Principiile bugetare

Principiile bugetare

Odata cu dezvoltarea finantelor publice, au fost elaborate o serie de reguli care trebuiesc respectate la intocmirea si executarea bugetului public. Primele contributii teoretice realizate in acest sens au apartinut lui Adam Smith, care in celebra sa lucrare "Avutia natiunilor" din anul 1776 a formulat patru principii ale dreptului bugetar. Aceste principii se refereau la:

sfera de cuprindere a veniturilor si cheltuielilor bugetului public;

durata de timp de executare a bugetului public;

echilibrarea veniturilor cu cheltuielile bugetului;

informarea opiniei publice cu privire la autorizatia data guvernului de catre Parlament pentru a incasa veniturile si pentru a efectua cheltuielile prevazute in bugetul public.

Pornind de la aceste principii sintetizate de catre Adam Smith, in practica financiara actuala au fost consacrate urmatoarele principii bugetare: universalitatea, unitatea, realitatea, anualitatea, specializarea, echilibrarea, neafectarea veniturilor si publicitatea .

In Romania, prin Legea finantelor publice nr. 500 /2002 au fost retinute doar sase principii: universalitatea, unitatea, anualitatea, specializarea, publicitatea si unitatea monetara.

1. Principiul universalitatii bugetare

Principiul universalitatii bugetare impune respectarea unei duble cerinte:

veniturile si cheltuielile sa fie inscrise in bugetul public in mod separat, cu sumele lor totale, fara a se efectua compensari intre acestea;

veniturile trebuie grupate intr-o masa unica si depersonalizata, acoperind cheltuielile in mod global (nu este permisa stabilirea cu anticipatie a destinatiei ce o vor avea veniturile).

Ca o consecinta a aplicarii stricte a acestui principiu, nici un venit nu se va percepe si nici o cheltuiala nu se va efectua in afara cadrului general al bugetului public.

Motivatia principala a impunerii respectarii acestui principiu este una de ordin politic. Prezentarea separata, in sume globale, a veniturilor si cheltuielilor bugetului public permite parlamentarilor sa isi faca o imagine de ansamblu asupra volumului si provenientei veniturilor publice si asupra volumului si destinatiilor cheltuielilor publice.

In Romania, acest principiu a fost retinut la art. 8 din Legea 500/2002 : "Veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte".

Avantaj major al aplicarii acestui principiu rezida in faptul ca astfel se permite atat cunoasterea, cat si controlul sumei exacte a cheltuielilor publice.

Totusi, exista si cateva dezavantaje ale aplicarii acestui principiu:

imposibilitatea determinarii costului net al diverselor servicii publice;

nu motiveaza managementul public pentru performanta;

separarea cheltuielilor si veniturilor contravine exigentelor gestiunii comerciale a anumitor servicii publice.

In practica, se inregistreaza si abateri de la principiul universalitatii. Astfel de abateri se refera la:

cuprinderea in buget a regiilor autonome sau a societatilor comerciale cu capital de stat fie numai sumele aferente contributiei nete a acestora la formarea bugetului, fie numai cu sumele primite de la buget sub forma de alocatii, subventii sau transferuri;

realizarea unei corelatii per sold a unora dintre institutiile publice cu bugetul public (caz in care se aplica principiul bugetului net);

gestionarea autonoma de catre institutii specializate ale statului a fondurilor destinate asigurarilor sociale si protectiei sociale;

necuprinderea in buget a cotizatiilor si contributiilor datorate de tara in calitate de membra a unor organisme internationale.

2. Principiul unitatii bugetare

Principiul unitatii bugetare statueaza faptul ca toate veniturile si cheltuielile bugetului public se inscriu intr-un document unic si dupa o schema unica de clasificare.

La baza adoptarii acestui principiu sta o dubla motivatie: de ordin financiar si de ordin politic. Din punct de vedere financiar, aplicarea stricta a acestui principiu asigura prezentarea clara a situatiei financiare reale a tarii. Din punct de vedere politic, aplicarea principiului unitatii bugetare ofera posibilitatea cunoasterii si examinarii de catre parlament a politicii financiare de ansamblu promovata de catre guvern, pe care si-o poate insusi sau nu.

