domeniul contenciosului administrativ. Atributiile de contencios administrativ erau reglementate de art. 51 din lege si se exercitau:

a) impotriva hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu incalcarea legilor si regulamentelor;

b) impotriva hotararilor sau actelor de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi date cu incalcarea legilor si regulamentelor;

c) impotriva hotararilor comisiunilor de lucrari publice.

Consiliul de Stat mai putea solutiona si reclamatii ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor, in cazuri prevazute de legi.

In 1866 Consiliul de stat a fost desfiintat, iar atributiile lui in materie de contencios administrativ au fost preluate de instantele judecatoresti de drept comun.

Acest sistem a fost valabil pana in anul 1905 cand a fost adoptata Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care dadea dreptul particularilor sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele administrative ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a infiintat la nivelul Inaltei Curti de Casatie, Sectiunea a III-a, sectiune de contencios administrativ, care nu avea insa o competenta generala, ci limitata la materiile stabilite de lege.

Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 a desfiintat sistemul contenciosului conceput in 1905, cauzele de aceasta natura solutionandu-se de catre tribunalele de judet.

Competenta stabilita de aceasta lege nu a durat prea mult, deoarece prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiunii a III-a, a Curtii de Casatie. Aceasta sectiune, era abilitata sa judece legalitatea actelor, dar nu putea sa le anuleze, ci doar sa le declare ilegale si sa invite autoritatea administrativa sa le desfiinteze sau sa le modifice.

Constitutia din 1923 a reglementat, in art. 99, dreptul de a obtine despagubiri de catre cei vatamati printr-un decret sau o dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru. O importanta deosebita pentru institutia contenciosului administrativ o avea art. 107 in care se mentiona ca atributiile de contencios administrativ apartin in intregime puterii judecatoresti si se exercita potrivit legii speciale. Totodata, se mentiona ca prin institutia contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor administrative, cu exceptia celor de guvernamant si a celor de comandament militar.

In baza acestor prevederi constitutionale a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din aceasta lege , oricine se pretindea vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu incalcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua-vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente. Erau exceptate actele de guvernamant, actele de comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative si controlului ierarhic[2].

Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios subiectiv, adica reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv. In acelasi timp, era un contencios de plina jurisdictie, intrucat cel lezat in dreptul sau putea cere anularea actului, precum si despagubiri.

Cu toate acestea, prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari si autoritatile administrative, au fost date in competenta unor instante jurisdictionale administrative.

Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin care au fost infiintate comitetele de revizuire, adevarate tribunale administrative, Legea administratiei locale din 27 martie 1936 prin care comitetele de revizuire au dobandit denumirea de curti administrative si Legea pentru organizarea curtilor administrative din 15 martie 1939.

In 1948, prin Decretul nr. 128 a fost desfiintat contenciosului administrativ si curtile administrative, instantele judecatoresti putand verifica legalitatea actelor administrative numai atunci cand legea prevedea in mod expres aceasta competenta.

In Constitutia din 1965 s-a introdus principiul legalitatii actelor administrative in conditiile stabilite de lege si s-a prevazut ca cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot plange la instantele judecatoresti.

In baza Constitutiei din 1965 a fost adoptata Legea nr. 1/1967 referitoare la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de aceasta lege era un contencios de plina jurisdictie.

Introducerea principiului constitutional al verificarii legalitatii actelor administrative si adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o schimbare importanta in posibilitatea contestarii in justitie a actelor administrative ilegale, chiar daca existau numeroase acte administrative exceptate de la controlul judecatoresc. Numeroasele exceptii de acte administrative pe care le prevedea Legea nr. 1/1967, precum si practica judecatoreasca orientata spre restrangerea sferei controlului judecatoresc au ingustat mult sfera exercitarii controlului actelor administrative de catre instantele judecatoresti.

Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 si a Constitutiei din 1991 s-a relansat traditia contenciosului administrativ din perioada interbelica[3].

Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 are urmatoarele trasaturi: este un contencios de plina jurisdictie; exercita un control direct; actul atacat trebuie sa provina de la o autoritate publica; inainte de a introduce actiunea in instanta, cel vatamat in dreptul sau trebuie sa ofere posibilitatea autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si de a repara eventuala paguba; pot fi atacate si actele administrative jurisdictionale; contenciosul are doua grade de jurisdictie, fondul si recursul; actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului autoritatii publice. De asemenea, pentru prima data se consacra raspunderea pentru daune morale.

Constitutia din 1991 schimba, sub anumite aspecte, conceptia asupra sferei contenciosului administrativ.

