Organizarea bugetara in Romania

1.1. Continut, interpretari si semnificatii cu privire la bugetele publice

BUGETELE PUBLICE

o       apar prezente in practica financiara prin corelarea a doua pozitii:

=una, pe fondul teoriei relatiilor specifice in sensul continutului lor economic

=alta, ca instrumente de actiune din partea statului si a unitatilor administrativ teritoriale.

• D.p.d.v. al exprimarii si sensului dat de continutul economic=relatii economice banesti ce apar in procesul repartitiei valorii nou create (venitului national) cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate (la si de la dispozitia statului si a unitatilor administrativ teritoriale) in scopul satisfacerii unor nevoi generale, de ordin public, atat la nivel central cat si local.
• D.p.d.v. al continutului economic=exprima relatii banesti in contextul economico-social in legatura cu mobilizarea si repartizarea de fonduri intre stat (ori/si unitatile administrativ-teritoriale), pe de o parte si "partenerii" lui , pe de alta parte, aflati intr-o dubla ipostaza de contribuabili si de consumatori ai banului public. Mobilizarea mijloacelor banesti, cu titlul de venit bugetar, la dispozitia statului, are loc, in cea mai mare masura, in economie respectiv, in procesul realizarii de produse, marfuri, al prestarilor de servicii si al executarii de lucrari.
• Sunt relatii economice sub forma baneasca, de o factura specifica, prin prezenta, incadrarea si manifestarea lor in baza economica a societatii.

Individualizarea bugetelor publice ca relatii economice specifice potrivit cu afirmatia de mai sus este sustinuta de necesitatea constituirii si repartizarii unor fonduri publice, la si de la dispozitia statului, in vederea satisfacerii unor nevoi de interes general (si comun) ale populatiei. Respectivele relatii, intr-un sens mai restrans, apar pe fondul repartitiei valorii nou create (venitului national) la care participa cei implicati in realizarea acesteia atat in mod direct cat si indirect. La fel, ca in cazul finantelor, in sensul determinarii (aparitiei) lor, pornind de la stat si la bugetele publice apare in prim plan, acelasi organizator al activitatilor social-economic in societate, statul. Structura activitatilor in care este implicata populatia este de o pronuntata diversitate si complexitate.

Totusi, in planul unor grupari ori asezari structurale respectivele activitati pot fi clasificate in doua sfere:

o       activitati materiale (producatoare de bunuri, prestatoare de servicii, realizatoare de lucrari, toate comensurabile, ca efort si efect)

o       activitati nemateriale (concretizate in nevoi de ordin educativ, cultural, de protectie sociala, de aparare, de justitie).

Functie de aceste doua sfere de activitate, venitul national se repartizeaza in doua etape (distribuire si redistribuire) catre stat si "partenerii" lui din relatiile bugetare.

INTR-O PRIMA FAZA, A DISTRIBUIRII SAU REPARTITIEI PRIMARE=se mobilizeaza la dispozitia statului de la regiile autonome, societatile comerciale cu capital de stat si institutiile publice mijloace banesti cu titlu de varsaminte, contributii, prelevari, impozite si taxe. Distribuirea valorii nou create are loc in cadrul proprietatii de stat. Practic, de la intreprinderile, domeniile si institutiile statului, potrivit cu sensul comun de "obiect al asezarilor veniturilor bugetare" sunt preluate mijloace banesti cu destinatia fondurilor publice centralizate, in cadrul aceleiasi forme de proprietate.

IN FAZA REDISTRIBUIRII VENITULUI NATIONAL=avand drept cauzalitate sfera activitatilor nemateriale, tot la dispozitia statului, se mobilizeaza din celelalte forme de proprietate (particulara si cooperatista sau de grup), sume de bani cu titlu de impozite, taxe si contributii. Repartitia secundara (derivata) a venitului national contureaza in materie de relatii bugetare, in mare masura, sensul si semnificatiile date de fiscalitate (in plan institutional si procedural).