In practica, principiul unitatii bugetare se afla in conexiune cu principiul universalitatii, fiind complementar acestuia. Aplicarea ambelor principii garanteaza eliminarea oricaror confuzii sau omisiuni in intocmirea si aprobarea bugetului.

Si in cazul principiului unitatii bugetare, in practica se inregistreaza importante abateri de la acesta, prin intocmirea si executarea unei pluralitati de bugete. Astfel de bugete sunt reprezentate de bugetele extraordinare, bugetele anexe, bugetele autonome si conturile speciale de trezorerie.

Bugetele extraordinare au fost elaborate initial numai in cazuri de razboi sau de forta majora, dar, ulterior, au fost elaborate astfel de bugete si pentru asigurarea finantarii unor investitii publice de mare anvergura in transporturi, comunicatii, sectorul extractiv sau sectorul resurse naturale. Astfel de bugete includ cheltuieli cu caracter multianual, care, de regula, sunt finantate pe seama unor venituri reprezentate de impozite noi, taxe suplimentare sau imprumuturi publice. Realizarea in practica a bugetelor extraordinare a fost supusa unor critici ce vizeaza relativitatea caracterului exceptional al acestora si faptul ca pot fi utilizate ca o modalitate facila de disimularea deficitului bugetar.

Bugetele anexe sunt intocmite de catre unele servicii publice sau institutii de stat, carora legea nu le-a atribuit personalitate juridica. Aceste bugete au o frecventa si o raspandire mult mai mare decat bugetele extraordinare. De regula, aceste bugete vizeaza trebuinte constante, individualizate, ce se mentin in timp. Prin urmare, bugetele anexe se aproba anual de catre Parlament, prin legea bugetara anuala, odata cu bugetul public.

Rolul bugetelor anexa consta in evidentierea situatiei financiare a serviciilor publice industriale si comerciale fara autonomie gestionara.

De regula, in bugetul de stat, aceste bugete figureaza per sold (doar cu diferenta dintre venituri si cheltuieli).

In Romania, in prezent, pe langa bugetul de stat se intocmesc si se aproba bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul fondului national unic de asigurari sociale de sanatate

Bugetele autonome se intocmesc de catre anumite regii si institutii publice si de catre colectivitatile locale. Aceste bugete se aproba numai de catre organele de conducere ale entitatilor carora prin lege li s-a acordat dreptul de a avea un buget propriu.

Conturile speciale de trezorerie sunt utilizate in vederea evidentierii unor operatiuni de incasari si plati cu titlu provizoriu (operatiuni care nu se concretizeaza in venituri propriu-zise sau in cheltuieli cu caracter definitiv). In principiu, aceste conturi se autoechilibreaza in timp, astfel ca nu ar trebui sa aiba nici un fel de influenta asupra bugetului de stat. Exista sase tipuri de conturi speciale de trezorerie:

Conturile cu afectatie speciala - evidentiaza unele cheltuieli ce sunt acoperite pe seama unor resurse special mobilizate in acest scop. Este vorba chiar despre fondurile speciale amintite anterior. Spre deosebire de celelalte categorii de conturi speciale de trezorerie, conturile cu afectatie speciala au un caracter definitiv.

Conturile de comert - evidentiaza veniturile si cheltuielile aferente unor operatiuni cu caracter industrial sau comercial, efectuate in mod ocazional de unele institutii ale statului (de exemplu, veniturile si cheltuielile din gestionarea titlurilor publice sau veniturile din penitenciare).

Conturile de reglementare cu guvernele altor tari evidentiaza contributiile guvernelor din alte tari la finantarea unor cheltuieli publice din tara respectiva, avand la baza acorduri internationale exprese. De regula, este vorba de finantarea cheltuielilor militare sau consolidarea datoriei publice externe.

Conturile de operatiuni monetare evidentiaza veniturile si cheltuielile din emisiunea de moneda metalica, din operatiunile cu Fondul Monetar International sau din diferentele de curs valutar.

