INSTRUMENTELE STRUCTURALE - SITUATIA ROMANIEI PRINCIPIILE DE FINANTARE

INSTRUMENTELE STRUCTURALE - SITUATIA ROMANIEI PRINCIPIILE DE FINANTARE

Prioritatile Romaniei

Tarile din Europa Centrala si de Est nu au trecut doar prin procesul complex de tranzitie la economia de piata ci, simultan, s-au pregatit pentru aderarea la Uniunea Europeana. "Dubla tranzitie" s-a dovedit a fi dificila deoarece aceste tari "au trebuit sa se adapteze nu numai sistemului economiei de piata, cat si intregului mod de functionare a Uniunii Europene".

Capitolul de negociere referitor la Politica Regionala a UE si coordonarea Instrumentelor Structurale (capitolul 21) a fost deschis de catre Romania in 2002 si inchis in septembrie 2003. Acest capitol stabilea criteriile pe care trebuie sa le indeplineasca Romania in perspectiva aderarii la UE si a eligibilitatii pentru Instrumentele Structurale (adoptarea acquis-ului comunitar). Responsabilitatea pentru eleborarea Planului National de Dezvoltare (PND) a apartinut Ministerului Finantelor Publice (actualul Minister al Finantelor), in perteneriat cu alte institutii centrale si regionale - o manifestare directa a principiului parteneriatului despre care am vorbit.

Cadrul legislativ privind politica regionala in Romania a fost conceput incepand cu 1998, cand a fost adoptata Legea nr. 151/98, modificata de Legea 315/2004. Potrivit Legii 315/2004, "politica de dezvoltare regionala reprezinta ansamblul politicilor eleborate de guvern, prin organele administratiei publice centrale, de autoritatile administratiei publice locale si organismele regionale specializate, cu consultarea partenerilor socioeconomici implicati, in scopul asigurarii cresteri economice si dezvoltarii sociale echilibrate si durabile ale unor arii geografice constituite in regiuni de dezvoltare, alimbunatatirii competitivitatii internationale a Romaniei si al reducerii decalajelor economice si sociale existente intre Romania si statele membre ale Uniunii Europene" (Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regionala in Romania, art. 2).

Potrivit articolului 3 din aceeasi lege, "obiectivele de baza ale politicii de dezvoltare regionala in Romania sunt:

diminuarea dezechilibrelor regionale existente prin stimularea dezvoltarii echilibrate, recuperarea accelerata a intarzierilor in domeniul economic si social a zonelor mai putin dezvoltate, ca urmare a unor conditii istorice, geografice, economice, sociale, politice, precum si preintampinarea producerii de noi dezechilibre;

corelarea politicilor sectoriale guvernamentale la nivelul regiunilor prin stimularea initiativelor si prin valorificarea resurselor locale si regionale, in scopul dezvoltarii economico-sociale durabile si al dezvoltarii culturale a acestora;

stimularea cooperarii interregionale, interne si internationale, transfrontaliere, inclusiv in cadrul euroregiunilor, precum si participarea regiunilor de dezvoltare la structurile si organizatiile europene care promoveaza dezvoltarea economico-sociala si institutionala a acestora, in scopul realizarii unor proiecte de interes comun, in conformitate cu acordurile internationale la care Romania este parte".

Primul Plan National de Dezvoltare a acoperit perioada 2004-2006, fiind un document elaborat conform cerintelor UE. Acesta a fost mai degraba menit sa pregateasca autoritatile pentru exercitiul programarii. PND 2007-2013 reprezinta primul plan al Romaniei care fundamenteaza accesul la Instrumentele Structurale (Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune) in calitate de stat membru. PND 2007-2013 a fost finalizat si aprobat in sedinta de Guvern in decembrie 2005.

PND este un concept specific Politicii Regionale si de Coeziune si reprezinta documentul de planificare strategica multianuala, care va "orienta si stimula dezvoltarea socio-economica a Romaniei". Obiectivul global al PND este "reducerea cat mai rapida a disparitatilor de dezvoltare socio-economica intre Romania si statele membre ale Uniunii Europene", iar tinta propusa este "atingerea unui nivel al PIB/locuitor de 41% din media UE in anul 2013, fata de 31% cat este in momentul de fata (la nivelul anului 2005, n.n.). Obiectivul global este operationalizat prin trei obiective specifice: cresterea competitivitatii pe termen lung a economiei romanesti, dezvoltarea la standarde europene a infrastructurii de baza, perfectionarea si utilizarea mai eficienta a capitalului uman autohton. Maideparte, pentru atingerea obiectivelor specifice, sunt avute in vedere sase prioritati de dezvoltare:

cresterea competitivitatii economice si dezvoltarea economiei bazate pe cunoastere;

dezvoltarea si modernizarea infrastructurii de transport;

protejarea si imbunatatirea calitatii mediului;

dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocuparii si a incluziunii sociale si intarirea capacitatii administrative;

dezvoltarea economiei rurale si cresterea productivitatii in sectorul agricol;

diminuarea decalajelor de dezvoltare intre regiunile tarii.