Formele concrete, ca exprimare baneasca a relatiilor bugetare, rezultate prin repartitia venitului national, mobilizate la dispozitia statului, sunt folosite cu sensul de repartizare avand drept destinatii pe acelea care exprima satisfacerea unor interese de ordin public.Continutul economic al bugetelor publice este dat, potrivit cu cele mentionate, de locul in care se manifesta cu preponderenta relatiile bugetare de mobilizare a resurselor la dispozitia statului. In acest sens, sunt relevante dimensiunile pe care le are in bugetele publice, veniturile provenite de la agentii economici sub forma de impozite, taxe si contributii ce ajung sa reprezinte pana in jur de 65-75% din acestea. Participarea populatiei ocupate in ramurile si domeniile economice la formarea fondurilor din bugetele publice poate conduce la marimi relative mult mai mari si astfel sensul de apartenenta la relatiile economice a celor bugetare este mai bine conturat.

• D.p.d.v. al instrumentelor economico-financiare de actiune, bugetele publice sunt balante financiare operative unde relatiile specifice se regasesc sub forma de indicatori ai finantelor publice, separat, pentru venituri si separat, pentru cheltuieli

Indicatorii de venituri =sunt inscrisi in bugetele publice in dimensiuni minimale, sigur de realizat si cu o repartizare relativ uniforma si echilibrata pe intregul an bugetar. Inscrierea veniturilor ca limite minimale in bugetele publice are scopul sa genereze siguranta in alimentarea cu mijloace banesti a nevoilor publice aprobate sub forma indicatorilor de cheltuieli.

Cheltuielile din bugetele publice= privite ca balante financiare operative, sunt exprimate prin indicatori care au dimensiuni date de subdiviziunile clasificatiei bugetare atat, cu caracter functional, (parti, capitole, subcapitole) cat si cu caracter economic (titluri, articole, alineate). Ele au limite maximale de inscriere in respectivele balante, cu sensul de a nu fi depasite pe parcursul executiei bugetare, nici global si nici structural (in raport de subdiviziunile clasificatiei bugetare).

Limitele minimale (la venituri) si maximale (la cheltuieli) contureaza atitudini si comportamente in plan tehnic si procedural care plaseaza bugetele publice ca instrumente economico-financiare intr-o anumita zona specifica de administrare si gestiune a banilor publici.

Prin bugete ca balante se are in vedere mentinerea starii de echilibru in gestiunea banilor publici. Minimul de la venituri trebuie sa asigure sustinerea cheltuielilor in cifrele maximale aprobate. De aici, aparenta idee de egalitate a veniturilor cu cheltuielile in bugetele publice. Unele dintre ele, in interiorul unei tari si in anumite perioade se pot gasi in starea de egalitate. Totusi, la nivel de tara, cu referire la bugetul de stat, ca fiind cea mai importanta componenta a sistemului de balante financiare operative, starea de echilibru ca egalitate intre venituri si cheltuieli se regaseste mai greu in realitatea practica. Explicatia se poate gasi intr-o constatare generala si anume ca, din totdeauna, in evolutia societatii umane, atat la individ cat si la nivel de stat (tara) necesitatile au fost, sunt si vor fi mai mari decat posibilitatile de acoperire in sensul valoric a cantitatii de bani disponibile.

In practica bugetara din tarile cu economie de piata, rezulta ca bugetele de stat sunt mai intotdeauna, chiar din faza de elaborare, deficitare (cheltuieli mai mari decat venituri). In fapt, cheltuielile de ordin public au dimensiuni mai mari pentru care veniturile posibil de mobilizat nu sunt suficient de acoperitoare.

In planul interactiunii dintre cele doua pozitii de abordare a bugetelor publice se poate afirma existenta unor raporturi de determinare si de influentare cu consecinte in circulatia si administrarea banului public generat de nevoi, cerinte si trebuinte ale colectivitatilor umane aflate in anumite situatii de ordin social, economic, cultural, educativ etc.

• Ca expresie a unor relatii economice specifice, bugetele publice fac parte din baza economica a societatii si determina structura si configuratia balantelor financiare operative unde, sunt concretizate sub forma de venituri si respectiv de cheltuieli.
• La randul lor, ca balante financiare, bugetele publice pot influenta relatiile specifice producand modificari in cadrul acestora.

Cu dubla ipostaza a bugetelor publice, in practica economico-financiara, se poate contura sfera de manifestare si administrare a banului public, atat la mobilizarea acestuia, cat si la repartizarea si respectiv utilizarea lui. Mijloacele, metodele, tehnicile ori procedeele utilizate de catre cei implicati in circuitul fondurilor publice sunt diferite esential pe latura mobilizarii de cea a utilizarii lor

Relatiile bugetare concretizate in indicatori de venituri si indicatori de cheltuieli in balante financiare se produc intre stat si unitatile administrativ teritoriale, pe de o parte, si "partenerii" lor pe de alta parte. In ipostaza ultima, se regasesc agentii economici (societati comerciale, regii autonome, organizatii cooperatiste etc), institutiile publice si populatia (potrivit cu o anumita structura socio-demografica). Astfel, implicarea in gestiunea banului public revine institutiilor statului specializate in acest sens si celor care au fie, calitatea de contribuabili fie, pe cea de consumatori de fonduri publice. In acest sens sunt stabilite raspunderi si competente, in timp si spatiu, pe tot traseul mijloacelor banesti reflectat cu ajutorul bugetelor publice.

1.2.Sistemul bugetar

BUGETELE PUBLICE

o       prin continutul lor economic pot alcatui un sistem de relatii specifice a caror reprezentare in acest sens sa fie data de trasaturi si caracteristici comune

o       reprezenta ansamblul (totalitatea) relatiilor economice sub forma baneasca, rezultat al repartitiei venitului national, ce apar cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate la si de la dispozitia statului precum si a unitatilor administrativ-teritoriale, in scopul satisfacerii de interese generale ale societatii ori colectivitatilor publice. Caracteristicile tuturor relatiilor specifice mentionate constau in: continutul economic; exprimarea valorica; rezultatul repartitiei valorii nou create; constituirea si repartizarea de fonduri centralizate; implicarea puterii de stat; satisfacerea unor interese de ordin public.

o       in ipostaza de balante financiare operative pot sa constituie un sistem prin continutul si forma lor de exprimare.

In structura lor, veniturile si cheltuielile au drept criterii de grupare criteriul financiar corelat cu cel administrativ (sau de ramura).

VENITURILE =sunt grupate dupa provenienta iar cheltuielile dupa destinatie astfel incat subdiviziunile care le exprima se gasesc asezate intr-un sistem corelat de indicatori a finantelor publice. In plan tehnic, determinarea (asezarea si calculul) veniturilor se bazeaza pe legi si norme metodologice de aplicare constituite pe principii si reguli comune unde elementele de lucru (procedurile si operatiunile) sunt in mare masura asemanatoare. Spre exemplu, veniturile de ordin fiscal au drept acte normative de referinta comuna Codul fiscal si Codul de procedura fiscala pe langa faptul ca fiecare venit in parte isi are si legea specifica de instituire.

CHELTUIELILE= apar prezente aceleasi considerente de continut si de forma prin care indicatorii reprezentativi sunt structurati cu ajutorul unei clasificatii comune (a indicatorilor finantelor publice), in care complementaritatea este sustinuta mai intai de clasificatia functionala si apoi de cea economica. In gestiunea cheltuielilor bugetare , notiunile utilizate cu acelasi sens pornesc de la credite bugetare si ordonatori de credite bugetare dupa care urmeaza metodele, tehnicile si procedeele de finantare, in general asemanatoare intre bugetele publice. Tot cu exprimare comuna sunt si consemnarile informationale prin cele trei forme de evidenta: statistica, tehnic-operativa, contabila.

Opus, dar nu antagonic ideii de sistem, pentru bugetele publice apare autonomia, individualitatea cestora care le separa in sistemul de complementaritate mai sus mentionat. Diferentele si de aici specificitatea fiecarui buget public sunt determinate de : structura intereselor generale de sustinut in centrale si locale; impartirea administrativ-teritoriala a tarii; cerinte de ordin public tot mai mari de acoperit pentru care sunt necesare alte mijloace banesti de mobilizat; gospodarire (administrare ori gestiune) mai eficienta a fondurilor publice prin implicari institutionale responsabile si competente etc.