Conturile de avans evidentiaza avansurile pe care Ministerul Finantelor Publice le acorda diverselor institutii publice sau colectivitatile locale in limita creditelor bugetare aprobate.

Conturile de imprumut si de consolidare evidentiaza imprumuturile de trezorerie cu o durata mai mare de 4 ani.

3. Principiul realitatii

Acest principiu impune cerinta ca veniturile si cheltuielile publice inscrise in buget sa fie stabilite pe baze reale, astfel incat sa corespunda intr-o masura cat mai mare situatiei economico-financiare previzibile pentru anul bugetar respectiv. Prin urmare, fundamentarea veniturilor publice si a cheltuielilor publice inscrise in bugetul unui an trebuie sa fie cat mai riguroasa.

In acest scop pot fi utilizate atat metode clasice, cat si metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor publice.

Metodele clasice consacrate in practica financiara sunt urmatoarele:

metoda automata sau a penultimei, care presupune o evaluare forfetara a veniturilor (V) si cheltuielilor publice (CH) pentru anul urmator (n+1), pe baza rezultatelor obtinute in penultimul an (n-1), al carui exercitiu bugetar a fost deja incheiat. Formulele utilizate sunt urmatoarele:

Metoda are avantajul ca este simpla si nu necesita un volum mare de munca. Marele dezavantaj al acestei metode este reprezentat de faptul ca rezultatele obtinute pot fi imprecise, intrucat conditiile economice, sociale, politice care au existat in urma cu doi ani s-ar putea sa nu se mai mentina si in anul pentru care se realizeaza previzionarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.

metoda majorarii sau diminuarii, care presupune ca, mai intai sa se stabileasca o rata medie de evolutie (r) a veniturilor si cheltuielilor bugetare in functie de rezultatele executiei bugetare pe un interval de 5 sau mai multi ani consecutivi. Apoi, aceasta rata se aplica asupra veniturilor si cheltuielilor inscrise in bugetul anului in curs (n) si se obtin veniturile si cheltuielile bugetare ce vor fi inscrise in bugetul anului urmator (n+1). Formulele de calcul utilizate sunt urmatoarele:

La fel ca si metoda precedenta, metoda majorarii sau diminuarii are avantajul ca este simpla si nu necesita un volum mare de munca. Marele dezavantaj al acestei metode este reprezentat de faptul ca rezultatele obtinute pot fi imprecise, intrucat conditiile economice, sociale, politice care au existat in anii precedenti s-ar putea sa nu se mai mentina si in anul pentru care se realizeaza previzionarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.

metoda evaluarii directe, care presupune determinarea marimii fiecarui venit si a fiecarei cheltuieli bugetare in parte, pe baza unor calcule analitice. In acest scop, se ia in considerare executia preliminata a bugetului pentru anul in curs, dar si influenta unor factori economici si sociali care se apreciaza ca vor actiona anul urmator. Fata de metodele precedente, aceasta metoda are avantajul preciziei, dar, are si unele dezavantaje: este complexa si necesita atat un volum mare de munca, cat si o competenta mai ridicata din partea celor ce o aplica.

Metodele moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor publice se bazeaza pe analiza cost-beneficiu sau pe analiza cost-eficacitate.

Analiza cost-beneficiu constituie o metodologie cu ajutorul careia se poate selecta dintre mai multe alternative de proiecte de cheltuieli publice cea care se va concretiza (cea care va fi finantata. Aceasta metodologie presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

se dimensioneaza costurile (financiare si sociale) aferente fiecarei alternative;

se estimeaza beneficiile (financiare si sociale) aferente fiecarei alternative;

se alege alternativa care maximizeaza rezultatele (alternativa cu beneficiul total net cel mai mare).

Analiza cost-eficacitate reprezinta o varianta a analizei cost-beneficiu care se aplica in situatiile in care beneficiile sociale pot fi greu evaluabile in expresie monetara (de exemplu, pentru investitiile publice in domeniul sanitar). In aceasta situatie, se vor identifica obiectivelor de finantat, iar pentru fiecare obiectiv in parte se vor estima costurile fiecarei alternative ce conduce la atingerea obiectivului respectiv. In final, pentru fiecare obiectiv se va selecta alternativa pentru care costurile sunt cele mai reduse.