In art.21 din Constitutie se arata ca orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime, iar in art. 48, din Constitutia din 1991 se prevede ca persoana vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, are dreptul sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului administrativ si repararea pagubei. In acelasi articol se mentioneaza ca limitele si conditiile exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica, iar in art. 72 punctul 3, cu referire la legile organice, se mentioneaza la litera j ca domeniul contenciosului administrativ face obiectul unei legi organice.

Organizarea contenciosului administrativ roman prin legea nr. 29/1990

Se considera ca reglementarea realizata prin Legea nr. 29/1 990 nu se ridica la inaltimea cerintelor actuale privind garantarea efectiva si eficienta a apararii drepturilor si libertatilor omului, a inlaturarii arbitrariului si abuzurilor posibile ale Administratiei. Sub acest aspect chiar in raport cu Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, care avea multe lacune, remediate ulterior prin contributia doctrinei si jurisprudentei, unele reglementari din Legea nr. 19/1 990 apar ca un regres . De pilda, in art. 2 enumerarea actelor administrative care nu pot fi atacate in justitie este amplificata fata de Legea din 1925 si totodata se mentine distinctia criticabila dintre actele administrative de autoritate si actele de gestiune.

Totodata, in alin. 2 al art. 6 a) Legii nr. 29/1990 se stabileste ca judecarea actiunilor de contencios administrativ se face de tribunal, sau de curtea de apel, dar 'in complet format din doi judecatori, iar nu din trei judecatori, conform reglementarii cuprinsa in art. 9 al Legii din 1925. Prin urmare, in conceptia legiuitorului din 1990, actiunile de contencios administrativ nu prezinta aceeasi importanta ca celelalte actiuni (civile, penale etc.) pe care tribunalele le judeca in complet format din trei judecatori, si de aceea stabileste un complet format din doi judecatori. Dar practica judiciara din perioada interbelica a aratat importanta similara a actiunilor de contencios administrativ in raport cu celelalte actiuni judecate de Curtile de Apel de atunci. Faptul ca in sistemul legii romane s-a organizat un singur grad de jurisdictie, la tribunale, sau la curtile de apel, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, constituie un temei in plus pentru garantarea unei judecati, la sectiile de contencios administrativ, cel putin egale in importanta cu aceea de la celelalte sectii. Consecvent acestei conceptii discriminatorii a actiunilor de contencios administrativ fata de celelalte actiuni judiciare, in art. 14 din Legea nr. 29/1 990, o atare hotarare a instantei jurisdictionale este denumita "sentinta', iarasi ca la nivelul judecatoriilor, notiunea de sentinta fiind utilizata pentru hotararile tribunalului si curtii de apel in locul "deciziei', asa cum era definita si in art. 11 din Legea contenciosului administrativ din 1925, in concordanta cu natura juridica a actelor administrative care sunt decizii.

Exista insa si numeroase cazuri in care 's-a ignorat jurisprudenta Curtii de Casatie' in domeniul contenciosului administrativ, astfel incat majoritatea reglementarilor din Legea nr. 29/1990 constituie un regres fata de nivelul teoretic stiintific atins in perioada interbelica.

3.Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004

A. Preliminarii:

Noua lege a contenciosului administrativ a fost adoptata si publicata in Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 si a intrat in vigoare dupa 30 de zile, la 6 ianuarie 2005.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineste contenciosul administrativ ca 'activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim' (art.2 alin.1 lit.e).

Putem asadar observa ca definitia legala a contenciosului administrativ, formulata in concordanta cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ[5], este structurata pe mai multe paliere:

a.           este o activitate de solutionare a unui litigiu dintre o autoritate publica si alte entitati publice sau private;

b.          activitatea este realizata de instante de contencios administrativ;

c.          conflictul juridic solutionat de instantele de contencios administrativ se poate naste fie din emiterea sau incheierea unui act administrativ (1), fie din nesolutionarea in termenul legal a unei cereri (2), fie, in fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).

Sediul materiei contenciosului administrativ in dreptul roman. Contenciosul administrativ roman isi are sediul materiei in Constitutie, in legea generala a contenciosului administrativ, precum si in legi speciale.

Astfel, art.52 alin.1 al Constitutiei din 1991 revizuite in 2003, chiar daca nu foloseste expres notiunea de "contencios administrativ', descrie esenta acestei institutii juridice: "persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei'. In alineatul 2 al aceluiasi text constitutional, se precizeaza ca prin lege organica vor fi stabilite conditiile si limitele exercitarii acestui drept.

Textului mentionat i se adauga cel al art.123 alin.5, care consacra faza jurisdictionalizata a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritatilor locale.