Sistemul bugetar din Romania are drept componente principale si definitorii urmatoarele: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de sanatate, bugetele fondurilor speciale (Fig. nr. 1). Comparativ cu aceasta structura este cea clasica intalnita in majoritatea lucrarilor de specialitate si anume, cea prezentata mai inainte, mai putin ultimele doua componente. La acestea se poate adauga, prin prisma cadrului juridic de actiune dat de legislatia finantelor publice , mai multe categorii de bugete care se refera, prin comparatie cu cele mentionate de noi (exceptand bugetul asigurarilor sociale de sanatate), si la alte individualizari bugetare ca: bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetele locale; bugetele imprumuturilor interne si externe contractate sau garantate de autoritatile administratiei publice locale; bugetul trezoreriei statului; bugetele institutiilor publice autonome, etc.

In ceea ce ne priveste, credem ca asigurarile sociale de sanatate, atat ca relatii de mobilizare si repartizare a fondului specific cat si ca mod de gestionare (inclusiv institutional) pe baza monopolului pe care il are statul in acest sens prin Casa Nationala a Asigurarilor de Sanatate, se regasesc in sistemul bugetar, cu asemanari fata de asigurarile sociale de stat dar si prin comparatie cu celelalte componente. Totodata, fondul asigurarilor de sanatate este sub incidenta executiei de casa a bugetelor publice, unde Trezoreria Finantelor Publice ca reprezentant financiar-bancar al statului, in acest sens, apare in structura administrativa a Ministerului Finantelor Publice.

Componentele sistemului bugetar pot fi abordate din cele doua puncte de vedere prezentate initial (1.1) si anume:

• continutul lor economic exprimand relatii economice specifice
• ca instrumente economico-financiare de actiune sub forma de balante de venituri si cheltuieli.

Fig. nr. 1. Structura sistemului bugetar din Romania

BUGETUL DE STAT

o       exprima relatii economice banesti ce apar in procesul repartitiei venitului national cu prilejul constituirii si repartizarii unui fond centralizat cu adresare generala la si de la dispozitia statului in scopul satisfacerii unor interese de ordin national.

o       Ca balanta financiara cuprinde o diversitate pronuntata de venituri si de cheltuieli la care sunt implicate toate categoriile de contribuabili (persoane juridice si persoane fizice) si de consumatori de fonduri bugetare (ordonatori de credite bugetare), din diverse domenii de activitate.

o       La venituri= cuprinde o diversitate pronuntata de surse de formare si categorii de indicatori: Platitorii acestora sunt persoane juridice (agenti economici si institutii publice) si persoane fizice (indeosebi salariati). Veniturile reprezentative, ca pondere, sunt: impozitul pe salarii, impozitul pe salarii, impozitul pe profit, taxa asupra valorii adaugate, taxele vamale si accizele care detin intre 80% si 90% din total.

o       La cheltuieli=se remarca aceeasi diversitate de indicatori prin regasirea lor la ramuri si domenii de activitate din cele mai diverse (invatamant, sanatate, cultura, justitie, aparare, cercetare stiintifica, economie, ordine publica, etc.). Cu caracter exclusiv numai in bugetul de stat apar la cheltuieli: apararea si siguranta nationala, justitia, datoria publica, cercetare stiintifica, etc.

Raspunderea efectiva a administrarii bugetului de stat revine, ca institutii specializate, in numele Guvernului, Ministerului Finantelor Publice si unitatilor sale din teritoriu.

BUGETELE LOCALE

o       reflecta relatii economice banesti care apar in procesul repartitiei venitului national cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate cu adresare generala la si de la dispozitia unitatilor administrativ-teritoriale in scopul satisfacerii unor interese ale colectivitatilor publice locale.

o       mai sunt cunoscute si sub alte denumiri ca: bugete ale consiliilor locale, bugete ale unitatilor administrativ-teritoriale, bugete ale localitatilor.

o       Ca balante financiare, bugetele locale cuprind, pe de o parte, venituri si pe de alta parte, cheltuieli. Ambele categorii de indicatori se gasesc intr-o structura diversa.

