UNIVERSITATEA "SPIRU HARET" BUCURESTI

FACULTATEA DE DREPT SI ADMINISTRATIE PUBLICA

MASTER - Drept comunitar general

IZVOARELE SECUNDARE ( DERIVATE ) ALE DREPTULUI COMUNITAR

BIBLIOGRAFIE :

Fuerea , Augustin , Drept comunitar european.Partea generala, Editura

ALL BECK , 2003, Bucuresti ;

Grand , Joseph , Droit des Communautes europeennes, Editura Larcier ,

1997 , Bruxelles

Izvoarele dreptului comunitar european

Conform art.38 din Statutul Curtii internationale de justitie,prin enumerarea regulilor pe care aceasta le va aplica, furnizeaza,in mod indirect, o lista a izvoarelor dreptului international.

Regimul izvoarelor rezulta nu numai din Tratatele institutive, ci si din practica institutiilor si a statelor membre,precum si din sistematizarea realizata de chiar Curtea de justitie a Comunitatilor europene.

"Nucleul central" si cantitativ preponderant este reprezentat prin ceea ce poarta denumirea de drept comunitar in sens restrans ; este vorba de Tratatele institutive, ca izvoare primare, precum si de regulile continute in actele luate de catre institutiile comunitare pentru aplicarea acestor Tratate,ca izvoare derivate.

Insa in sens larg, dreptul comunitar reprezinta totalitatea regulilor aplicabile in aceasta noua ordine juridica.

Izvoarele derivate ale dreptului comunitar

Sectiunea I

Actele comunitare cu forta juridica obligatorie

Din categoria actelor de drept derivat fac parte o serie de acte care au la baza Tratatul ,de unde si denumirea lor,care indica faptul ca adoptare alor se fundamenteaza pe dreptul primar.Actele derivate pot fi clasificate in mai multe categorii,potrivit tratatelor,insa ele sunt guvernate,in principal,de reguli comune.

Clasificarea actelor dreptului derivat are ca temei articolul 249 T.C.E. ,care contine o enumerare a acestor acte si a efectelor lor.

Natura veritabila a unui act nu depinde de numele sau, iar C.J.C.E. nu ezita sa analizeze obiectul, continutul si aplicabilitatea unui act pentru a-l califica in mod corect.

Articolul 249 distinge, pe de o parte, intre regulament,directiva,decizie,care sunta acte obligatorii,si, recomandari si avize,care sunt acte facultative pe de alta parte.Alegerea intre diferitele tipuri de acte,de pinde de baza juridical pe care se fundamenteaza actiunea C.E. Uneori tratatul prevede utilizarea unui anumit instrument,iar autoritatile comunitare sunt tinute de aceasta alegere.Alteori,Tratatul lasa legislativului libertatea de a allege in functie de caracterele fiecarui instrument.

1. Regulamentul

Conform art.249,"regulamentul are aplicabilitate generala.El este obligatoriu in toate elementele sale si este direct aplicabil in toate statele membre".

Faptul ca regulamentul are aplicabilitate generala inseamna ca ae aplica, in mod abstract, tuturor persoanelor care intra in sfera sa de aplicare.

Regulamentul este obligatoriu in toate elementele sale,adresandu-se fie institutiilor,fie tuturor statelor membre, fie particularilor.El se aplica tuturor situatiilor care intra in sfera sa de aplicare, iar statele membre nu il pot aplica in mod selectiv.dificultatile de aplicare nu permit unui stat membru sa se sustraga de la executarea regulamentului

Regulamentul este direct aplicabil in toate statele membre;nu trebuie deci sa faca obiectul nici unei masuri de transpunere si se impune ordinii juridice nationale inca din momentul intrarii sale in vigoare.Aplicabilitatea directa implica faptul ca regulamentul creeaza imediat drepturi si obligatii pe care particularii le pot valorifica atat in relatie cu autoritatile nationale (effect vertival), cat si in raport cu alti particulari (effect direct orizontal).

Regulamentele sunt de doua tipuri:

Regulamente de baza - sunt in principiu de competenta exclusiva a Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament

Regulamente de executare - pot fi adoptate si de Consiliu, dar, cel mai des,sunt adoptate de Comisie,in exercitarea competentei sale de executare, delegate de Consiliu

Datorita aplicabilitatii directe a regulamentului, jurisdictiile nationale sunt competente sa controleze conformitatea masurilor nationale de executare cu regulamentul .

Se poate afirma, in concluzie, ca regulamentul este actul cel mai efficient si complet din multituidnea instrumentelor legislative puse la dispozitia institutiilor comunitere,beneficiind de aplicabilitate generala, de obligativitate in toate elementele sale,fiind, in acelasi timp, direct aplicabil in toate statele membre.

2. Decizia

Articolul 249 prevede: "Decizia este obligatory in toate elementele sale pentru destinatarii pe care ii desemneaza".Decizia este deci, prin natura sa, un act individual care produce efectepentru unu sau mai multi destinatari,care pot fi: statele membre sau particularii.Decizia se deosebeste de regulament prin absenta aplicabilitatii generale.

Din punct de vedere al aplicabilitatii directe, se poate intampla, totusi, ca decizia adresata unui stat membru sa implice luarea de catre acesta a unor masuri destinate punerii sale in aplicare.

Decizia este direct aplicabila de catre destinatarii sai. Atunci cand decizia este adresata unuia sau mai multor state membre, ea poate crea drepturi sau obligatii pentru particulari.

Curtea a recunoscut ca o decizie adresata unui stat poate crea drepturi in favoarea justitiabililor in masura in care nu lasa destinatarului nici o marja de aprecierediscretionara in ceea ce priveste executarea sa.

3. Directiva

A. Definitie

Conform articolului 259 al T.C.E.,"directiva leaga orice stat membru destinatar in ceea ce priveste rezultatul de atins,lasand instantelor nationalecompetenta in ceea ce priveste forma si mijloacele"

Aceste acte se caracterizeaza ,in principal, prin faptul ca ele corespund unui process normative cu "doua trepte", presupunand prin definitie interventia succesiva a autoritatii comunitare si nationale.

B. Caractere

directiva este un act care "leaga",adica un act obligatoriu,la fel ca regulamentul si decizia

directiva, asemanator cu decizia individuala si spre deosebire de regulament, nu este obligatorie, decat pentru destinatarii pe care ii desemneaza

directiva nu este dotata, spre deosebire de regulament, decat cu o forta normative limitata.Obligatia pe care ea o creaza in sarcina statelor membrenu poate fi de fapt decat asupra "rezultatului de atins" si lasa acestora "competenta in ceea ce priveste forma si mijloacele".

C. Autoritatea emitenta

Directiva poate emana numai de la institutiile comunitare,deoarece numai acestea sunt cele care au putere de decizie,avand drept autori fie Consiliul si Parlamentul European, in cadrul procedurilor legislative care presupun colaborarea acestora, fie numai Consiliul si Comisia, in virtutea puterii sale normative autonome ori pe baza abilitarii primite din partea Consiliului .

D. Clasificare

Exista doua categorii de directive :

directive de baza

directive de executie

Directiva de baza este adoptata pe baza Tratatelor, iar directiva de executie este adoptata pentru executarea directivei de baza.

E. Regim juridic

Directiva apare ca un instrument folosit la nivel comunitar in vederea armonizarii legislatiilor nationale, de depasire a diferentelor, a contradictiilor. De multe ori substantiale, dintre reglementarile interne ale diverselor state membre ale U.E.

Din analiza articolului 249 alin (3) se poate constata ca directiva nu are o aplicabilitate generala, ea nu este obligatorie decat pentru destinatarii ei.De asemenea, este considerate "o metoda legislative cu doua etaje: la nivel comunitar sunt linia politica si nivelul legislative; apoi, este competenta statelor membre sa transpuna acest model", cel de-al doilea nivel fiind, deci, cel national.

Ca atare, directiva este obligatorie numai cu privire la scopul final, care este stability la nivel comunitar, lasand la dispozitia statelor membre acele forme si mijloace parin intermediul carora se poate ajunge la indeplinirea obiectivului de realizat.

De asemenea directiva trebuie sa faca obiectivul unei transpuneri in dreptul intern, fiind necesar sa fie preluata printr-un act national pentru a putea sa fie indeplinit scopul comunitar.

Totodata, din punct de vedere al destinatarilor, directiva se adreseaza subiectelor de drept intern din anumite state membre,ca regula generala.Numai pe cale de exceptie directiva se poate adresa si subiectelor de drept intern din toate statele membre, dar ecest aspect trebuie sa fie mentionat expres in continutul ei.

Intrucat directiva stabileste numai obiectivele ce trebuie indeplinite de catre state ,lasandu-le acestora libertatea cu privire la modalitatea de punere in practica,de realizare efectiva a scopului stability la nivel comunitar, se poate efirma ca directiva este o norma ce urmeaza tehnica legii-cadrucompletate cu decretele de aplicare.

Astfel, spre deosebire de regulament, directiva este mai flexibila, tinand cont de realitatile din statele membre.Ca atare, statele destinatare isi conserva o anumita marja de manevra in ceea ce priveste transpunerea directivelor.Cu toate acestea, directiva isi pastreaza caracterul sau normativ.

Teoretic, deci, directiva nu poate contine decat o obligatie de rezultat, nu si una de mijloace, iar statele dispun de o libertate absoluta in ceea ce priveste actul juridic de transpunere si desemnarea serviciilor insarcinate sa puna in practica aceste norme.

In ceea ce priveste transpunerea directivei, aceasta presupune adoptarea de catre autoritatile nationale competente, in termebul prevazut de catre institutiile comunitare, a masurilor necesare pentru aplicarea in ordinea juridical interna a normelor continute de directiva. Transpunerea directivei consta numai in a pune in practica acest act prin masuri de ordin intern, procedeul fiind similar situatiei in care se adopta hotarari de guvern in vederea aplicarii unei legi sau ordonante.

Prima conditie a actului national de transpunere este existenta acestuia.

Pe calea jurisprudentei a fost afirmat si principiul potrivit caruia este interzis statelor destinatare sa adauge sau sa modifice conditiile de aplicare a unei directive, iar daca aceste conditii nu sunt prevazute, executarea exacta a obligatiei trebuie sa ramana in limitele textului si scopului directivei.

De asemenea, exista conditia ca masura interna sa fie adoptata intr-un anumit termen, determinat de institutia comunitara care a emis directiva.Ca regula, termenul este mentionat in chiar termenul directivei.Acest termen are un caracter imperativ.

Una din caracteristicile esentiale ale directivei este aplicabilitatea imediata care implica integrarea automata a normei comunitare in ordinea juridical interna a statelor membre ale U.E., fara interventia unei norme nationale care sa o preia.

Ca si aplicabilitatea imediata, si efectul direct constituie o "trasatura esentiala a ordinii juridice comunitare" .

Efectul direct a fost definit ca reprezentand "dreptul oricarei persoane de a cere judecatorului sau sa I se aplice tratate, regulamente, directive, sau decizii comunitare", precum si "obligatia pentru judecatorul recspecti de a se folosi de aceste texte, oricare ar fi legislatia tarii careia ii apartine".

Efectul direct este de trei tipuri :

vertical ascendent : particularii sunt cei care invoca norma comunitara impotriva statului membru;

vertical inversat sau descendent : statul este cel care invoca actul comunitar contra particularilor;

orizontal, dreptul fiind invocat in fata judecatorului national in cadrul unui litigiu intre particulari .

Contestarea efectului direct al directivei

In ceea ce priveste conditiile efectului direct putem mentiona :

ca si in cazul regulii generale, numai dispozitiile clare, precise si neconditionate beneficiaza de acest tip de effect;

termenul de transpunere trebuie sa fie expirat, iar actul national sa nu fi fost adoptat; aceasta conditie a fost impusa cu ocazia deciziei "Tillio Ratti"din anul 1979

In cosecinta, inaintea expirarii termenului de transpunere, dispozitiile clare si neconditionate ale directivei nu pot fi invocate decat impotriva actelor de transpunere.