Practica financiara a consacrat urmatoarele metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare:

metoda de planificare, programare si bugetizare, care a fost aplicata initial in domeniul militar in SUA si care presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

identificarea si cuantificarea valorii obiectivelor ce ar trebui finantate de a buget pe termen lung (prin intermediul unor studii prospective);

estimarea costurilor si a beneficiilor solutiilor vizate pentru realizarea fiecarui obiectiv in parte (solutiile sunt stabilite prin programe cu orizont mediu de planificare);

determinarea marimii cheltuielilor publice necesare pentru realizarea fiecarui obiectiv.

metoda de bugetizare cu baza zero, care a fost initiata in anul 1969 de catre Peter Pyhrr, de la compania americana Texas Instruments, pentru ca apoi sa fie aplicata pentru intaia oara in administratia publica in anul 1971 de catre guvernatorul statului american Georgia, Jimmy Carter. Conform acestei metode, cheltuielile publice inscrise in bugetele anilor precedenti sunt rediscutate din punctul de vedere al oportunitatii si utilitatii lor (practic "de la zero"), luandu-se apoi o decizie referitoare la mentinerea sau renuntarea la acestea.

metoda rationalizarii optiunilor bugetare, care a fost initiata in Franta si care se prezinta sub forma unui sistem cibernetic inchis, cu patru faze:

studierea obiectivelor ce pot fi finantate de la buget, cercetarea posibilitatilor de procurare a resurselor si elaborarea unor programe pe termen mijlociu;

luarea deciziilor asupra obiectivelor si programelor ce vor fi finantate si includerea acestora in buget;

aplicarea in practica a deciziei adoptate prin intocmirea unor bugete program;

controlul rezultatelor obtinute.

4. Principiul anualitatii 

Acest principiu vizeaza perioada de timp pentru care se adopta bugetul si durata autorizatiei date de catre Parlament pentru executia bugetara. De regula, aceasta perioada de timp este de un an de zile.

Motivatiile adoptarii acestui principiu sunt atat de ordin politic, cat si de ordin tehnic. Din punct de vedere politic, adoptarea si executarea bugetului pe o perioada mai scurta de timp permite un control mai riguros din partea Parlamentului asupra Guvernului in ceea ce priveste constituirea si utilizarea fondurilor publice. Din punct de vedere tehnic, adoptarea si executarea bugetului pe o perioada mai scurta de timp permite o previzionare mai exacta a veniturilor si cheltuielilor bugetare si gestionarea mai eficienta a fondurilor publice.

In practica, aplicarea acestui principiu intampina unele dificultati, legate de data de incepere a anului bugetar si de stabilirea operatiunilor bugetare aferente unui an.

In ceea ce priveste data de incepere a anului bugetar, in practica aceasta difera de la un stat la altul. Astfel, se practica urmatoarele date de incepere a exercitiului bugetar:

1 ianuarie, data utilizata in Austria, Belgia, Brazilia, Franta, Germania, Grecia, Indonezia, Olanda, Peru, Romania, Venezuela. Aceasta data de incepere a anului bugetar este criticata intrucat parlamentarii dispun de o perioada de timp prea scurta pentru discutarea si aprobarea bugetului, intre vacanta de vara si sfarsitul anului. Totodata, practicarea acestei date obliga la inceperea previziunilor bugetara inca din primavara, cand nu sunt inca disponibile informatii referitoare la productia agricola a anului in curs, care reprezinta o variabila importanta in dimensionarea cifrelor bugetare.

1 aprilie, data practicata in Canada, Danemarca, India, Irak, Japonia, Marea Britanie. Aceasta data este considerata a fi cea mai potrivita, intrucat ofera parlamentarilor timp suficient (aproximativ doua trimestre) pentru discutarea si votarea bugetului si exista posibilitatea de a avea informatii mai aproape de realitate in legatura cu productia agricola.

1 iulie, data utilizata in Australia, Filipine, Italia, Pakistan, Suedia. Aceasta data este criticata intrucat plaseaza discutarea si aprobarea in Parlament a bugetului in ajunul vacantei de vara, ceea ce poate face ca dezbaterile sa se desfasoare in graba.

1 octombrie, data practicata in Statele Unite ale Americii.

In ceea ce priveste stabilirea operatiunilor bugetare aferente unui an, se pot utiliza urmatoarele doua modalitati:

sistemul de gestiune executia bugetului este limitata strict la un an. In contul anual de executie al bugetului se inscriu doar veniturile incasate si cheltuielile efectuate pana la data de 31 decembrie a anului respectiv. Veniturile neincasate, respectiv cheltuielile neefectuate pana la data de 31 decembrie nu se reporteaza in bugetul anului urmator. Desi acest sistem are avantajul simplitatii, are si unele dezavantaje. Pe de o parte, ofera posibilitatea Ministrului Finantelor Publice sa disimuleze deficitul bugetar, grabind incasarea unor venituri si intarziind efectuarea unor cheltuieli, iar pe de alta parte, genereaza un comportament inadecvat din partea ordonatorilor de credite bugetare, care, spre finele anului vor incerca sa cheltuiasca toate fondurile ce le-au fost repartizate prin intermediul bugetului, fara a mai tine seama si de necesitatea efectuarii cheltuielilor respective. Mentionam ca acest sistem se aplica si in Romania.

sistemul de exercitiu - executia bugetului se face pe o perioada mai mare de un an. Aceasta se concretizeaza in faptul ca operatiunile bugetare aferente unui an continua si in anul urmator pe parcursul unei perioade complementare de 3 sau 6 luni. Acest sistem prezinta avantajul ca impiedica disimularea unui eventual deficit bugetar, dar are si dezavantajul ca, pe parcursul perioadei complementare de 3 sau 6 luni, se executa in paralel doua bugete (cel al anului in curs si cel al anului precedent), ceea ce poate crea reale dificultati in ceea ce priveste evidentierea contabila a operatiunilor bugetare.

In practica financiara se inregistreaza si cateva exceptii de la anualitatea bugetara, precum:

prelungirea duratei autorizarii date de catre Parlament Guvernului pentru a executa anumite cheltuieli bugetare. Ca exemple in acest sens, amintim:

in SUA, se aproba frecvent autorizarea pe efectuarii pe mai multi ani a cheltuielilor militare.

in Germania s-au autorizat astfel de prelungiri pentru cheltuielile publice destinate lucrarilor publice si activitatilor productive, cu conditia ca acestea sa nu depaseasca o patrime din bugetul anului precedent.

in Marea Britanie, se practica sistemul creditelor consolidate, care are in vederea aprobarea pe mai multi ani a unor cheltuieli publice care sunt inevitabile si au un caracter repetitiv, precum: cheltuielile privind serviciul datoriei publice, cheltuielile de intretinere a Casei Regale, remuneratiile cuvenite anumitor functionari publici (membrii Curtii Superioare de Justitie, presedintele Camerei Comunelor, liderul opozitiei parlamentare etc.).

in Franta, se practica adoptarea asa-numitelor legi-program, care cuprind cheltuielile publice necesare pentru atingerea pe termen mediu si lung a unor obiective economice si sociale de interes national.

reportul creditelor bugetare de la un an la altul, care presupune ca veniturile ramase neincasate si cheltuielile ramase neefectuate intr-un an bugetar sa se reporteze in anul bugetar urmator.

autorizarea unor cheltuieli cu o durata mai mica decat un an. Apelarea la aceasta modalitate de aprobare a cifrelor bugetare se realizeaza atunci cand se intampina reale dificultati in previzionarea corespunzatoare a acestora sau in situatia in care Parlamentul nu a avut suficient timp la dispozitie pentru a dezbate cum se cuvine bugetul.

