Principiile si regulile bugetare

Principiile si regulile bugetare

Procesul complex al elaborarii si executiei bugetului, in conformitate cu prevederile legilor bugetare anuale, are la baza mai multe principii si reguli bugetare care definesc: modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat sau sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaza guvernul sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile stabilite; relatia care trebuie sa existe intre totalul veniturilor si cheltuielilor bugetare ca si intre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele imputernicirii date guvernului de a realiza venituri si de a efectua cheltuieli, ca si despre modul cum aceasta imputernicire a fost transpusa in practica.

In tara noastra, conform Legii privind finantele publice , la baza elaborarii si executarii bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale si bugetelor fondurilor speciale stau: principiul universalitatii, principiul publicitatii, principiul unitatii bugetare, principiul anualitatii, principiul specializarii bugetare si principiul unitatii monetare.

a) Principiul universalitatii. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile publice trebuie sa figureze in buget cu sumele lor globale (totale, brute), fara omisiuni si compensari reciproce.

Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, pentru interzicerea compensarii intre cheltuielile si veniturile proprii.

In practica, insa, a inceput sa se renunte la asa zisele bugete brute care corespund aplicarii consecvente a acestui principiu, recurgandu-se la bugetele mixte in care unele venituri si cheltuieli figureaza dupa principiul 'Brut' adica in cifre globale, iar altele dupa principiul 'Net', adica per sold. De asemenea, unele venituri si cheltuieli sunt scoase complet in afara bugetului formand fondurile extrabugetare cu afectatie speciala si bugetele autonome ale unor institutii publice.

In tara noastra este prevazuta utilizarea atat a principiului bugetului brut (pentru principalele activitati social-culturale, aparare, s.a.), cat si principiul bugetului net in relatiile cu regiile autonome si institutiile care realizeaza venituri.

Rezulta ca, potrivit acestui principiu, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt in contextul respectarii principiului autonomiei financiare, cand orice venituri extrabugetare sunt lasate la dispozitia entitatii care le obtine, pentru a le folosi direct in conformitate cu nevoile proprii. Daca veniturile proprii nu sunt suficient de mari, finantarea de la buget se realizeaza 'per sold' sub forma unei subventii de completare pana la nivelul cheltuielilor proprii, iar daca veniturile proprii sunt mici sau au caracter intamplator, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fara a se tine cont de aceste venituri.

De la principiul universalitatii exista insa si unele exceptii sau derogari, cum ar fi:

- donatiile care nu majoreaza sumele publice totale, ci au o afectatie speciala in conformitate cu vointa celui care efectueaza donatia;

- fondurile de sprijin puse la dispozitia administratiilor publice de catre particulari cu conditia realizarii unor lucrari publice sau prestatii determinate;

- reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea catre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

b) Principiul publicitatii. Publicitatea bugetului presupune ca dupa supunerea proiectului de buget dezbaterii parlamentare, si dupa aprobarea bugetului, acesta sa fie adus la cunostinta opiniei publice.

Publicitatea bugetului se realizeaza prin mass-media (presa, radio, televiziune, etc.) atat in faza de elaborare, cat si in faza de aprobare si executie a bugetului de stat. Dupa aprobarea legii bugetare, aceasta este publicata in Monitorul Oficial al Romaniei si in colectii de legi.

Pentru ca populatia sa cunoasca situatia financiara a tarii, sunt date publicitatii intr-o forma simpla si clara informatii atat despre bugetul de stat si bugetele locale, cat si despre bugetele anexa, bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome etc.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate nu numai pe plan intern, dar si pe plan extern. Situatia finantelor publice, evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitatii, evolutia puterii de cumparare a monedei nationale, alaturi de dinamica productiei industriale si de crestere economica, evolutia datoriei publice, sunt elemente pe baza carora se poate stabili gradul de bonitate si risc al tarii respective.

In Romania, transparenta sistemului bugetar se realizeaza prin: dezbaterea publica a proiectelor de buget in procesul aprobarii si a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora, prin mijloacele de informare in masa cu privire la difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului.

c) Principiul unitatii bugetare. Acest principiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile statului sa fie reflectate intr-un singur document si dupa o schema unitara de clasificare.

Aplicarea unei astfel de reguli ofera o imagine globala mai clara a resurselor publice si a utilizarii lor, iar puterea legislativa poate sa emita judecati de valoare asupra structurii bugetelor propuse de guvern, pe baza carora exercita un control mai riguros asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Unii economisti considera ca principiul unitatii bugetare nu mai poate fi aplicat in intelesul sau clasic datorita complexitatii activitatilor publice si diversificarii lor crescande. Prin urmare, se preconizeaza ca in locul cuprinderii tuturor veniturilor si cheltuielilor intr-un document unic, sa existe o multitudine de bugete. Constructia unica a bugetului este socotita anormala si din considerente practice, fiind preferata o aglomerare bugetara, care sa respecte separarea organica rezultata din descentralizarea administrativa pe servicii si in teritoriu a activitatii statului.