Astfel, existenta efectului direct al directivei poate fi constatat In doua cazuri alternative, in conditiile indeplinirii si a celorlalte criterii :

termenul de transpunere a expirat, iar directiva nu a fost transpusa prin masuri interne sau a fost transpusa eronat;

directiva a fost transpusa defectuoa inainte de expirarea termenului limita, deoarece, conform deciziei "Inter-Environnement Wallonie" din anul 1997, exista o obligatie de abtinere a statelor ca, inainte de expirarea termenului de transpunere, sa adopte masuri nationale "de natura a compromite grav rezultatul prescris de directiva".

Exista, insa, anumite limite ale efectului direct:

directiva nu prezinta decat un efect direct vertival ascendent, deci ea nu poate fi invocata decat impotriva statului destinatar, chiar daca notiunea de stat este inteleasa intr-o maniera extinsa

directiva nu poate genera efect direct orizontal. Asa cum s-a decis in cazul "Marshall" din 1986, reluat si de jurisprundenta ulterioara , un particular nu poate invoca o directiva unui alt particular, chiar daca sunt indeplinite conditiile de existenta ale efectului direct.

In ceea ce priveste invocabilitatea directivei, ea este acea trasatura ce permite unei norme apartinand dreptului comunitar sa fie invocata in fata instantelor nationale, chiar daca nu are effect direct, impotriva normelor interne, existand obligatia ca pentru judecatorul national ca, in aplicarea dretului, sa asigure eficacitatea dispozitiilor comunitare.

Forme de invocabilitate :

invocabilitate de interpretare conforma - presupune posibilitatea conferita justitiabilului de a cere judecatorului national sa interpreteze norma interna in lumina dreptului comunitar, in conformitate cu dispozitiile comunitate;

invocabilitate de reparatie - presupune angajarea responsabilitatii statului in cazul netranspunerii sau transpunerr defectuoase a directivei comunitare;

invocabilitate de excludere - reprezinta o aplicare a principiului prioritatii dreptului comunitar, si permite ca , in cazul in care se pune problema legalitatii unei norme nationale, judecatorul national sa observe conformitatea ei cu dispozitiile comunitare si, in caz de neconcordanta, sa dea castig de cauza normei comunitare, inlaturand-o de la aplicare pe cea interna.

Aspecte comune acestei categorii de izvoare

1.Autentificarea

O conditie prealabila pentru ca actele de drept derivat sa produca efecte este reprezentata de autentificarea lor, autentificare ce presupune existenta datei si a semnaturilor necesare.

Astfel, actele adoptate de Consiliul U.E. trebuie sa fie semnate de presedintele Consiliului si de catre secretarul general sau de catre secretarul general adjunct .Actele care sunt adoptate, conform procedurii co-deciziei, de catre Consiliul si Parlamentul European vor avea in plus semnatura presedintelui Parlamentului European .

Textul, astfel autentificat, nu va putea fi modificat decat prin adoptarea unui act ulterior; inaintea publicarii sunt premise numai corecturile de gramatica .

Trebuie mentionat ca alaturi de cerinta autentificarii mai exista si unele conditii referitoare la precizarea exacta in cadrul actului respective a dispozitiei Tratatului de baza careia a fost adoptat, precum si a avizelor impuse de Tratate pentru actul in discutie.Acestea din urma indica faptul ca a fost respectata procedura adoptarii actului normative.

2.Motivarea

Motivarea reprezinta o obligatie generala, variabila pentru orice act comunitar.Aceasta conditie de validare este precizata in articolul 253 T.C.E., care prevede prezentarea "intr-un mod clar si neechivoc a rationamentului institutiei emitente a actului .