5. Principiul specializarii 

Principiul specializarii se refera la faptul ca autorizatia parlamentara cu privire la buget nu se da "in bloc", pentru toate veniturile si cheltuielile bugetare, ci are loc o aprobare pe surse de provenienta a veniturilor si pe categorii de utilizari, in functie de natura si destinatia creditelor bugetare.

Prin urmare, acest principiu presupune o individualizare a veniturilor si cheltuielilor, care se realizeaza utilizand instrumentul tehnic reprezentat de clasificatia bugetara. In practica bugetara actuala se utilizeaza urmatoarele criterii de clasificare:

criteriul administrativ, care grupeaza veniturile bugetare, respectiv cheltuielile bugetare dupa institutiile care le incaseaza, respectiv efectueaza.

criteriul economic, care are in vedere pe de o parte natura si tipul veniturilor bugetare, iar pe de alta parte, natura si destinatia cheltuielilor bugetare.

criteriul functional, care este si obligatoriu, permite gruparea veniturilor si cheltuielilor bugetare cu luarea in considerare a faptului ca acestea pot fi utilizate ca instrumente de politica economico-financiara. In cadrul clasificatiei bugetare functionale, detalierea veniturilor si cheltuielilor se face pe parti, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe si articole.

In practica financiara, realizarea unei clasificatii bugetare corespunzatoare nu este extrem de facila, intrucat aceasta trebuie sa respecte urmatoarele cerinte:

sa fie simpla, clara si concisa;

sa faca posibila analiza economica a veniturilor si cheltuielilor publice;

sa indice veniturile ordinare si extraordinare, sursa de provenienta si natura acestora;

sa indice destinatiile si natura cheltuielilor (pentru consum si pentru investitii).

Si de la acest principiu se inregistreaza in practica unele abateri, precum utilizarea unor:

transferuri - acestea reprezinta treceri de cheltuieli bugetare de la un ordonator de credite bugetare la altul, dar fara a se modific natura destinatiei date initial cheltuielilor respective.

viramente de credite bugetare - aceste reprezinta reducerea nivelului cheltuielilor publice aprobate initial pentru anumite categorii de cheltuieli si majorarea corespunzatoare a nivelului altor cheltuielilor publice ce fac parte din acelasi titlu.

credite globale - aceste reprezinta cheltuieli bugetare carora nu li s-a stabilit o destinatie in prealabil, fiind disponibile pentru a satisface necesitati accidentale, cu caracter exceptional. In practica bugetara din Romania, astfel de credite globale au fost utilizate pentru finantarea cheltuielilor suplimentare de personal din sectorul public si pentru finantarea unor cheltuieli vizand crearea de noi locuri de munca si formarea profesionala.

fonduri speciale de interventie - acestea reprezinta cheltuieli bugetare carora nu li s-a stabilit o destinatie in prealabil, aceasta fiind lasata la dispozitia Primului Ministru. In practica bugetara din Romania exista doua astfel de fonduri: unul de rezerva si altul de interventie, la dispozitia Primului Ministru al tarii. In ultimii ani, din aceste fonduri s-au finantat cheltuielile ocazionate de inlaturarea efectelor negative ale inundatiilor si intrajutorarea sinistratilor.

6. Principiul echilibrarii 

In conformitate cu acest principiu, bugetul public trebuie sa fie echilibrat, adica suma totala a cheltuielilor publice inscrise in buget trebuie sa fie acoperita integral pe seama veniturilor ordinare ale bugetului.

In doctrina economica clasica, echilibrul bugetar reprezenta "cheia de bolta" a finantelor publice sau "regula de aur" a gestiunii bugetare. In perioada clasica, inregistrarea unui deficit bugetar era considerata o situatie deosebit de grava pentru finantele tarii respective.

Dupa incheierea primului razboi mondial, aceste conceptii incep sa se schimbe, in principal datorita conceptiilor promovate de catre William Beveridge, care a propus teza deficitului bugetar sistematic si John Maynard Keynes, pe ale carui idei a fost fundamentata aceasta teorie. Potrivit tezei deficitului sistematic, deficitul bugetar nu reprezinta neaparat o situatie negativa pentru finantele publice, intrucat autoritatile guvernamentale pot utiliza cheltuielile publice suplimentare pentru investitii publice, ceea ce va determina crestere economica, impulsionarea cererii si o reducere a somajului.