Legea nr.29/1990 reinterpretata in lumina Constitutiei din 1991, a constituit pana recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. In urma criticilor exprimate de doctrina si de practicieni legate de faptul ca, desi Constitutia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lasat asteptata mai mult de 12 ani, la sfarsitul anului 2004, a fost adoptata Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prima lege organica a contenciosului administrativ roman, si care constituie in prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege generala.

Art.31 al noii legi abroga in mod expres legea generala a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu si legile speciale care contin solutii derogatorii sub aspectul competentei, termenelor, etc., de la legea generala.

Tipuri de contencios administrativ[6]. Pentru inceput, este util distingem intre contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, primul fiind un proces 'contra actului administrativ', raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaza emiterea, pe cand al doilea are in centrul sau preocuparea fata de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fara a se preocupa de legalitatea obiectiva a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul ca doctrina franceza face distinctie intre contenciosul in anulare, care da dreptul judecatorului sa anuleze actul atacat, si contenciosul de plina jurisdictie, care autorizeaza Consiliul de Stat sa se substituie administratiei, decizia sa inlocuind actul administrativ anulat. In doctrina romana interbelica, insa, daca notiunea contenciosului in anulare este identica, din punct de vedere al continutului, cu cea folosita de doctrina franceza, contenciosul de plina jurisdictie este caracterizat prin faptul ca puterile judecatorului sunt mai largi, si decizia lui nu se limiteaza la anularea actului, ci poate ordona si alte masuri, cum ar fi recunoasterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflam in prezenta unui contencios de plina jurisdictie cand puterile judecatorului sunt cat mai depline. De asemenea, se apreciaza ca in cazul contenciosului subiectiv suntem in prezenta unui contencios de plina jurisdictie, iar contenciosul obiectiv este un contencios in anulare. Prima calificare, are, intotdeauna in vedere obiectul constatarilor instantei, iar cea de-a doua decizia acesteia.

B. Caracteristici

Aceasta noua lege a contenciosului administrativ pastreaza in buna parte trasaturile legii anterioare, inscriindu-se, prin esenta sa, in traditia romaneasca din perioada interbelica a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de trasaturi ce s-au pastrat relativ nemodificate:

Controlul de plina jurisdictie: conform art. 18, potrivit caruia instanta, solutionand actiunea, poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, putand hotari si asupra daunelor materiale si morale cauzate, rezulta ca prin Legea nr. 544/2004 se pastreaza contenciosul de plina jurisdictie instituit in tara noastra prin Legea nr. 29/1990. In temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ roman, instanta de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum si sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel), solutionand actiunea in contencios, va putea, in cazul in care o gaseste intemeiata, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, sa oblige autoritatea administrativa sa emita actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cand, prin actul emis ori prin refuzul administratiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, sa oblige autoritatea administrativa la acoperirea daunelor materiale si morale cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vatamat in drepturile sale.

Controlul direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul administrativ propriu‑zis (manifestare de vointa in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii), cat si fata de actul administrativ asimilat (tacerea sau tardivitatea organului administratiei publice);

Actiunea prealabila (recursul administrativ gratios sau ierarhic): inainte de a introduce actiunea in instanta, trebuie oferita posibilitatea autoritatii administrative emitente sau autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si a repara eventuala paguba;

Daunele cominatorii (amenda judiciara) - instanta poate obliga autoritatea administrativa care nu trimite lucrarile cerute in termen sau nu pune in executarea hotararea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de intarziere nejustificata (art. 3 alin. 4 si art. 24 alin. 2);

Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie: fondul si recursul, ambele date in competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal.

Actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului, care poate fi obligat la plata daunelor in mod solidar cu autoritatea administrativa (art. 16);

La aceste trasaturi se adauga si urmatoarele, cu caracter de noutate:

Se largeste materia reglementata prin lege (practic se cuprinde intreaga sfera a materiei de contencios administrativ): tutela administrativa exercitata de prefect cu privire la actele emise de autoritatile administratiei publice locale (art. 3); exceptia de ilegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdictionale (art. 6); ordonantele Guvernului (art. 9), etc.

Avocatul Poporului si Ministerul Public sunt subiecte de sezina - au capacitatea de a introduce actiuni la instanta de contencios administrativ in locul persoanelor vatamate, acestea din urma capatand de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 si 4);

Autoritatea publica[7] insasi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulitatii acestuia (art. 1 alin. 6).

Dezinvestirea instantei de contencios administrativ (renuntarea voluntara la actiune) nu mai este posibila in anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 ("actiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative").