Managementul de criza: concept, proces, obiective

MANAGEMENTUL DE CRIZA: PROCES, ETAPE, OBIECTIVE

Eforturile pentru prevenirea hazardelor si atenuare a impactului lor asupra societatii sunt imperios necesare si se constituie in parte integranta a politicilor de dezvoltare durabila si de asigurare a securitatii globale, regionale, nationale, comunitare si, de ce nu, chiar individuale. Cunoasterea si gestionarea acestor surse de risc permit realizarea masurilor preventive si planificarea eficienta a masurilor de interventie si reabilitare pentru limitarea si reducerea suferintelor, pierderilor si distrugerilor si revenirea la normalitate atunci cand se produc hazarde sau cand activitatea social-umana le genereaza. In acest demers, structurile existente ale Protectiei civile au un rol major.

Potrivit Conventiei cadru a asistentei de protectie civila adoptata de cea de-a 11-a conferinta a OIPC de la Beijing ( 26 - 28 oct. 1998 ), "PROTECTIA CIVILA inseamna un serviciu, o structura sau orice alta activitate, cu scopul prevenirii dezastrelor si protectia persoanelor, proprietatii si protectiei mediului impotriva dezastrelor sau altor situatii de urgenta". De altfel, in mesajul prilejuit de Ziua Mondiala a Protectiei Civile, la 1 martie 2000, secretarul general al Organizatiei Internationale a Protectiei Civile (OIPC ), Sadok Znaidi, referindu-se la orientarile de viitor ale acestei activitati umanitare de mare importanta in contextul in care ne aflam, sublinia ca ,, . intarirea structurilor de protectie civila nu trebuie indreptata exclusiv spre capacitatile lor de a raspunde la situatii de urgenta sau celor de actiune umanitara, cat mai ales spre capacitatea lor de a preveni aceste urgente ".

Romania este o tara cu dispunere geografica, relief, retea hidrografica si regim de clima care genereaza un grad ridicat de vulnerabilitate la producerea unor dezastre naturale. Mediul geopolitic nu exclude nici pericolul generat de conflicte militare. Industrializarea fortata si tehnologizarea economiei, excesive si uneori necontrolate, genereaza cresterea si mai accentuata a gradului de vulnerabilitate al activitatilor umane, bunurilor materiale, valorilor de patrimoniu si factorilor de mediu la riscuri ( uneori voit asumate ) si dezastre. Ca urmare, Protectiei Civile, ca organism specializat, ii revin misiuni de mare importanta si dificultate.

1. Managementul de criza: concept, proces, obiective

Delimitari conceptuale

Situatia de criza si starea de criza

Acumularea accentuata a dificultatilor si izbucnirea conflictuala a tensiunilor fac dificila functionarea normala a sistemului social si declanseaza puternice presiuni spre schimbare. Este momentul in care apare criza, ca manifestare a unor dificultati temporare sau cronice ale modului de organizare a unui sistem, exprimand incapacitatea sa de a functiona in modalitatea existenta. Iesirea din criza se face fie prin schimbarea structurala a sistemului, fie prin importante modificari adaptative ale structurii sale.

Crizele sunt evenimente caracterizate prin probabilitate redusa si consecinte importante care ameninta o organizatie in scopurile ei cele mai profunde. Din cauza probabilitatii lor reduse, aceste evenimente sfideaza orice interpretare si cer un efort sustinut de intelegere. Conform lui K.E. Weick "Enacted Sensemaking in Crisis Situations", in Journal of Management Studies, 1988, vol. 25, pp. 305-317, reprodus in Pugh, S. Derek (ed.), "Organization Theory. Selected Readings", Penguin Books, London, 1997], pentru rezolvarea unei crize in curs de desfasurare, este nevoie de actiune ce, in mod simultan, genereaza materialul brut din care rezulta cunoasterea si care afecteaza insasi desfasurarea crizei. Exista un echilibru firav intre actiune si inactiune: actiunea poate avea consecinte periculoase, insa produce cunoastere, in timp ce inactiunea este o cale sigura, dar genereaza confuzie. Crizele care afecteaza grupurile sociale difera prin cauzele si durata lor. Evident, din cauza multitudinii tipurilor de crize, ratiunea umana poate juca numai un rol limitat in desfasurarea lor. Cu toate acestea, ele antreneaza actiunea umana ceea ce poate transforma micile deviatii in crize majore. Acelasi K.E. Weick sustine ca actiunile desfasurate in sensul intelegerii joaca un rol central in geneza crizelor si, in consecinta, daca se doreste stapanirea si prevenirea lor atunci trebuie intelese.

In cazul crizelor, exista patru surse importante ale acestora - la nivelul individual, la nivelul organizatiei, la nivelul societal si la nivelul sistemului.

La nivel individual, criza isi are sursele in erorile provenite din: lipsa atitudinilor de baza (inexistenta unor rutine prestabilite sau nerespectarea lor, lipsa atentiei sau neglijenta), disfunctionalitati ale regulilor prestabilite (greseli ale legilor, aplicarea unor reguli/rutine la probleme false, evaluarea gresita a tipului de problema/criza), lipsa de cunoastere a problemelor.

La nivelul organizational, criza este declansata de: lipsa instrumentelor pentru managementul eficient (imposibilitatea de a descoperi problema, lipsa infrastructurii de reactie), problemele ergonomice (lipsa indicatorilor), procedurile problematice si nesigure (lipsa responsabilitatilor, incapacitate de problematizare), problemele de informare (fragmente de informatii ce impiedica privirea de ansamblu asupra problemei), existenta unor scopuri si interese in competitie intre diferitele parti ale organizatiei (competitie de interese, costuri mari ale rezolvarii crizei).

La nivel societal, recesiunea economica, instabilitatea politica, tensiunile intergrupale, degradarea mediului sunt surse ale crizei.

La nivelul intregului sistem, avem de-a face cu complexitatea interactiunilor si cu efectul domino.

NATO a convenit asupra urmatoarei definitii: criza poate fi inteleasa drept o situatie manifestata la nivel national sau international, ce este caracterizata de existenta unei amenintari la adresa valorilor, intereselor sau scopurilor principale ale partilor implicate. Specialistii Centrului European pentru Studii de Securitate "George C. Marshall" considera ca spectrul crizelor, cu care se confrunta organizatiile de securitate, include atat crizele internationale, cat si pe cele cu o dimensiune pur nationala. De exemplu, primele pot include: forme de auto-aparare individuala sau colectiva (a caror importanta a fost subliniata de atacurile teroriste de la 11 septembrie 2001); crize ce necesita un raspuns sau operatii de mentinere a pacii, asa cum s-a intamplat in Balcani si in Orientul Mijlociu; dezastre naturale, tehnologice si umanitare ce afecteaza mai multe state. Crizele nationale pot fi de natura politica, economica, militara, sociala, de mediu, tehnologica sau chiar umanitara. De remarcat este faptul ca, atat la nivel national, cat si la nivel international, crizele reprezinta adesea o combinatie complexa intre aceste tipuri diferite.

In ceea ce priveste definitia data de UE conceptului de criza, in raportul "EU Crisis Response Capability", se considera ca, la o prima analiza, este evidenta limitarea folosirii conceptului de criza numai la sensul de situatii pre-conflict, in care mediul este volatil, pacea este foarte fragila, iar decidentii politici se afla in situatia de a raspunde la criza, nu de a o preveni. Problema pare a fi mult mai complicata: se vorbeste despre prevenirea conflictelor nu numai in contextul prevenirii rabufnirii violentei, ci si in escaladarea si revenirea ulterioara. De asemenea, realitatea complica si in sensul ca, atat la nivelul cunoasterii comune, cat si in uzul formal, conceptul de criza, in special in sintagma "gestionarea crizelor", tinde sa se refere la situatiile pre-conflictuale, la cele conflictuale, dar si la cele post-conflictuale.

Ca urmare, criza poate fi definita, oricare ar fi sursa ce o determina sau domeniul in care se manifesta, ca fiind o situatie de nivel national sau international care ameninta iminent valori materiale si/sau morale, interese sau scopuri prioritare pentru una sau mai multe natiuni dintr-o arie geografica data. O astfel de situatie, in domeniul de preocupari al protectiei civile, poate fi de natura conflictuala militara, o amenintare iminenta a securitatii nationale sau o situatie determinata de o catastrofa tehnologica sau calamitate naturala.