In perioada moderna, intocmirea cu deficit a bugetelor este o practica uzuala. Aceste deficite bugetare se acopera pe seama veniturilor publice extraordinare: imprumuturi publice (recomandabil) si / sau emisiune monetara (nerecomandabil).

In acest context, au aparut si unele conceptii moderne privind deficitul bugetar, cum ar fi teoria bugetelor ciclice sau doctrina impasului.

Teoria bugetelor ciclice presupune intocmirea unor bugete plurianuale, echilibrate ciclic. Pornindu-se de la ideea ca majorarea cheltuielilor publice poate fi utilizata ca instrument de stimulare a cresterii economice, se accepta renuntarea la echilibrarea anula a bugetului public si, implicit, intocmirea cu deficit a bugetului public.

In cadrul acestei teorii, au fost dezvoltate trei modalitati de echilibrare ciclica a bugetului public:

constituirea unor fonduri de rezerva - presupune ca in perioada de expansiune a ciclului economic (cand are loc o crestere a produsului intern brut si, pe cale de consecinta, si a veniturilor fiscale ale statului) sa se constituie un fond de rezerva, care va fi utilizat in perioada de recesiune a ciclului economic (cand se va inregistra o scadere a produsului intern brut si, pe cale de consecinta, si a veniturilor fiscale ale statului) pentru a acoperi deficitele bugetare inregistrate. Aceasta modalitate de echilibrare ciclica este dificil de aplicat in practica, intrucat fondul de rezerva este extrem de dificil de constituit si de pastrat intact pana in momentul utilizarii sale corespunzatoare.

crearea unui fond de egalizare - presupune ca in perioada de recesiune a ciclului economic (cand se va inregistra o scadere a produsului intern brut si, pe cale de consecinta, si a veniturilor fiscale ale statului) sa se acopere deficitele bugetare inregistrate pe seama unor imprumuturi publice si a emisiunii banesti. Aceste venituri publice extraordinare vor fi contabilizate intr-un cont special, spre a fi usor identificate. In perioada de expansiune a ciclului economic (cand are loc o crestere a produsului intern brut si, pe cale de consecinta, si a veniturilor fiscale ale statului), mentinerea la acelasi nivel a cheltuielilor publice va determina inregistrarea unor excedente bugetare, din care se va crea un asa-numit fond de egalizare, ce se va utiliza pentru rambursarea imprumuturilor contractate de catre stat in perioada de recesiune.

amortizarea alternativa a datoriei publice - presupune obtinerea de catre autoritatile guvernamentale din partea subscriitorilor la imprumuturile publice angajate in vederea acoperirii deficitului bugetar a acordului pentru ca rambursarea acestora sa se realizeze numai atunci cand este posibil.

Doctrina impasului promoveaza ideea acceptarii unui deficit bugetar (numit plastic "impas") numai in anumite limite si numai in anumite conditii. Promotorii acestei doctrine considera ca suma "impasului" admisibil este data de valoarea tuturor bunurilor si serviciilor ce pot fi obtinute pe seama deficitului bugetar acceptat. Acest "impas" se acopera in perioadele de expansiune economica pe seama veniturilor din emisiunea monetara, fara ca aceasta sa genereze insa inflatie. Ca o consecinta a acestei doctrine, in prezent se considera ca limita maxima a deficitului bugetar inregistrat intr-o tara (suma "impasului" admisibil) nu trebuie sa depaseasca valoarea de 3% din produsul intern brut.