Toate aceste sase prioritatii, cu exceptia celei referitoare la dezvoltarea economiei rurale si cresterea productivitatii in sectorul agricol, sunt apoi detaliate in Cadrul Strategic National de Referinta, document strategic solicitat de catre UE de la toate statele care ar urma sa beneficieze de sprijin prin intermediul Instrumentelor Structurale. S-ar putea pune problema care sunt prioritatile Romaniei care nu tin atat de mult de Uniunea Europeana dar care ar fi corelate, evident, cu cele "europene" sau de "inspiratie europeana".

Prioritatile din PND, cu exceptia celei referitoare la dezvoltarea economiei rurale si cresterea productivitatii in sectorul agricol, sunt detaliate in Cadrul Strategic National de Referinta, care reprezinta documentul strategic pentru programare Instrumentelor Structurale. "CSNR face legatura intre prioritatile nationale de dezvoltare, stabilite in Planul National de Dezvoltare 2007-2013, si prioritatile la nivel european - Orientarile Strategice Comunitare (OSC) privind Coeziunea 2007-2013 si Liniile Directoare Integrate ale UE pentru Cresterea Economica si Locuri de Munca 2005-2008". CSNR este structurat in urmatoarele capitole mari: o analiza socio-economica complexa, analiza SWOT a tarii, strategia ce va fi urmata, programele operationale (cu axele prioritare in cadrul fiecarui program), planul financiar, respectiv principii si parteneriate.

CSNR este sustinut financiar exclusiv din Instrumentele Structurale si din cofinantarea nationala aferenta, in timp ce "PND include si alte finantari - programe de investitii nationale si locale, credite externe, fonduri europene pentru dezvoltare rurala si pescuit etc." (idem). CSNR a fost adoptat de catre Comisia Europeana in iunie 2007.

Astfel, pentru implementarea Instrumentelor Structurale, Obiectivul 1 - "Convergenta", Romania a conceput sapte Programe Operationale. Sase programe sunt de "continut", iar cel de-al saptelea este de "proces", sustinand activitatile legate de managementul Instrumentelor Structurale in ansamblu (Asistenta tehnica). Cele sase programe operationale de continut sunt:Programul Operational Sectorial Transport, Programul Operational Sectorial Mediu, Programul Operational Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Programul Operational Sectorial Cresterea Competitivitatii Economice, Programul Operational Regional si Programul Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative. Pentru implementarea Obiectivului 3 - "Cooperare teritoriala europeana", au fost concepute urmatoarele Programe Operationale: PO Ungaria - Romania, PO Romania - Bulgaria, PO Romania - Serbia, PO Romania - Ucraina - Moldova, PO Ungaria - Slovacia - Romania - Ucraina, PO Bazinul Marii Negre, PO Spatiul Sud-Est European, PO-uri Cooperare Interregionala (INTERREG IV C), URBACT II, ESPON 2013, INTERRACT II.

Comisia Europeana aloca Romaniei in perioada 2007-2013 o suma totala de aproximativ 19,67 miliarde de euro, din care 19,21 miliarde de euro pentru Obiectivul "Convergenta" si 0,46 miliarde de euro pentru Obiectivul "Cooperare teritoriala europeana". Alocarea CSNR in cadrul Obiectivului "Convergenta" necesita o cofinantare nationala estimata la 5,53 miliarde de euro, constituita din surse publice (73% din totalul cofinantarii) si din surse private (27%).

La sumele alocate pentru infaptuirea CSNR (deci la alocarile din Instrumentele Structurale - 19,67 miliarde de euro), se adauga alocarile pentru Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (aproximativ 8 miliarde, 2007 - 2013) si Fondul European pentru Pescuit (0,23 miliarde pentru aceeasi perioada).