Conform Tratatelor institutive, regulamentele, directivele si deciziile adoptate de Consiliu sau Comisie trebuie sa prezinte motivele pe care se bazeaza si sa indice propunerile sau avizele a caror obtinere a fost solicitata de Tratate. Motivele terbuie sa fie clare, astfel incat partile sa le poata intelege. Declaratia de motive trebuie sa mentioneze faptele pe care se bazeaza masurile si trebuie sa existe si cand motivarea este cuprinsa intr-un act anterior adoptarii masurii. Daca actul nu este motivat sau este insufficient motivat, C.J.C.E. il poate anula pe baza incalcarii unei cerinte procedurale esentiale.

Motivarea depinde de natura actului: un regulament nu trebuie sa aiba o motivare atat de detaliata precum o decizie, iar o decizie care urmeaza o linie bine cunoscuta de decizii poate fi mai putin motivata si poate numai sa indice practica administrativa a Comisiei.

Scopul in virtutea caruia se cere aceasta motivare se refera la doua aspecte si anume:

In primul rand confera actului transparenta,particularii putand astfel verifica daca actul este bine fundamentat si, in acelasi timp, permite axercitarea de catre C.J.C.E. a controlului jurisdictional prevazut de Tratate.

In al doilea rand, importanta motivarii o gasim si in ipoteza controlului respectarii principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii, prevazute in Protocolul cu privire la cele doua principii anexat Tratatului de la Amsterdam.

Modul de reglementare a cerintei motivarii actelor derivate comunitare reflecta grija deosebita pe care o are legislativul european pentru argumentarea in raport cu particularii - destinatari ai acestor prevederi a luarii deciziilor la nivel comunitar, decizii, in mod firesc, materializate in legislatie.

3. Publicarea. Notificarea

O conditie indispensabila pentru ca actul comunitar sa produca efecte este aceea a publicitatii, sanctiunea lipsei acesteia fiind nu nulitatea, ci inopozabilitatea actului in cauza.

Forma publicitatii depinde de natura actului. Astfel, articolul 235 prevede faptul ca actele adoptate conform procedurii co-deciziei vor fi intotdeauna publicate in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene; la fel si regulamentele adoptate de Consiliu sau Comisie ori directivele adresate tuturor statelor membre.

Directivele si deciziile trebuie notificate direct destinatarilor (state membre,persoane fizice, persoane juridice) prin comunicare efectiva, numai dupa acest moment actul in cauza producand efecte juridice. Trebuie, ulterior, publicate de J. O.C.E. pentru ca poate face obiectul controlului de legalitate exercitat de C.J.C.E. Publicarea nu inlatura, insa, obligativitatea notificarii.

De asemenea, acordurile nationale sunt publicate in J.O.C.E., mentionandu-se

Si data intrarii lor in vigoare.

4. Intrarea in vigoare

Principiul existent in materie este acela al intrarii immediate in vigoare. Se poate, insa, in cazul actelor publicate in J.O.C.E., sa se precizeze o data ulterioara publicarii de la care intra in vigoare, pentru a lasa operatorilor economici un termen suficient de adaptare la noua situatie juridica . In lipsa unei astfel de precizari, actul intra in vigoare in 20 de zile de la publicarea in J.O.C.E.

5. Punerea in aplicare

In cazul directivelor, trebuie distins intre data intrarii in vigoare a directivei si termenul in care statele membre sunt obligate sa transpuna directiva in dreptul intern. Aceasta transpunere vizeaza punerea in executare a directivei pentru a se obtine rezultatul prevazut de aceasta.

De asemenea, deciziile Consiliului sau ale Comisiei care contin obligatii pecuniare in sarcina particularilor (amenzi,de exemplu) trebuie puse in aplicare conform regulilor procedurale civile nationaledin statul membru respectiv.

Punerea in aplicare este, de fapt, procedura prin care autoritatile nationale verifica autenticitate actelor comunitare. Acestea trimit apoi instantelor judecatoresti actul comunitar si punerea in aplicare, care dispun aplicarea printr-un ordin.

Suspendarea punerii in aplicare poate fi hotarata numai da catre C.J.C.E.

