SISTEMUL BUGETAR

SISTEMUL BUGETAR

1. Concepte de baza privind sistemul bugetar

1.1. Definirea sistemului bugetar

Bugetul public reprezinta veriga centrala a sistemului financiar al unei tari si este expresia unui tip specific de relatii financiare ce se manifesta in procesele formarii, repartizarii si utilizarii fondurilor necesare organelor statale de la nivel national si de la nivelul unitatilor sale administrativ-teritoriale.

Din punct de vedere etimologic, cuvantul "buget" provine din limba latina, de la termenul bulgo, care desemna un sac sau o punga cu bani. Acelasi inteles il au in limba franceza cuvintele bouge sau bougette - punguta, saculet. In limba engleza, budget desemneaza mapa de piele a Cancelarului trezoreriei in care acesta aducea in fata Parlamentului proiectul anual de buget. In limba romana, Regulamentele Organice din anii 1831-1832 introduc pentru intaia oara termeni precum biudje, bugea, care aveau acelasi inteles cu notiunea actuala de "buget".

Ca veriga centrala a sistemului financiar, bugetul public reprezinta expresia sintetizata a relatiilor economice ce se manifesta in procesele formarii si utilizarii principalului fond centralizat de mijloace banesti al statului si al fondurilor unitatilor-administrativ teritoriale in scopul indeplinirii functiilor si sarcinilor statului.

Ca principala balanta financiara a statului, bugetul public este documentul de baza, cu putere de lege, care stabileste, pe de o parte, natura si marimea veniturilor ce se mobilizeaza la dispozitia statului, iar pe de alta parte, felul si volumul alocatiilor bugetare ce se vor dirija de catre stat pentru finantarea diverselor activitati in cursul unui an.

Din cele doua definitii anterioare, se poate constata ca bugetul public are doua laturi esentiale:

latura relatiilor economice ce se nasc in procesul formarii principalelor fonduri banesti ale statului pe baza autorizatiei parlamentare - formarea veniturilor bugetare;

latura relatiilor economice determinate de procesul repartizarii fondurilor bugetare, in limitele autorizatiei parlamentare - realizarea alocatiilor bugetare

Totodata, bugetul public poate fi privit ca:

un document politic, intrucat constituie o declaratie implicita a obiectivelor fortelor politice aflate la guvernare;

un document juridic, deoarece este aprobat prin lege si produce efecte juridice;

un document financiar, intrucat estimeaza resursele financiare ale statului si impune limita superioara a cheltuielilor publice.

Pe langa bugetul public, se pot concepe si elabora si o pluralitate de bugete private la nivelul societatilor comerciale, precum bugetele de venituri si cheltuieli, bugetul activitatii de productie, bugetul de trezorerie etc.

Si in sfera publica, pe langa bugetul public se pot intocmi si alte posibile bugete, precum:

bugetul economiei nationale;

bugetul umbra;

bugetul functional;

bugetul social.

Bugetul economiei nationale reprezinta o estimare valorica, intr-un bilant previzional, a evolutiei viitoare a tuturor activitatilor economice dintr-o tara, incluzand prin urmare si bugetul public. Bugetul economiei nationale cuprinde informatii previzionale privind productia, repartitia si consumul PIB si formarea si utilizarea fondurilor publice. Acest buget este unul facultativ si are doar un caracter orientativ, avand utilitate doar in activitatea de concepere a politicii economico-sociale a guvernului. In Statele Unite ale Americii, bugetul economiei nationale se realizeaza sub forma unui document cu trei coloane (venituri banesti obtenabile, cheltuieli previzibile si soldul dintre venituri si cheltuieli) si ia in considerare urmatoarele sectoare: intreprinderile private, intreprinderile de stat, institutiile publice, populatia si relatiile cu exteriorul.

Bugetul umbra presupune intocmirea si aprobarea a trei variante ale bugetului public:

varianta I: pentru cazul in care conjunctura economica ramane aceeasi;

varianta II: pentru cazul in care conjunctura economica se inrautateste;

varianta III: pentru cazul in care conjunctura economica se imbunatateste.

Dintre aceste trei variante se executa varianta ce corespunde conjuncturii economice concrete.

Acest tip de buget are si cateva dezavantaje. In primul rand, necesita un volum foarte mare de activitate pentru elaborarea sa, iar in al doilea rand, necesita o mare disponibilitate politica a guvernului (care implicit accepta ca pe perioada guvernarii sale conjunctura economica se poate inrautatii, ceea ce ii poate crea o imagine negativa in randul votantilor).