Dezastrele provocate in mod intentionat, prin actiuni teroriste, constituie cele mai noi provocari la adresa sigurantei nationale. Ele sunt considerate atacuri asimetrice non-clasice si constau in actiuni non-armate deliberate, avand ca obiective cu consecinte directe inducerea panicii, semanarea groazei in vederea obtinerii unor revendicari politice, iar printre obiectivele cu consecinte indirecte se numara distrugerile materiale, slabirea potentialului economic etc.

Potrivit analistilor politici, tara noastra nu este si nu se va afla in viitorul apropiat in fata unei amenintari majore de tip militar clasic. Se estimeaza ca, in perioada actuala, riscurile la adresa securitatii sunt preponderent de natura nemilitara si mai ales de ordin intern. Ele vizeaza domeniile economic, financiar, social si ecologic.

In prezent, se constata o amplificare si largire a spectrului de riscuri neconventionale, diversificarea tipologiei crizelor si conflictelor care genereaza provocari numeroase, necesitand reactii multidirectionale bazate pe mobilitate, diversitate, coerenta si complementaritate, atat in spatiul intern cat si in cel international.

Perpetuarea unor vulnerabilitati in aceste domenii poate afecta securitatea tarii, generand efecte interdependente, difuze, multidirectionale, care impun modalitati de prevenire si actiune adecvate si flexibile. Neglijenta tehnologica, amplificarea si acumularea necontrolata a vulnerabilitatii tehnologiilor, a riscurilor de dezastre naturale pot sa provoace instabilitate si sa afecteze securitatea nationala.

Posibile efecte negative asupra sigurantei nationale:

* slabirea potentialului economic, demografic, biologic, cultural, turistic, forestier, agricol si de transport;

* deteriorarea starii de sanatate a populatiei si aparitia post-dezastru a unor noi riscuri de inbolnaviri;

* scaderea calitatii factorilor de mediu si a sigurantei ecologice;

* disparitia sau degradarea unor resurse naturale;

* scaderea increderii in siguranta investitiilor si aparitia unor dezechilibre sociale;

* pierderea locurilor de munca si accentuarea nesigurantei tehnologice;

* distrugerea proprietatilor individuale si saracirea populatiei;

* fragilizarea suportului material, moral si a climatului social;

* aparitia de blocaje in activitatea administrativa si in dezvoltarea locala sau regionala, in functionarea autoritatilor publice locale;

*privarea populatiei de unele servicii sociale sau de gospodarire comunala;

* posibile reactii ineficiente ale fortelor de interventie;

* scaderea gradului de siguranta a cetatenilor, a climatului de securitate civica; explozie infractionala (furturi si sustrageri de bunuri);

* sporirea neincrederii in institutiile statului si in capacitatea de guvernare;

* abaterea atentiei factorilor de putere de la gestionarea normala a treburilor curente in detrimentul solutionarii situatiilor de criza.

Situatia de urgenta si starea de urgenta

Instituirea regimului starii de urgenta poate surveni doar in timp de pace, pe timpul unei stari de criza, si vizeaza adoptarea unor masuri, conforme legislatiei nationale si internationale in domeniu, pentru apararea institutiilor statului de drept, mentinerea sau restabilirea starii de legalitate sau pentru prevenirea, limitarea sau inlaturarea urmarilor unor dezastre, in vederea desfasurarii normale a vietii politice, economice si sociale.

Prin urmare, cand vorbim de situatie de urgenta ne raportam la riscuri nonmilitare de mai mica intensitate, dar care pot crea premisele unei situatii extraordinare, neplanificate, in care populatia este incapabila sa-si asigure necesitatile de supravietuire sau cand exista o amenintare severa si imediata fata de aceasta. Sfera de cuprindere a conceptului se refera la instituirea unor masuri speciale de protectie a populatiei si bunurilor in zone in care s-au declansat calamitati naturale, dezastre si catastrofe sau alte pericole rezultate din derularea unor fenomene ale naturii sau unor catastrofe ecologice, industriale etc. si de creare a conditiilor necesare pentru interventia prompta a fortelor specializate si a populatiei pentru limitarea efectelor acestora.