Sectiunea a II - a

Acte comunitare fara forta juridica obligatorie

In afara actelor derivate cu caracte obligatoriu, exista o serie de acte adoptate de institutiile sau organele comunitare care nu au caracter obligatoriu in sensul pe care il cunoastem in cazul regulamentelor, deciziilor si directivelor; este vorba despre recomandare si aviz.

1.Recomandarea

Conform art 249, recomandarile si avizele nu "leaga". Ele nu au nici un efect constrangator, cu exceptia recomandarilor C.E.C.O., care aveau acelasi efect ca si cel al directivelor.

Obiectul recomandarilor este acela de a invita destinatarii sa adopte o anumita conduita. Recomandarea reprezinta, uneori, un substitut pentru adoptarea unei directive, pornind de la premisa increderii in autodisciplina destinatarilor sai.

In alte cazuri, recomandarea vizeaza un cadru general de actiune.

Recomandarea nu este lipsita de orice efect juridic, C.J.C.E. afirmand ca juristictiile nationale trebuie sa o utilizeze ca un instrument de interpretare a masurilor nationale adoptate pentru punerea lor in aplicare sau in situatia in care recomandarea vine in sprijinul altor masurcomunitare cu caracter constrangator .

Cand un stat omite sa ia masurile recomandate, C.J.C.E. poate sa examineze daca acea recomandare are sau nu efecte juridice.

2. Avizul

Acest act comunitar este folosit pentru a exprima un punct de vedere. In ceea ce priveste obligativitatea solicitarii sale de catre institutiile comunitare, avizul poate fi:

obligatoriu

facultativ

Categoria avizelor obligatorii se subclasifica din punctul de vedere al respectarii sale de catre solicitant, in :

avize consultative - a caror respectare ramane la latitudinea celui care este obligat sa il ceara

avize conforme - a caror respectare este obligatorie

Avizele facultative pot fi doar consultative.

Pot da avize toate institutiile si organele comunitare.Exista multe domenii in care Tratatele obliga Consiliul U.E. sa ceara avizul Parlamentului European, Comitetului Economic si Social si Comitetului Regiunilor, in momentul in care adopta un anumit tip de legislatie.

Uneori, avizul Parlamentului European are valoare de aviz conform, deci trebuie respectat de Consiliul de Ministri in momentul elaborarii actului normativ in cauza .

In ceea ce priveste organele comunitare, acestea, prin natura lor, au caracter tehnic, consultativ, ajutand la luarea deciziilor comunitare, iar avizul lor este, in foarte multe cazuri, obligatoriu in ceea ce priveste solicitarea sa, insa intotdeauna are caracter consultativ.

Foarte multe avize sunt elaborate de catre C.J.C.E., a cerei misiune principala prevazuta de Tratatele institutive si modificatoare este aceea de a asigura respectarea dreptului comunitar in interpretarea si aplicarea Tratatelor.

Un exemplu foarte conoscut de aviz este cel din anul 1996, act prin care Curtea s-a pronuntat cu privire la posibilitatea aderarii C.E. la Conventia Europeana a Drepturilor Omului - aviz care a fost negativ.

Argument: respectarea drepturilor omului este o conditie de legalitate a actelor C.E.

Aderarea la C.E.D.O. ar presupune, totusi, modificari substantiale in actualul sistem al C.E. de protectie a drepturilor omului, in sensul ca ar conduce la intrarea C.E. intr-un sistem institutional international distinct, precum si la integrarea tuturor dispozitiilor C.E.D.O.in ordinea juridica comunitara.O asemenea modificare a sistemului de protectie a drepturilor omului in C.E. cu implicatii institutionale fundamentale pentru C.E si statele membre ar avea o semnificatie constitutional si ar depasi art. 235. Deci nu ar fi posibila decat prin amendarea Tratatului.Astfel C.J.C.E. a ajuns la concluzia ca, dat fiind statusul actual al dreptului comunitar, C.E. nu are competenta sa adere la C.E.D.O.