Astfel, de la principiul unitatii bugetare au aparut in practica, unele derogari ce faciliteaza operatiunea de debugetizare si care consta in scoaterea unor cheltuieli in afara bugetului general al statului ( ca de ex. cheltuielile pentru constructia de locuinte sau autostrazi) si acoperirea lor din surse alternative in conditiile in care veniturile ordinare sunt insuficiente.

Aceasta inseamna ca prin debugetizare, pe langa bugetul general sau ordinar al statului, se intocmesc si alte categorii de bugete: bugete anexe, bugete extraordinare, bugete autonome, conturi speciale de trezorerie etc.

Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament si supuse controlului puterii legislative, iar conturile speciale de trezorerie se intocmesc pentru incasari si plati care nu constituie propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget (de exemplu: avansurile acordate de stat unor furnizori si care urmeaza a fi regularizate la efectuarea lucrarii). Conturile speciale de trezorerie se intalnesc sub diverse forme, astfel:

- conturi cu afectatie speciala, ca exceptie, ele reflecta operatii cu caracter definitiv;

- conturile de comert (de exemplu: activitatea producatoare de venituri din  penitenciare; gestionarea unor titluri din sectorul public);

- conturile de reglementare cu guvernele altor tari (cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice);

- conturile de operatiuni monetare (operatiuni de emisiune monetara si operatiuni cu FMI);

- conturile de avans reflecta avansul acordat de Ministerul Finantelor Publice unor colectivitati locale;

- conturile de imprumuturi si de consolidare reflecta imprumuturile de trezorerie acordate altor state in vederea promovarii relatiilor comerciale sau pentru consolidarea datoriei fata de tara creditoare.

Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare in care se inscriu cheltuielile exceptionale (crize economice, calamitati naturale, situatii de razboi, etc.) si veniturile necesare acoperirii acestora, incasate din impozite special instituite, din imprumuturi sau surse cu caracter inflationist. De exemplu, in Romania interbelica, bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii 1929 - 1993, iar la cheltuieli datoriile statului catre furnizori si creditori, angajate sau neachitate in perioada aceleiasi crize.

Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivitatilor locale si a unor organisme publice (inteprinderi industriale, comerciale etc.) care au autonomie functionala.

In Romania, pentru perioada actuala se prevad a fi intocmite, pe langa bugetul ordinar, bugete anexe, fonduri speciale si extrabugetare pe obiective si programe de redresare si de limitare a dezechilibrelor din economie.

Se poate concluziona faptul ca daca bugetele anexe la legea bugetului de stat incalca unele principii de drept public, cele constituite din fondurile extrabugetare incalca in plus si regula controlului Parlamentului.

d) Principiul anualitatii are in vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativa aproba veniturile si cheltuielile statului, iar pe de alta parte, intervalul de timp in care puterea executiva realizeaza veniturile si efectueaza cheltuielile aprobate (durata executiei bugetului).

Potrivit acestui principiu, bugetul este aprobat de catre parlament anual. Ratiunea limitarii autorizatiei parlamentare la un an de zile rezida din considerente de ordin politic si financiar. Examinarea proiectului de buget remis spre aprobare ocazioneaza pentru puterea legislativa controlul, supravegherea si eventual, limitarea masurilor si actiunilor intentionate de guvern. Cu cat intervalele la care aceasta examinare are loc sunt mai reduse, cu atat controlul respectiv poate fi considerat ca fiind mai eficient.

Perioada de un an pentru care parlamentul voteaza bugetul poate sa corespunda cu anul calendaristic ca in Romania, Franta, Belgia, Austria, Olanda, Indonezia, Brazilia, Peru, Venezuela etc. unde anul bugetar incepe la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie, sau sa nu corespunda cu anul calendaristic asa cum e cazul in SUA,  unde executia bugetara incepe la 1 octombrie, Marea Britanie si Japonia la 01 aprilie, Australia si Suedia la 01 iulie. Data inceperii anului bugetar depinde de caracteristicile economiei nationale, de traditie, de regimul de lucru al parlamentului etc.

Suma limita inscrisa in buget si aprobata de parlament pana la care se poate efectua o anumita categorie de cheltuieli poarta denumirea de credit bugetar. In materie de cheltuieli se considera a fi sume maxime prevazute, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a efectua cheltuieli in limita creditelor bugetare aprobate. Deci, valabilitatea autorizatiei respective este de un an de zile. Aceasta durata nu poate fi depasita decat in anumite conditii prevazute de lege.

In materie de venituri acestea se considera a fi sume minime de realizat, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a incasa veniturile inscrise in buget. Valabilitatea acestei autorizatii este tot de un an de zile.

Asa cum s-a mentionat, anualitatea se refera si la durata executiei bugetului, in sensul ca in decursul unui an, guvernul este obligat sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile aprobate.

In practica financiara apar frecvent situatii cand unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi incasate pana la finele acestuia sau unele cheltuieli angajate in anul respectiv nu pot fi lichidate decat in anul urmator.

Operarea veniturilor si cheltuielilor restante ridica problema daca ele trebuie incluse in rezultatele executarii bugetului anului in care au fost prevazute sau a celui in care au fost realizate.

Aceasta problema a veniturilor neincasate si a cheltuielilor neefectuate, la sfarsitul anului bugetar pentru care au fost prevazute, este solutionata diferit, astfel:

- in unele tari, durata executarii bugetului este limitata strict la un an, incat la finele anului bugetar operatiile bugetare inceteaza in mod automat. Veniturile restante si cheltuielile neefectuate se includ in anul urmator. Acest procedeu se numeste 'sistem de gestiune', deoarece in documentele respective se inscriu numai veniturile si cheltuielile pentru perioada de gestiune, adica pentru anul bugetar respectiv.

- in alte tari, durata executiei bugetului este mai mare de un an deoarece se lasa o perioada (3-6 luni) din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea propriu-zisa a bugetului pentru a se lichida operatiile aferente. Cu alte cuvinte, veniturile si cheltuielile aprobate pentru un an se realizeaza de fapt in decursul unei perioade de exercitiu mai mare de 1 an. Aceasta perioada se numeste 'exercitiu bugetar', iar sistemul se numeste 'de exercitiu' deoarece veniturile si cheltuielile aferente unui buget se imputa acelui buget, chiar daca s-au realizat dupa expirarea anului (de exemplu, in Romania incepand din 1924 si pana in anul 1929 anul bugetar incepea la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie, in timp ce exercitiul bugetar incepea la 1 ianuarie si se incheia la 30 iunie al anului urmator).

Sistemul de exercitiu are avantajul ca ofera posibilitatea cuprinderii intr-o masura mai mare a veniturilor si cheltuielilor efectuate intr-un an bugetar, decat sistemul de gestiune, dar prezinta unele dezavantaje datorita faptului ca presupune functionarea paralela pentru o anumita perioada de timp a doua bugete, intarzie incheierea bugetului, temporizeaza efectele controlului.

Tot mai multi economisti contemporani sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adoptarea unor bugete multianuale, datorita faptului ca in cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important il ocupa cheltuielile de investitii care trebuie aprobate pe perioade mai indelungate.

Partial, aceasta teorie si-a gasit aplicarea in unele tari. Astfel, in Anglia fondurile consolidate (lista civila si cheltuielile legate de datoria publica) sunt considerate sarcini fixe, inevitabile si care nu se mai discuta sau se aproba anual. In SUA, pentru unele investitii finantate de la buget legea permite angajarea unor fonduri pentru o perioada mai mare de un an, iar pentru alte obiective creditele bugetare aprobate raman valabile pana la terminarea lucrarii sau actiunii.

De asemenea, si in Germania si Franta, unele cheltuieli pot fi respectate si efectuate in anii urmatori, sau legea permite angajarea unor cheltuieli pe mai multe exercitii bugetare.

In practica tarilor Uniunii Europene s-a trecut la dimensionarea multianuala a cheltuielilor publice si la reflectarea acestora in bugete pe programe.

In Romania, exercitiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Toate operatiunile efectuate in decursul unui an in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv. Pentru toti agentii economici si alti contribuabili, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul bugetar .

Totodata, se manifesta preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un orizont de trei ani. In acest sens, potrivit Legii finantelor publice, proiectele legilor bugetare anuale se elaboreaza pe baza prognozelor indicatorilor macroeconomici si sociali pe anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii trei ani.

e) Principiul specializarii bugetare. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentara nu se da in mod global, ci se aproba veniturile pe surse si creditele bugetare pe destinatii de cheltuieli. Individualizarea veniturilor si a cheltuielilor in cadrul procedurii parlamentare de aprobare urmareste ca, prin detalierea actiunii parlamentare, sa se limiteze competenta organelor executive in realizarea acestora.