Exprimarile "30 de miliarde pentru Instrumente Structurale" sau "30 de miliarde pentru Fondurile Structurale" sunt incorecte, pentru ca amesteca "Instrumentele Structurale" sau "Fondurile Structurale" cu fondurile pentru dezvoltare rurala si pescuit. Exprimarea "30 de miliarde de euro fonduri europene" este incompleta, in sensul ca ele sunt acordate sub forma sprijinului indirect (spre deosebire de cel direct). Cele 30 de miliarde se refera la fondurile acordate indirect de catre Uniunea Europeana si administrate descemtralizat de catre Romania pentru implementarea Politicii Regionale si de Coeziune, a Politicii Agricole Comune si a Politicii Comune de Pescuit.

Ponderea fiecarui program operational in ansamblul fondurilor dedicate pentru atingerea Obiectivului "Convergenta" este prezentata in tabelul de mai jos.

Fiecare Program Operational este structurat pe obiective, urmate de axe prioritare si domenii majore de interventie.

Principiile aflate la baza Instrumentelor Structurale

Principiile care guverneaza implementarea Instrumentelor Structurale in perioada 2007-2013 sunt expuse in articolele 9-17 din cadrul Regulamentului CE nr. 1083/2006. Le vom prezenta pe toate, asa cum apar in respectivul regulament, dupa care vom incerca sa le comentam pe cele care, in opinia noastra, au consecintele cele mai importante in planul implementarii propriu-zise. Din pacate, dupa cum vom arata, aceste principii nu au fost intotdeauna intelese si, probabil, au fost expediate in zona lucrurilor pe care trebuie sa le enuntam de fiecare data cand vorbim despre Instrumentele Structurale, dar in care nu credem prea mult.

Conform principiul complementaritatii, coerentei, coordonarii si conformitatii, aceste fonduri sunt complementare actiunilor nationale, regionale sau locale; in acelasi timp, sunt coerente cu activitatile, politicile si prioritatile comunitare si complementare altor instrumente financiare ale Uniunii.

Programarea inseamna ca obiectivele vor fi urmarite in cadrul unui sistem de programare multianuala, organizat in mai multe trepte, care cuprinde identificarea prioritatilor, identificarea directiilor de actiune, evaluarea propunerilor, finantarea proiectelor, implementarea, evaluarea si auditul.

Parteneriatul inseamna ca actiunile comunitare trebuie realizate printr-o stransa cooperare intre Comisie si statul membru; fiecare stat membru va organiza, acolo unde este potrivit si in concordanta cu regulile si practicile nationale curente, parteneriate cu autoritati si organisme precum: autoritati competente/relevante regionale, locale, urbane sau de alt tip;parteneri economici si sociali, alte organisme care reprezinta societatea civila, parteneri din domeniul protectiei mediului, organizatii non-guvernamentale, organisme responsabile pentru promovarea egalitatii intre barbati si femei. Parteneriatul va acoperi pregatirea, implementarea, monitorizarea si evaluarea programelor operationale.

Principiul nivelului teritorial de interventie inseamna ca implementarea programelor operationale va reprezenta responsabilitatea statului membru la nivelul teritorial adecvat, in concordanta cu sistemul institutional specific.

Principiul proportionalitatii atrage atentia asupra faptului ca resursele financiare si administrative alocate de Comisie si statul membru in ceea ce priveste selectarea indicatorilor, evaluarea, principiile generale de management si control, raportarea, vor fi proportionale cu nivelul finantarii acordate fiecarui program operational.

In virtutea principiului managementului comun, bugetul alocat fondurilor va fi implementat in cadrul unui sistem de management partajat intre Comisie si statul membru. Comisia poate interveni in managementul fondurilor prin verificarea existentei si functionalitatii sistemului intern de administrare a acestora, poate aplica o serie de corectii in cazul in care sistemul intern nu functioneaza, respectiv poate intrerupe furnizarea fondurilor in cazul in care identifica disfunctionalitati in cadrul sistemului.

Aditionalitatea se refera la faptul ca in nici un caz contributiile acordate prin aceste fonduri nu trebuie sa inlocuiasca alte cheltuieli publice sau alte cheltuieli structurale echivalente pe care le face un stat membru.

Principiul egalitatii intre barbati si femei si al non-discriminarii trebuie asigurat in diferitele faze de implementare a fondurilor. In sfarsit, actiunile vor fi intreprinse respectand principiul dezvoltarii durabile si al protejarii si dezvoltarii protectiei mediului inconjurator.