In literatura de specialitate din Romania nu este facuta o distinctie clara intre situatia de urgenta si starea de urgenta, cu toate ca acestea sunt reglementate prin lege. Astfel, conform articolului 2 din Ordonanta de Urgenta nr. 21 din 15 aprilie 2004, o situatie de urgenta reprezinta un eveniment exceptional, cu caracter nonmilitar, care prin amploare si intensitate ameninta viata si sanatatea populatiei, mediul inconjurator, valorile materiale si culturale importante, iar pentru restabilirea starii de normalitate sunt necesare adoptarea de masuri si actiuni urgente, alocarea de resurse suplimentare si managementul unitar al fortelor si mijloacelor implicate.

Legea nr. 453 pentru aprobarea Ordonantei de Urgenta nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, din 1 noiembrie 2004, stipuleaza la articolul 3 ca starea de urgenta reprezinta ansamblul de masuri exceptionale de natura politica, economica si de ordine publica, aplicabile pe intreg teritoriul tarii sau in unele unitati administrativ-teritoriale, care se instituie in urmatoarele situatii:

existenta unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea nationala ori functionarea democratiei constitutionale;

- iminenta producerii ori producerea unor calamitati

Management de criza - tip specific de management

Managementul de criza a devenit in ultima perioada de timp un concept aflat tot mai mult in atentie pentru clarificare si dezvoltare, precum si pentru standardizare la nivel international ca dimensiune practic-operationala.

Depasirea efectelor unor situatii de criza necesita un amplu si complex efort conjugat din partea tuturor factorilor decizionali si instrumental-operationali ai societatii, intr-o conceptie coerenta, care sa asigure indeplinirea obiectivelor propuse in conditii de rationalitate si eficienta, ceea ce impune constituirea si exercitarea unui management specific - managementul crizelor, inca in perioada de inceput a dezvoltarii sale teoretice si aplicarii practice.

Managementul crizelor este definit in diferite moduri in literatura de specialitate. La modul cel mai general si cuprinzator, managementul crizelor poate fi definit ca procesul de aducere a crizelor sub controlul managerilor pentru a le preveni sau rezolva in mod acceptabil prin evitarea starilor de urgenta.  

Ca orice alt proces de management, managementul crizelor cuprinde un numar de faze ce includ activitati specifice. Succesiunea si continutul acestor faze sunt abordate diferit de specialistii in domeniu.

Etapele procesului de management al crizelor specifice   domeniului protectiei civile

Pornind de la logica desfasurarii in timp a actiunilor specifice si de la noile resurse-suport ce pot fi atrase si utilizate in parcurgerea procesului, fazele managementului de criza specifica domeniului protectiei civile pot fi sistematizate astfel:

a.      Prevenirea: consta intr-un ansamblu de masuri si activitati pe termen lung, menite sa reduca probabilitatea manifestarii unei situatii de criza si/sau a unor calamitati sau catastrofe;

b.      Prevederea si pregatirea: ansamblu de activitati pe termen scurt care estimeaza probabilitatea manifestarii unei crize intr-o arie data si consecintele ce sunt de asteptat; se elaboreaza planul de interventie in caz de criza;

c.       Detectarea si alarmarea: sunt activitati desfasurate in timp real pentru determinarea a cand si unde este probabila manifestarea crizei, natura si intensitatea ei, precum si posibilele consecinte, evolutia si momentul estimat al declansarii;

d.      Interventia si refacerea: activitati in timp real care au scopul de a reduce efectele crizei in ceea ce priveste salvarea de vieti omenesti, evitarea sau minimalizarea pagubelor materiale, precum si revenirea la starea anterioara crizei;

e.       Estimarea/evaluarea efectelor si pagubelor: activitati ce se desfasoara concomitent sau imediat subsecvent cu interventia, in vederea estimarii pagubelor produse de criza, precum si un ansamblu de activitati ulterioare de adaptare a planurilor de interventie la necesitati si valorificare a invatamintelor dobandite in vederea optimizarii unor viitoare posibile interventii in caz de criza.