o       Veniturile din bugetele locale= se afla intr-o situatie particulara prin comparatie cu celelalte componente ale sistemului. Astfel, o prima parte a acestora o constituie veniturile proprii reprezentate de impozite si taxe locale (impozit pe cladiri, impozit pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport, etc.), care detin in medie, pe total bugete locale intre 30% si 40% din totalul venituri ale acestora. Diferenta pentru completare, pana la concurenta marimii cheltuielilor o reprezinta veniturile de echilibrare ce provin din bugetul de stat, realizate in teritoriu, pentru echilibrarea bugetelor locale. In ultimii ani bugetari s-a folosit ca venit de echilibrare, impozitul pe salarii. Daca veniturile de echilibrare atribuite in sume absolute nu sunt suficiente in acoperirea diferentei dintre cheltuieli si venituri proprii se apeleaza la subventii ce reprezinta sume de bani fara nominalizare de surse din bugetul de stat, unde apar la cheltuieli la capitolul "Transferuri catre bugetele locale". Nivelul scazut al veniturilor proprii in bugetele locale este rezultatul gradului diferit de dezvoltare economica a localitatilor tarii, a zonelor, a regiunilor, a judetelor, ca urmare a unui cumul de factori de ordin geografic, istoric, climateric, politic. Pe de alta parte, atitudinea societatii fata de populatie cu privire la actiuni de interes major ca: invatamantul, cultura, sanatatea, asigurarile sociale si asistenta sociala conduce, in profil teritorial, potrivit cu remarca anterioara, la redistribuiri de mijloace banesti din bugetul de stat catre acele localitati unde sunt resurse insuficiente in aceste directii.

o       Cheltuielile la bugetele locale=sunt determinate si de nevoia de implicare a autoritatilor la acest nivel pentru a actiona in interesul localitatilor si cetatenilor pe domeniile mentionate, in sensul dezvoltarii si sustinerii bazei tehnico-materiale a institutiilor implicate in educatie, cultura, asistenta sociala. Structural, cheltuielile din bugetele locale se refera la actiuni social-culturale, de gospodarire comunala, administratie publica locala, ordine publica, etc.

Raspunderea gestiunii bugetelor publice revine consiliilor de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale prin componentele de specialitate organizat in acest sens.

BUGETUL ASIGURARILOR SOCIALE DE STAT

• exprima relatii economice banesti ce apar in procesul repartitiei venitului national cu prilejul constituirii si repartizarii unui fond specific centralizat la si de la dispozitia statului in scopul satisfacerii unor interese generale ale populatiei aflata intr-o anumita structura socio-demografica.
• Prin prisma balantei financiare specifice in care se gaseste inregistreaza la venituri o structura relativ simpla cu surse reduse unde reprezentativi ca indicatori sunt: contributia pentru asigurarile sociale de stat si contributia pentru constituirea fondului de ajutor pentru somaj, platite de angajatori si de angajati.
• La cheltuieli, indicatorii apar intr-o structura mai diversificata si totusi limitata la semnificatia acestui buget. Aici, reprezentative ca pondere, sunt cheltuielile privind pensiile (pentru limita de varsta, pentru boala, pentru urmasi, etc.), urmate de cele privind protectia sociala, cu accent pe starea de somaj.