Avand in vedere atat aceste teorii moderne, cat si unele aspecte tehnice, au fost dezvoltate noi conceptii privind deficitul bugetar. Aceste conceptii au in vedere distinctia de natura tehnica ce se poate face intre operatiunile bugetare definitive (numite "deasupra liniei") si operatiunile bugetare temporare (numite "sub linie" si reprezentate de avansurile de fonduri si imprumuturile acordate de la buget si de imprumuturile angajate de catre stat). Avand in vedere aceasta distinctie, se poate proceda la:

echilibrarea exclusiva a operatiunilor definitive, caz in care eventualul sold negativ al operatiunilor temporare sa fie acoperit printr-un imprumut public pe termen scurt;

echilibrarea globala, caz in care veniturile bugetare definitive, la care se adauga cele temporare (rambursarile de avansuri si imprumuturile contractate) trebuie sa acopere integral cheltuielile bugetare definitive si cheltuielile bugetare temporare (avansurile si imprumuturile acordate, rambursarea imprumuturilor contractate)

7. Principiul neafectarii veniturilor bugetare

In conformitate cu acest principiu, veniturile prelevate la buget trebuie sa se depersonalizeze si sa serveasca la acoperirea cheltuielilor publice in ansamblul lor. Prin urmare nici un venit nu ar trebui afectat in mod special nici unei cheltuieli.

La baza elaborarii acestui principiu sta o dubla motivatie: una formala si una materiala. Din punct de vedere formal, nerespectarea acestui principiu ar conduce la divizarea bugetului in tot atatea bugete-anexa cate destinatii speciale ar exista. Din punct de vedere material, nerespectarea acestui principiu ar pune parlamentarii, care trebuie sa adopte bugetul, in situatia de nu putea avea o imagine clara asupra starii financiare a tarii. In cazul in care se respecta acest principiu, parlamentarii trebuie sa decida asupra unei mase globale de venituri (resurse) care acopera o masa globala de cheltuieli (utilizari), ceea ce este mult mai facil.

Aplicarea in practica a principiului neafectarii veniturilor bugetare are si cateva dezavantaje (aceleasi ca si in cazul principiului universalitatii:

imposibilitatea determinarii costului net al diverselor servicii publice;

nu motiveaza managementul public pentru performanta;

separarea cheltuielilor si veniturilor contravine exigentelor gestiunii comerciale a anumitor servicii publice.

Ca si in cazul celorlalte principii bugetare, si in cazul acestui principiu practica financiara a consacrat cateva abateri:

scoaterea din buget a unor venituri publice pentru a fi utilizate pentru finantarea anumitor cheltuieli publice considerate de interes national;

lasarea la dispozitia ministerelor a unor cote-parti din unele venituri proprii;

intocmirea de bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome si conturi speciale de trezorerie;

garantarea sau rambursarea imprumuturilor publice pe seama anumitor venituri publice;

indicarea destinatiei incasarilor provenite din introducerea unor noi impozite;

posibilitatea utilizarii sumelor provenite de la persoane fizice sau juridice prin donatii sau sponsorizari pentru cheltuieli expres precizate de acestea.

8. Principiul publicitatii

Principiul publicitatii bugetare impune dezbaterea publica a proiectului bugetului de stat si a proiectelor bugetelor colectivitatilor locale.

In acest scop, sedintele Parlamentului in care se dezbate proiectul bugetului de stat sunt publice (de regula, aceste dezbateri sunt si televizate). De asemenea, in cazul bugetului unei colectivitati locale, sedintele Consiliului Local in care se dezbate acest buget sunt publice.

In plus, atat dezbaterile din Parlament legate de proiectul bugetului de stat, cat si dezbaterile din Consiliile Locale legate de proiectele bugetelor locale, trebuiesc amplu comentate si in mass-media, pentru aducerea acestora la cunostinta cetatenilor.

Dupa aprobarea bugetului de stat de catre Parlament, in Monitorul Oficial se publica legea bugetara anuala, alaturi de contul de incheiere a exercitiului bugetar al penultimului an.

Dupa aprobarea unui buget local, in publicatia oficiala a Consiliului Local al localitatii respective se publica proiectul de buget aprobat, alaturi de contul de incheiere a exercitiului bugetar al penultimului an.

Pentru asigurarea informarii corespunzatoare a cetatenilor cu privire la bugetul aprobat, acesta trebuie sa fie prezentat intr-o forma cat mai simpla, clara si precisa.