Probleme privind intelegerea principiilor

Conform principiului aditionalitatii, finantarea UE este intotdeauna adaugata la finantarea nationala. Finantarea prin Instrumentele Structurale nu poate reprezenta pentru nici o tara un mijloc de a face economii la bugetele nationale proprii. Asadar, aditionalitatea este principiul prin care Comisia Europeana isi ia garantii ca statele membre nu substituie fondurile europene pentru dezvoltare cheltuielilor nationale. Sumele acordate prin Instrumentele Structurale sunt "in mod intentionat suplimentate programelor nationale echivalente", spre deosebire de majoritatea sumelor acordate pentru sprijinirea agriculturii, care "inlocuiesc cheltuielile nationale echivalente" (Efectele aderarii la Uniunea Europeana,2000, p. 18). Principiul aditionalitatii (chiar daca nu a primit de la bun inceput aceasta denumire) a fost introdus inca din celebrul Raport Thompson - primul fundament solid al politicii regionale europene -, princare se preciza ca fondurile acordate prin intermediul FEDR nu pot inlocui cheltuielile pe care statele le fac pentru dezvoltarea propriilor regiuni (Bache, 1998, p. 38).

Banii europeni au mai degraba rolul de catalizator, de a stimula diverse initiative care nu sunt, cel putin intr-o prima faza, foarte atractive pentru mediul privat; rezultatele proiectelor finalizate sunt puternic promovate, astfel incat alte sume pentru investitii - care pot proveni mai ales din mediul privat - sa fie puse in miscare. Asadar, problema sumei pe care Romania va reusi sa o absoarba este relativ falsa. Credem ca mai important este sa intelegem ca acesti bani au menirea sa accelereze anumite procese, sa pregateasca economia si societatea romaneasca pentru o evolutie moderna. Astfel ne putem imagina situatia in care se va ajunge la o absorbtie de 100% a fondurilor, dar cu efecte minime in ceea ce priveste construirea unor mecanisme durabile de crestere economica si dezvoltare.

"Aditionalitatea" are legatura directa cu principiul parteneriatului care, din nefericire, este transformat de multe ori in simplu slogan, respectarea sa fiind mai mult formala. Respectarea principiului parteneriatului inseamna "implicarea actorilor sub-nationali, nationali si europeni, a organizatiilor non-guvernamentale in conceperea si implementarea programelor pentru a asigura asumarea si transparenta interventiilor" ("EU Cohesion Policy 1988-2008:Investing in Europe's Future", Inforegio Panorama, nr. 26, iunie 2008, p. 10). Nu este vorba nici pe departe despre un principiu "european" de implementare a portofoliilor de proiecte, a programelor si proiectelor, ci despre un imperativ pe care il gasim in toata literatura privind managementul proiectelor: imperativul de a consulta si implica "grupurile de interese" (stakeholder-i), adica acele grupuri, institutii, persoane care sunt afectate sau afecteaza, in mod pozitiv sau negativ, un program/proiect. Fortand putin nota, faptul ca aceasta consultare si implicare trebuie sa aiba loc in ceea ce priveste proiectele este atat de evident, incat s-ar putea spune ca ne era nevoie de o reglementare in acest sens. Prin formularea acestui principiu, Comisia doreste sa asigure, totusi, ca asemenea aspecte legate de implementarea fondurilor devin o realitate. Initial o conditie impusa de Bruxelles, principiul parteneriatului poate influenta alte sectoare, poate crea parghiile de atragere a cofinantarii si in mod ideal, ar trebui sa devina un aspect intrinsec procesului de formulare si de implementare a politicilor publice. Aplicarea principiul parteneriatului, al consultarii si implicarii grupurilor de interese nu trebuie sa se produca doar in demersurile fiantate din fonduri europene - din cauza ca "asa o cere Uniunea Europeana". Acest principiu trebuie sa caracterizeze toate actiunile care au de-a face, in general, cu schimbarea.

In legatura cu principiul parteneriatului, mai pot fi evidentiate cateva lucruri interesante. In primul rand, din moment ce demersurile finantate de Uniunea Europeana trebuie derulate in parteneriat, inseamna ca o buna implementare nu este doar o problema de capacitate administrativa, de "structuri institutionale puternice, capabile sa asigure formularea si aplicarea politicilor publice, derularea proceselor de coordonare interministeriala, implementarea programelor nationale" (Marinov et al., 2006, p. 6). Capacitatea administrativa este insuficienta deoarece, pentru a putea concepe si derula astfel de demersuri, este nevoie de parteneri competenti, care au maturitate in planificarea strategica, in definirea si ierarhizarea proiectelor, in implementarea si evaluarea lor. Reapare, in acest punct, discutia referitoare la maturitatea procesului de management al proiectelor la nivel macro, ca o agregare a nivelurilor de maturitate manifestate la nivelul regiunilor, oraselor, al micilor si marilor companii, al organizatiilor non-guvernamentale, al administratiei publice centrale si locale, al institutelor de cercetare si universitatilor.

Principiul nivelului teritorial de interventie (cunoscut si sub denumirea "principiul subsidiaritatii") este de multe ori reproblematizat ca "descentralizare" obligatorie, ca abandonare a implicarii statului - prin structurile centralizate - in problemele de dezvoltare. In multe analize se face confuzie intrer interventia statului (de sus in jos) si interventia uneori neadecvata a statului. Cazurile reale de proasta practica sunt ridicate la nivel de principiu, "ideea" in sine a interventiei statului fiind considerata cauza esecului. Interventia de sus in jos este etichetata drept una "centralist-dirijista", contrapusa unei interventii de stimulare a potentialului intern al regiunilor. Dar implementarea ca atare a Politicii Regionale si de Coeziune reprezinta cel mai bun exemplu de interventie de sus in jos. Problema este ca aceasta interventie - care vizeaza prefaceri economice si sociale majore - sa nu ramana la nivelul ideilor unor birocrati care nu au nici o legatura cu realitatea de la nivel regional sau local. Ceea ce se leaga de principiul parteneriatului si arata ca, de fapt, principiile despre care vorbim se coreleaza si constituie puncte de reper in ceea ce s-ar putea numi "filosofia" fondurilor europene. E nevoie sa se analizeze in profunzime situatiile si contextele in care interventia centralizata este necesara, precum si cele in care aceasta ar fi contraproductiva.

In sfarsit, principiul managementului comun este un principiu sintetic. Acesta vorbeste despre faptul ca implementarea Instrumentelor Structurale este, de la un punct incolo, o problema de pricepere nationala. In alti termeni, "pentru ca sa cheltuiesti cat mai mult (si, evident, cat mai eficient) din banii altuia, nu te impinge nimeni de la spate" (Oprescu et al., 2005, p. 61). Fiecare stat membru isi poate defini propriul model de implementare in functie de trasaturile preexistente, de capitalul social si de organizare de care dispune. Statul membru adapteaza Regulamentele CE si suprapune reguli specifice de management tehnic sau financiar (spre exemplu: reguli de recuperare a taxei pe valoare adaugata, standarde in constructii etc.) si devine responsabil pentru cheltuirea fondurilor comunitare si, prin urmare, pentru atingerea obiectivelor. Comisia stabileste faptul ca orice stat beneficiar va elebora anumite documente programatice, reglementeaza care sunt aceste documente - Cadrul National Strategic de Referinta si Programele Operationale - si care este formatul lor standard. De asemenea, Comisia reglementeaza arhitectura institutionala care trebuie creata in vederea implementarii (institutiile care trebuie create - Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, Autoritati de Management, Organisme Intermediare, Autoritatea de Audit, Autoritatea de Certificare si Plata) si rolurile pe care va trebui sa le indeplineasca. Comisia reglementeaza doar conturul institutional si rolurile, urmand ca statul beneficiar sa desemneze institutiile concrete care sa indeplineasca rolurile respective.

Fiind reglementate de Bruxelles, in toate statele beneficiare vom gasi aceleasi tipuri de documente programatice, cu acelasi format, aceleasi tipuri de institutii cu aceleasi roluri si atributii. Apoi, Comisia negociaza cu fiecare stat continutul concret al programelor (prioritatile de finantare - expuse in Cadrul National Strategic de Referinta si Programele Operationale), precum si alocarile financiare pentru finantarea fiecarei prioritati. Odata stabilite continutul documentelor programatice si alocarile financiare, statul membru este cel care ocupa prim-planul implementarii. Faptul ca avem de-a face cu un spatiu de manevra mult mai mare pentru statul national pune in alti termeni problema utilizarii fondurilor. Am spus ca acest principiu este sintetic, in sensul ca de statul beneficiar depindemodul in care aplica toate celelalte principii, al parteneriatului, al interventiei la nivel teritorial, al proportionalitatii. Depinde de statul beneficiar cum pune la lucru principiul parteneriatului si ce mecanisme concepe astfel incat sa mentina echilibrul intre imperativul transparentei si cel al catalizarii. Tot statul beneficiar alege unde se actioneaza la nivel centralizat si unde la nivel regional sau local, identifica (sau nu) prioritati care decurg din calitatea de stat membru, cat si prioritati care depasesc acest statut si au de-a face cu calitatea de stat care actioneaza in conditiile globalizarii. Se adauga multe alte optiuni cu care se confrunta statele membre, imbratisarea uneia sau alteia dintre optiuni influentand, in cele din urma, rezultatele obtinute.