Instrumentul tehnic utilizat pentru aplicarea principiului specializarii este 'Clasificatia bugetara'. Clasificatia bugetara trebuie sa fie astfel conceputa incat sa grupeze veniturile dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic. Ea trebuie sa fie simpla si clara pentru a putea fi inteleasa si de catre cei care nu au pregatire de specialitate si sa raspunda la intrebarile: Care sunt sursele de venituri ale bugetului? Cat reprezinta in randul acestora impozitul pe salarii? Care sunt veniturile extraordinare? etc.

f) Principiul unitatii monetare consta in obligativitatea exprimarii tuturor operatiunilor bugetare in moneda nationala.

Fata de principiile si regulile bugetare existente, de-a lungul timpului s-au impus si altele, complementare acestora, a caror punere in practica este destul de dificila, in conditiile actuale. Este vorba de:

- principiul neafectarii veniturilor, potrivit caruia veniturile incasate la buget se depersonalizeaza, astfel incat veniturile in totalitatea lor se utilizeaza pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar sa fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. In practica se intalnesc exceptii, cand se legifereaza constituirea, in afara bugetului ordinar, a unor fonduri speciale pe seama unor surse speciale, adica scoase si ele in afara bugetului ordinar. Pentru astfel de venituri cu afectiune speciala se intocmesc, de regula, bugete separate de tipul celor deja amintite (extraordinare, anexe, autonome, conturi speciale de trezorerie).

Este de subliniat faptul ca nerespectarea principiului unitatii sau al universalitatii conduce la incalcarea principiului neafectarii veniturilor.

In Romania, fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetara, se evidentiaza venituri cu afectatie speciala, reprezentand si o exceptie de la principiul neafectarii veniturilor bugetare.

- principiul realitatii, potrivit caruia veniturile si cheltuielile inscrise in buget trebuie stabilite pe baze reale astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului. In fapt, aplicarea acestui principiu este limitata fie de imposibilitatea de a formula previziuni in legatura cu evolutia viitoare a economiei, fie de modul in care se efectueaza evaluarile bugetare.

- principiul echilibrului bugetar. Potrivit acestui principiu veniturile publice trebuie sa acopere cheltuielile publice, in scopul asigurarii echilibrului dintre nevoile colective si resursele financiare publice.

In perioada clasica, echilibrarea bugetului prin venituri ordinare era considerata ca fiind 'cheia de bolta' a finantelor publice. Potrivit doctrinei bugetare neoclasice, in perioada anilor 1960 - 1980 predomina conceptul bugetului regulator prin intermediul unor fonduri de actiune conjuncturala, create pe baza unor credite aprobate anual de Parlament.

In prezent, cand se sustin atat neutralitatea finantelor publice, cat si renuntarea la echilibrarea anuala a bugetului, politica bugetara este astfel conceputa incat sa se realizeze o corelare intre un ansamblu de indicatori macroeconomici (de comert exterior, de utilizare a resurselor, specifice nivelului si evolutiei preturilor, monetari si financiari etc.) si nivelul deficitului bugetar.

Acesti indicatori macroeconomici reflecta conjunctura economica la un moment dat si contribuie la adaptarea politicii bugetare in conditiile unui deficit suportabil.

Se poate mentiona practica din unele tari, unde legislatia nu interzice aprobarea de bugete dezechilibrate (de exemplu in Franta unde nu trebuie sa depaseasca 3% din PIB) sau permite in mod implicit intocmirea de bugete deficitare din motive de politica conjuncturala (de exemplu Germania). De asemenea, in alte tari deficitul bugetar este calificat ca atare, ori de cate ori apare, dar modul de acoperire cu venituri ordinare sau extraordinare este reglementat mai mult sau mai putin restrictiv.

In tara noastra, pentru perioada actuala, se considera ca legislatia bugetara sa prevada si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin imprumuturi pe termen scurt, mijlociu si lung de la banci, case de economii, prin lansarea de obligatiuni de stat (bonuri de tezaur) atat pe piata interna, cat si pe piata externa.

Intocmirea de bugete deficitare in Romania nu a fost totusi o masura sanatoasa pentru finantele tarii, intrucat de la o cheltuiala publica cu plata dobanzilor de 6% din totalul cheltuielilor publice in anul 1995, s-a ajuns la 28,5 % la nivelul anului 2002.

Se poate concluziona ca in prezent, majoritatea tarilor isi intocmesc bugetele cu un deficit care variaza ca procent din PIB, in functie de politicile bugetare aplicate de fiecare in parte. Totodata, conform legislatiei romanesti in vigoare, singurul buget care se poate intocmi, aproba si executa cu deficit bugetar este bugetul de stat.