Bugetul functional este complementar bugetului public si are la baza un model al Organizatiei Natiunilor Unite referitor la clasificatia functionala a destinatiilor cheltuielilor publice si a surselor de provenienta a veniturilor. Acest tip de buget are avantajul ca nu isi modifica structura si continutul in timp, ceea ce permite:

evidentierea mai clara a costurilor diverselor obiective publice;

usurarea calculelor la elaborarea bugetului public si a altor previziuni macroeconomice;

cresterea gradului de comparabilitate a cifrelor bugetare in timp;

o mai mare exactitate in stabilirea veniturilor si cheltuielilor.

Bugetul social este compus dintr-un ansamblu de tabele ce cuprind operatiuni de transfer de tip financiar, ce vizeaza ameliorarea conditiilor de viata ale categoriilor sociale aflate in dificultate. De regula acest buget este inclus in bugetul public, intrucat reprezinta un instrument al infaptuirii functiei sociale a statului.

In functie de structura administrativa a statului, bugetul se constituie la mai multe niveluri de guvernare. Astfel, pe langa bugetul elaborat la nivel central, se intocmesc bugete si de catre colectivitatile locale si de catre unele servicii publice care au una numit grad de autonomie financiara. Prin urmare, intr-o tara se intocmesc o pluralitate de bugete cu caracter public, care sunt integrate intr-un sistem bugetar.

Sistemul bugetar al unei tari reprezinta ansamblul bugetelor intocmite la un moment dat in tara respectiva, relatiile de interdependenta existente, pe de o parte, intre componentele acestui ansamblu, iar pe de alta parte, intre aceste componente si mediul extern, metodele, procedeele si institutiile participante, prin intermediul carora se pun la dispozitia autoritatilor publice centrale si locale principalele resurse necesare realizarii obiectivelor de dezvoltare economica si sociala a tarii.

1.2. Componentele si relatiile sistemului bugetar

In cadrul sistemului bugetar din orice tara se ierarhizeaza dreptul de decizie asupra folosirii resurselor bugetare, se instituie veniturile cuvenite fiecarei verigi si se stabilesc modalitatile specifice de incasare a veniturilor si de alocare pe destinatii a resurselor bugetare.

Sistemul bugetar dintr-o tara are la baza structura organizatorica a statului respectiv.

In Romania, structura sistemului bugetar este stabilita prin Legea finantelor publice nr. 500 din 11 iulie 2002. Conform prevederilor acestei legi, sistemul bugetar din Romania cuprinde:

bugetul de stat;

bugetele fondurilor speciale;

bugetul trezoreriei statului;

bugetele institutiilor publice;

bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de catre stat;

bugetul fondurilor externe nerambursabile;

bugetul asigurarilor sociale de stat;

bugetele locale.

Functionalitatea acestui ansamblu bugetar este asigurata printr-o serie de acte normative precum legile bugetare anuale (legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat), legile de rectificare bugetara (prin intermediul carora se pot modifica in cursul anului bugetele aprobate, dar numai inainte de 30 noiembrie) si legi privind contul general anual de executie (prin care se raporteaza si se certifica situatia exacta a executiei bugetului de stat si bugetului asigurarilor sociale de stat).

Cei care gestioneaza bugetele publice ce se elaboreaza anual in Romania poarta denumirea de ordonatori principali de credite ("credit bugetar" - suma aprobata prin buget, reprezentand limita maxima pana la care se pot ordonanta si efectua plati in cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate in cursul exercitiului bugetar si / sau din exercitii anterioare pentru actiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanta si efectua plati din buget pentru celelalte actiuni). Aceasta calitate, de ordonator principal de credite, sunt ministrii, conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

Principalii ordonatori de credite din bugetul de stat al anului 2007 sunt reprezentati de Camera Deputatilor, Senatul, Administrati Prezidentiala, Inalta Curte de Casatie si Justitie, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Comisia Nationala pentru Studierea Arhivelor Securitatii, Consiliul Concurentei, Consiliul National al Audiovizualului, cele 16 ministere si alte 24 entitati publice (printre care Serviciul Roman de Informatii, Serviciul de Informatii Externe, Serviciul de Protectie si Paza, Serviciul de Telecomunicatii Speciale, Academia Romana, Societatea Romana de Televiziune, Consiliul Superior al Magistraturii sau Autoritatea Electorala Permanenta).

In continuare, vom prezenta structura veniturilor si cheltuielilor pentru principalele bugete publice intocmite in Romania.