Toate dezastrele presupun o interventie specializata pentru:

* controlul riscurilor si vulnerabilitatilor;

* prognozare, alarmare, semnalizare;

* salvare, evacuare si prim-ajutor;

* reabilitarea zonelor afectate;

* ajutorarea sinistratilor.

Raportandu-ne la un singur eveniment de tip dezastru generator de posibila criza, se poate reprezenta schematic ciclul de management specific, regrupand activitatile de desfasurat, astfel:

Reabilitare

Raspuns

Eveniment

Pregatire

Reducere

DEZVOLTARE

Fig. 1 Ciclul de management al dezastrelor

2. Aspecte specifice managementului crizelor si situatiilor de urgenta din domeniul protectiei civile

Din analiza continutului fazelor procesului de management al crizelor se pot desprinde cateva concluzii preliminare:

-managementul crizei este un proces complex, care vizeaza exercitarea controlului cu accent puternic pe functiile sale preventiva si corectiv-constructiva;

-presupune si include managementul riscurilor in toate fazele sale, ii valorifica avantajele si face posibila prevenirea manifestarii efective a crizei;

-pentru unele tipuri de criza nu este nevoie sa fie parcurse toate fazele, fiind suficiente cele initiale (activitati de prevenire, de prevedere si pregatire); pentru alte crize, care sunt consecinta unor factori ce presupun riscul de situatie (cum este cazul conflictului in care interesele partilor nu pot fi considerate antagonice - relatia cu natura), fazele enumerate mai sus se parcurg in totalitate, aducerea crizei sub control si solutionarea problemelor pe care le ridica fiind si mai mult ingreunata de schimbarile aleatoare ale situatiei;

-crizele specifice generate de situatii de protectie civila sunt in general crize de input; ineficienta sistemului de raspuns, determinata in principal de managementul defectuos, ca si discrepanta dintre asteptarile indreptatite ale populatiei la un anumit tip de raspuns din partea autoritatilor si nivelul cantitativ si calitativ real al acestui raspuns pot genera crize de output.

Conducerea protectiei civile in situatii de criza interna este marcata si de alte aspecte caracteristice acestei situatii, printre care:

-situatiile de criza interna determina, in cele mai multe ipostaze ale lor, declararea uneia din starile exceptionale posibile: stare de asediu sau stare de urgenta in intreaga tara sau numai in unele localitati; instituirea unei asemenea stari exceptionale inseamna inclinarea balantei puterii in favoarea executivului, un transfer masiv de atributii administrative catre autoritatile militare si, in masura in care situatia concreta impune, restrangerea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale ale cetatenilor garantate prin Constitutie; constituie o masura justificata in imprejurari cum sunt nevoia apararii sigurantei nationale sau a prevenirii consecintelor unei calamitati naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav; starea de asediu este specifica pentru situatii de conflict armat, starea de urgenta este specifica pentru crizele din timp de pace; ambele se instaureaza in conditii care presupun situatii de protectie civila, dar nu survin automat in toate aceste situatii;

-schimbarea raportului dintre autoritatea centrala si cea locala, in sensul largirii sferei de competenta a celei locale, cu efecte sub aspectul competentei, a organizarii si modului de operare in situatii de criza; conflictul dintre cele doua nivele de autoritate poate adanci sau escalada criza existenta sau poate genera una de alta natura;

-managementul crizelor este eficient daca principalele sale elemente de continut sunt fundamentate si exersate din timp de pace, in situatii de normalitate, incluse in domeniul pregatirii pentru protectia civila a tuturor componentelor cu atributii; masurile de prevenire a crizelor sunt astfel fundamentate si aplicate oportun (control feed-forward) si mult mai putin costisitoare decat cele de tratare a crizei (interventie si refacere, care inseamna in principal control de tip feed-back); nu toate crizele pot fi insa prevenite.

Conducerea sistemului de protectie civila in caz de criza interna provocata de dezastre ridica si alte probleme referitoare la colaborarea civili-militari, relatii de management specifice diferitelor situatii, activitati si masuri anterioare, concomitente si ulterioare dezastrului .

Pentru conducerea sistemului de raspuns in caz de criza interna provocata sau in care se asteapta sau se produc situatii de protectie civila, se are in vedere un ansamblu de masuri pregatitoare, de interventie propriu-zisa pe durata situatiei concrete existente, ulterioare incetarii cauzei care a determinat actiunea.