BUGETUL ASIGURARILOR SOCIALE DE SANATATE

• exprima relatii economice sub forma baneasca rezultate din repartitia venitului national cu prilejul constituirii centralizate si repartizarii descentralizate a unui fond specific la si de la dispozitia unei institutii specializate a statului in scopul satisfacerii unor necesitati de sanatate manifestate la populatie.
• Interesul acestui fond este de ordin general, intrucat nu se mai cunosc exact la constituire beneficiarii lui. La utilizare, insa, beneficiarii apar strict individualizati potrivit cu dirijarea prestatiilor medicale catre cei care contribuie la constituirea fondului si se afla in situatia de a solicita servicii de specialitate.
• se constituie si ca balanta financiara-operativa, reflectand, pe de o parte, veniturile si pe de alta parte, cheltuielile.
• La venituri=reprezentative sunt cele doua contributii specifice platite de angajati, respectiv de angajatori.
• La cheltuieli=situatia este mai complexa prin prisma concretizarii si definirii lor, doar daca prin raportare la indicatori, acestia pot fi usor individualizati tinand de ceea ce se intampla in institutiile sanitare ca activitati si actiuni. Inscrierea cheltuielilor, atat in bugetul specific, cat si in bugetele de venituri si cheltuieli ale institutiilor sanitare, se face pe baza unor contracte cadru de prestari de servicii medicale incheiate intre institutia specializata in gestiunea asigurarilor de sanatate(Casa Nationala a Asigurarilor de Sanatate) si institutiile existente in sistemul sanatatii care beneficiaza de fonduri banesti, potrivit cu anumite destinatii si din bugetul de stat prin intermediul Ministerului Sanatatii).

BUGETELE FONDURILOR SPECIALE

o       se constituie ca o componenta distincta in sistemul bugetar si reprezinta relatii economice banesti ce apar in procesul repartitiei venitului national, cu prilejul constituirii si repartizarii centralizate a unor fonduri la si de la dispozitia statului in scopul sustinerii unor activitati si actiuni de interes general bine delimitate.

Fiecare fond special, in parte, are un buget propriu, ca balanta financiara, in care la venituri este consemnata contributia specifica platita, de regula, de agentii economici desemnati prin lege, iar la cheltuieli este destinatia care urmeaza sa aiba ca finalitate o activitate sau o actiune bine definita.

Raspunderea gestiunii bugetelor fondurilor speciale revine unor ministere ori institutii centrale desemnate de executiv.

1.3. Procesul bugetar

1.3.1. Continut si semnificatii privind procesul bugetar

PROCES BUGETAR

o       este un ansamblu de actiuni si activitati din domeniu, care se deruleaza potrivit cu o anumita succesiune prestabilita. De aici, necesitatea unor clasificari sau asezari informationale care sa defineasca mai bine reperele si elementele caracteristice termenului mentionat.

o       reprezinta un ansamblu de masuri si actiuni prin care entitati organizatorice si populatia, responsabilitati si competente bine precizate, procedeaza la fundamentarea si realizarea veniturilor si cheltuielilor de ordin public prin balante financiare potrivit cu o anumita succesiune de etape prin care trec acestea.

o       Intr-o prima interpretare poate fi caracterizat ca un ansamblu de masuri, mijloace si instrumente prin intermediul carora entitati organizatorice stabilite de lege procedeaza atat, la proiectarea indicatorilor de venituri si cheltuieli prin balante financiare specifice cat, si la realizarea acestora in sensul colectarii de mijloace banesti pentru efectuarea de plati in sustinerea cheltuielilor generate de interese de ordin public. In actiunea de cuantificare previzionala ori efectiva a indicatorilor de venituri si ai celor de cheltuieli sunt prezente metode, tehnici, procedee si operatiuni specifice potrivit cu momentele presupuse de circuitul banilor publici (1.3.5).

o       Intr-o alta interpretare poate fi definit ca o succesiune de etape (faze, stadii) prin care trec bugetele publice ca balante financiare in legatura cu fundamentarea si realizarea indicatorilor consemnati in acestea.

Etapele parcurse de bugetele publice in misiunea lor social-economica sunt:

elaborarea proiectelor de bugete publice;

aprobarea (adoptarea) bugetelor publice;

executia bugetelor publice.

Elementele definitorii ale procesului bugetar pot fi sintetizate prin enumerarea urmatoarelor repere:

o       prezentarea bugetelor ca balante financiare avand o anumita structura de indicatori;

o       etape parcurse de la fundamentare la executie;

o       responsabilitati si competente institutionale in actiune;

o       masuri si actiuni prevazute de lege in derularea activitatilor bugetare;

o       metode, tehnici, procedee si operatiuni folosite;

o       cadru juridic de actiune.

Derularea procesului bugetar, in mod simplificat, este exprimata prin figura nr. 2.

Fig. nr. 2. Desfasurarea procesului bugetar in timp cu referire la etapele legale de parcurs (potrivit legislatiei finantelor publice)