In ceea ce priveste bugetul de stat, pentru anul 2007, veniturile au fost stabilite in suma de 55.575,5 milioane lei, defalcate pe urmatoarea structura:

venituri curente:

o       fiscale: impozite directe (impozitul pe profit, impozitul pe venit, alte impozite directe, contributii) si impozite indirecte (taxa pe valoarea adaugata, accize, taxe vamale, alte impozite indirecte);

o       nefiscale;

venituri din capital;

incasari din rambursarea imprumuturilor acordate

Cheltuielile prevazute in bugetul de stat pentru anul 2007 au insumat 64.630,4 milioane lei, defalcate pe urmatoarele structuri:

conform clasificatiei economice:

o       curente (de personal, materiale si servicii, subventii, prime, transferuri, dobanzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli, rezerve);

o       de capital;

o       imprumuturi acordate;

o       rambursari de credite plati de dobanzi si comisioane la credite

conform clasificatiei functionale: invatamant, cultura, sanatate, pensii si alocatii, aparare nationala, ordine publica, autoritati publice, cercetare stiintifica, actiuni economice (industrie, agricultura si silvicultura, transporturi si telecomunicatii), transferuri din bugetul de stat, dobanzi aferente datoriei publice

In ceea ce priveste bugetul asigurarilor sociale de stat, pentru anul 2007, veniturile au fost stabilite in suma de 22.716,7 milioane lei, pe urmatoarea structura contributia la asigurarile sociale (CAS), diverse alte venituri si subventii primite din bugetul de stat. Cheltuielile acestui buget, pentru anul 2007, au fost stabilite in suma de 22.438,1 milioane lei, pe urmatoarea structura: cheltuieli curente (de personal, materiale si servicii, transferuri, dobanzi), cheltuieli de capital, rambursari de credite, plati de dobanzi si comisioane la credite (rambursari de credite externe si plati de dobanzi si comisioane).

Bugetele locale au urmatoarea structura a veniturilor:

venituri proprii:

o       venituri fiscale (impozit pe profit de la regiile autonome si societatile comerciale de sub autoritatea consiliilor judetene, impozitul pe cladiri, impozitul si taxa pe teren, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa pentru folosirea mijloacelor de reclama si publicitate, impozitul pe spectacole, taxa hoteliera, alte taxe locale precum: taxe zilnice pentru utilizarea locurilor publice, vizitarea muzeelor si a caselor memoriale, taxe zilnice pentru detinerea si utilizarea unor utilaje destinate sa functioneze in scopul producerii de venit si taxe pentru vehiculele lente);

o       cote defalcate din impozitul pe venit - din impozitul pe venit, incasat la bugetul de stat la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale, se aloca lunar, in termen de 5 zile lucratoare de la finele lunii in care s-a incasat acest impozit, o cota de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, pe teritoriul carora isi desfasoara activitatea platitorii de impozite, 13% la bugetul propriu al judetului si 22% intr-un cont distinct, deschis pe seama directiilor generale ale finantelor publice judetene la trezoreria municipiului resedinta de judet pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetului;

sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru finantarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judetelor, pentru sistemele centralizate de producere si distributie a energiei termice, pentru drumuri, pentru echilibrarea bugetelor locale

subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete pentru investitii finantate partial din imprumuturi externe, planuri si regulamente de urbanism, finantarea programului de pietruire a drumurilor comunale si alimentare cu apa a satelor, finantarea actiunilor privind reducerea riscului seismic al constructiilor existente cu destinatie de locuinta, reabilitarea termica a cladirilor de locuit, finantarea programelor multianuale prioritare de mediu si gospodarire a apelor, finantarea lucrarilor de cadastru imobiliar etc.);

transferuri voluntare (donatii si sponsorizari);

alte venituri (venituri din concesiuni si inchirieri, venituri din prestari de servicii si alte activitati, amenzi, penalitati si confiscari etc.).

Cheltuielile bugetelor locale sunt defalcate pe cheltuieli social-culturale, cheltuieli cu servicii si dezvoltare publica, locuinte, mediu si ape, cheltuieli privind autoritati publice si cheltuieli cu actiuni economice.

Pentru o imagine mai clara asupra structurii actuale a sistemului bugetar din Romania, prezentam structura bugetului general consolidat in Romania in perioada 2004-2006:

Structura bugetului general consolidat in Romania 2004-2006

In incheiere, vom prezenta relatia bugetului de stat cu bugetele locale, asa cum este aceasta pusa in evidenta de Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr. 486 / 2006. Astfel, pe langa subventiile acordate din bugetul de stat si cotele defalcate din impozitul pe venit, din incasarile realizate la bugetul de stat din taxa pe valoarea adaugata se aloca sume defalcate pentru bugetele locale pentru:

finantarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judetelor - pentru:

o       sistemul de protectie a copilului;

o       centrele de asistenta sociala a persoanelor cu handicap;

o       acordarea de produse lactate si de panificatie pentru elevii din clasele I-IV din invatamantul de stat si pentru copiii prescolari din gradinitele de stat cu program normal de 4 ore;

o       invatamantul special;

o       institutiile de cultura descentralizate;

o       personalul neclerical angajat in unitatile de cult din tara;

o       serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor de sub autoritatea consiliilor judetene;

o       ajutoarele de stat regionale;

finantarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor si municipiului Bucuresti, reprezentate de:

o       cheltuielile de personal, bursele si obiectele de inventar ale institutiilor sau ale unitatilor de invatamant preuniversitar de stat;

o       drepturile asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav;

o       ajutorul social si ajutorul pentru incalzirea locuintei cu lemne, carbuni si combustibili petrolieri;

o       serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor de sub autoritatea consiliilor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor si Consiliului General al Municipiului Bucuresti;

o       ajutoarele de stat regionale;

o       cheltuielile creselor;

o       cheltuielile descentralizate la nivelul sectoarelor si municipiului Bucuresti;

o       retehnologizarea, modernizarea si dezvoltarea sistemelor centralizate de producere si distributie a energiei termice;

finantarea cheltuielilor privind drumurile judetene si comunale;

echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor;

finantarea Programului de dezvoltare a infrastructurii din spatiul rural.

1.3. Functiile si rolurile sistemului bugetar

Sistemul bugetar are aceleasi functii ca si finantele publice: o functie de repartitie si o functie de control.

Functia de repartitie are in vedere mobilizarea de resurse financiare la dispozitia autoritatilor publice si alocarea acestora pe destinatii, conform autorizatiei date de Parlament in acest sens.

Functia de control se realizeaza in stransa legatura cu functia de repartitie si vizeaza corelatiile ce se manifesta intre bugetul public si subiectii care participa la constituirea si alocarea fondurilor bugetare.

In indeplinirea ambelor functii, un rol important revine Parlamentului, Curtii de Conturi, organelor de executie si de control ale Ministerului de finante, celorlalte ministere si organismelor locale.

Sistemul bugetar indeplineste urmatoarele roluri: financiar, economic, social si informational.

Rolul financiar deriva din faptul ca prin intermediul sistemului bugetar se asigura autoritatilor publice resursele financiare necesare pentru finantarea desfasurarii activitatii lor si indeplinirea sarcinilor specifice ce le revin.

Rolul economic are in vedere faptul ca prin intermediul sistemului bugetar se pot utiliza instrumentele specifice de politica bugetara / fiscala (impozite, taxe, contributii, imprumuturi, cheltuieli publice) in vederea atingerii unor obiective macroeconomice precum: dezvoltarea economica, cresterea economica, reducerea inflatiei si a somajului, atenuarea disparitatilor inter-regionale etc.

Rolul social al sistemului bugetar deriva din faptul ca prin intermediul sau se pot atinge diverse obiective cu caracter social. Pe de o parte, prin redistribuirea PIB realizata se atenueaza inegalitatile existente intre membrii societatii in ceea ce priveste veniturile si averea, iar pe de alta parte este influentat in anumite directii si comportamentul cetatenilor.

Rolul informational are in vedere faptul ca sistemul bugetar ofera atat o imagine de ansamblu asupra veniturilor si cheltuielilor publice, cat si informatii asupra modului de gestionare a fondurilor publice.

1.4. Tipologia sistemelor bugetare

Clasificarea sistemelor bugetare se poate realiza dupa mai multe criterii, precum: structura organizatorica a statului, legaturile cu exteriorul si gradul de descentralizare al finantelor publice.

In functie de structura organizatorica a statului distingem:

sisteme bugetare in statele unitare, care sunt structurate pe doua niveluri: unul superior (central) si altul de baza (aferent unitatilor administrativ-teritoriale si colectivitatilor locale);

sisteme bugetare in statele federale, care sunt structurate pe trei niveluri: superior (aferent autoritatilor federale), intermediar (aferent autoritatilor statale) si de baza (aferent unitatilor administrativ-teritoriale si colectivitatilor locale);

sisteme bugetare in uniunile de state, in care fiecare stat are propriul sistem bugetar (unitar sau federal), iar la nivelul uniunii se intocmeste un buget al acesteia.

In functie de legaturile cu exteriorul, se pot identifica:

sisteme bugetare deschise - interactioneaza direct cu mediul extern, sunt conectate cu sistemele bugetare din alte state si deruleaza fluxuri financiare cu organisme financiare internationale;

sisteme bugetare inchise sau autarhice - nu interactioneaza direct cu mediul extern, nu sunt conectate cu sistemele bugetare din alte state si nu deruleaza fluxuri financiare cu organisme financiare internationale.

In functie de gradul de descentralizare al finantelor publice, sistemele bugetare se impart in:

sisteme bugetare centralizate, in care cea mai mare parte a resurselor financiare si a competentelor decizionale sunt concentrate la nivelul central de guvernare;

sisteme bugetare cooperative, in care atat resursele financiare, cat si competentele decizionale legate de acestea sunt repartizate echilibrat intre nivelurile de guvernare;

sisteme bugetare de competitie, in care cea mai mare parte a resurselor financiare si a competentelor decizionale sunt concentrate la nivelul local de guvernare