Masurile pregatitoare specifice pentru o asemenea situatie au in vedere:

Asigurarea existentei si functionarii neintrerupte a unui sistem de alerta (alarmare) performant, care sa fie alimentat cu informatiile necesare si capabil sa avertizeze oportun si corect populatia;

Conceptia si asigurarea materializarii acesteia privind evacuarea; este necesara o abordare sistemica, integrata a evacuarii, in care sa fie cuprinse in interconexiune dinamica: infrastructura de adapostire, infrastructura si functionalitatea dirijarii populatiei civile spre adaposturile existente, stabilirea si organizarea acestei infrastructuri cat mai aproape de zonele expuse pericolului, dar in afara acestora; informarea din timp a populatiei despre locurile de amplasare; asigurarea cu personalul necesar pentru administrarea adaposturilor si deservirea celor evacuati;

Asigurarea cu adaposturi constituie o masura preventiva desfasurata cu perspectiva in starea de normalitate (pace sau probabilitate redusa de pericol); se are in vedere si organizarea de adaposturi improvizate, cand situatia impune, dar aceasta trebuie sa fie doar o exceptie; atentie deosebita se acorda amenajarii si asigurarii functionalitatii adaposturilor destinate pentru puncte de comanda, care, in unele situatii, constituie singura posibilitate de mentinere si exercitare neintrerupta a conducerii politico-administrative la nivel central si local.

In etapa operativa, suprapusa pe desfasurarea fenomenului care genereaza situatie de protectie civila, conducerea se axeaza cu prioritate pe:

Organizarea si desfasurarea salvarii: scoaterea persoanelor de sub daramaturi provocate de cutremur, bombardamente, explozii etc., a celor surprinse si izolate de inundatii, avalanse, efectele unor fenomene meteo periculoase, a celor aflate in zonele contaminate sau in imobile incendiate etc.; ridica probleme deosebite privind asigurarea cu personal si dotare tehnica specializata, ceea ce presupune un management al resurselor orientat spre: stabilirea numarului si specialitatilor persoanelor destinate sa execute aceste operatiuni, asigurare de mijloace tehnice adecvate fiecarei situatii, organizarea operatiunilor conexe sau complementare salvarii (prim-ajutor in focarul de dezastru, degajare medicalizata a victimelor, identificarea mortilor si solutionarea celorlalte probleme legate de acestia etc.);

Organizarea si asigurarea functionarii sistemului de servicii si asistenta sanitara; obiectivul specific este acordarea primului-ajutor si asistenta medicala de urgenta, dar trebuie avute in vedere si masurile specifice din adaposturi si taberele de sinistrati;

Reperarea si semnalizarea zonelor periculoase pentru populatie ( zone contaminate, vulcanice, expuse pericolului de inundatii si revarsari, cladirilor cu risc seismic, a obiectivelor ce contin forte sau instalatii periculoase a caror eliberare nu mai poate fi tinuta sub control etc.), limitarea sau interzicerea accesului in aceste zone, precum si intreprinderea masurilor ce se impun;

Organizarea, coordonarea si desfasurarea decontaminarii si altor masuri similare, precum asanarea teritoriului de munitia ramasa neexplodata;

Participarea cu forte si mijloace proprii la restabilirea de urgenta a serviciilor indispensabile de utilitate publica; se are in vedere servicii indispensabile pentru supravietuirea populatiei civile, cu distinctia de rigoare ce se impune a se opera intre "servicii de interes public" si "servicii de utilitate publica";

Participarea la ocrotirea bunurilor esentiale pentru supravietuirea populatiei, precum si la actiuni specifice de restabilire si mentinere a ordinii in zonele sinistrate

Masurile organizatorice si de pregatire pentru protectia civila si realizarea capacitatii suficiente si adecvate de raspuns la situatiile posibile trebuie sa constituie o prioritate circumscrisa programelor de dezvoltare durabila a societatii romanesti si a celor de realizare a securitatii nationale; efortul propriu este o conditie esentiala, ca si deschiderea larga spre si participarea activa la actiunile de colaborare si cooperare internationala.

Intocmit

Col. Constantin OPREA