Actul administrativ sa fie elaborat si emis in forma si procedura prevazuta de lege

Actul administrativ sa fie elaborat si emis in forma si procedura prevazuta de lege

Pentru ca actul administrativ sa aiba eficieta juridica, respectiv pentru ca manifestarea de vointa a autoritatii publice sa produca efectele juridice urmarite, este necesar ca ea sa fie exprimata cu respectarea unor conditii de forma impuse de lege sau alt act normativ. Formele de propunere, elaborare, adoptare si emitere a actului administrativ constituie intr-un cuvant procedura indispensabila valabilitatii lui Respectarea formelor de procedura necesare emiterii actului administrativ reprezinta o conditie de legalitate, dar in acelasi timp si o garantie pentru respectarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Formele de procedura sunt anume prevazute de lege si numai acolo unde legiutorul a lasat un drept de apreciere administratorului, acesta poate sa aiba o anumita libertate in a-si alege mijloacele prin care sa actioneze[2].

1. Forma actului administrativ

De regula, actele administrative imbraca forma scrisa.

Aceasta forma scrisa asigura: a. cunoasterea manifestarii de vointa a autoritatii administrative; b. posibilitatea verificarii respectarii temeiurilor legale in baza carora a fost emis actul administrativ; c. posibilitatea verificarii regulilor de procedura pentru elaborarea actului; d. excluderea oricarei confuzii cu privire la efectele juridice produse; e. eficienta controlului de legalitate a actului administrativ.

Regula formei scrise se aplica intotdeauna la actele administrative normative si jurisdictionale, reprezentand chiar o conditie de valabilitate. Aceasta cerinta de forma reiese imperativ din textul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative si H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului

In principiu aceasta regula a formei scrise este valabila si in cazul actelor administrative individuale.

Atunci cand norma juridica pretinde expres forma scrisa, actul administrativ, fie el individual, trebuie elaborat in aceasta forma, pentru ca ea constituie prin ea insasi o conditie de valabilitate a actului . De exemplu, contraventia se constata printr-un proces verbal ce trebuie sa imbrace forma scrisa, altfel, cazurile de nulitate prevazute in art. 17 din O.G. nr. 2/2001 nu si-ar mai gasi aplicarea: lipsa numelui, prenumelui si calitatea agentului constator, lipsa numelui si prenumelui contravenientului, nedescrierea faptei savarsite, lipsa datei comiterii faptei, lipsa semnaturii agentului constatator

Uneori din lege nu rezulta necesitatea formei scrise, fiind admisibila si forma verbala (de exemplu, avertismentul se poate aplica si oral - art. 7 din O.G. nr. 2/2001). In literatura juridica s-a mers si mai departe admitandu-se ca in unele situatii nici chiar forma verbala nu ar mai fi necesara, fiind suficiente anumite gesturi sau semnale pentru ca efectul juridic sa se produca. Astfel de acte administrative tacite, cum au fost denumite, au fost exemplificate prin semnalizarile semafoarelor electrice sau semnalele agentului prin care se dirijeaza circulatia pe drumurile publice. Aceste semnalizari si semnale reprezinta manifestari de vointa obligatorii pentru pietoni, conducatorii auto, iar nerespectarea lor atrage interventia fortei de constrangere a autoritatii prin sanctionarea cu amenzi si incheierea de procese verbale contraventionale. Exprimarea functionarului prin aceasta simbolistica a gesturilor, dar anume prevazuta de lege, reprezinta un act administrativ, care nu imbraca nici forma scrisa nici forma verbala. In literatura juridica un astfel de act a fost definit ca un act administrativ individual tacit

Daca legea sau un alt act normativ nu prevede expres forma scrisa a actului administrativ individual asta nu inseamna ca actul respectiv nu trebuie exprimat in scris. Este drept ca in aceasta situatie este mai greu de apreciat cand forma scrisa a actului administrativ individual este o conditie de valabilitate si in ce cazuri aceasta conditie nu se cere a fi indeplinita. Solutia ar fi in modul de interpretare a prevederilor care pretind emitarea actului administrativ individual[8].

2. Procedura elaborarii actelor administrative

Elaborarea si emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale prealabile, concomitente sau posterioare. Aceste forme procedurale nu le vom intalni de regula intrunite in cazul fiecarui act administrativ. De altfel, aceasta clasificare a formelor procedurale nu are decat o valoare teoretica, fiind astfel usurata cunoasterea pozitiei practicii judiciare in privinta conditilor de valabilitate.

Aceste forme procedurale sunt valabile atat pentru actele administrative individuale cat si pentru actele administrative normative. In cazul actelor aministrative normative procedura elaborarii si emiterii lor este stabilita prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului

Desi sunt manifestari de vointa si pote determina valabilitatea actelor administrative, aceste forme procedurale nu produc efecte juridice proprii . Ca natura juridica aceste forme procedurale sunt operatiuni tehnico-administrative ce initiaza si mentin apoi sistemul decizional administrativ

A.     Forme procedurale prealabile emiterii actului administrativ

Astfel de forme sunt avizul, acordul, propunerea, raportul, ancheta, certificatul, sesizarea, etc. care sunt operatiuni tehnico-administrative . Aceste activitati nu produc prin ele insele efecte juridice, dar premerg elaborarea actului producator de efecte juridice

Avizul este punctul de vedere fundamentat legal pe care se situeaza un organ administrativ consultativ, in general de specialitate si pe care il comunica, la cererea unui alt organ administrativ, in vederea emiterii unui act administrativ.

In Franta, din dorinta de a lumina mai bine activitatea agentilor administrativi s-a dezvoltat si s-a extins interventia asa numitelor organe administrative consultative. Administratia consultativa sta la baza eficacitatii actiunii administrative si in consecinta a actului administrativ.

Modalitatile de interventie a administratiei pe cale avizului se clasifica in avize facultative, avize consultative si avize conforme. In literatura juridica franceza avizele sunt clasificate in avize simple, obligatorii de cerut si conforme

Avizul facultativ este denumit ca atare prin faptul ca este la latitudinea organului care trebuie sa emita actul administrativ, in sensul ca acesta poate sa il ceara sau nu, ceea ce inseamna ca si daca l-a cerut nu este obligat sa tina cont de parerea pe care o contine. Avizele facultative nu sunt o conditie de legalitate pentru actul administrativ , astfel ca prin continutul lor decizia administrativa nu poate fi paralizata

Avizul consultativ se caracterizeaza prin faptul ca trebuie cerut, dar organul administrativ nu este obligat sa tina seama de punctul de vedere exprimat, respectiv poate sa se conformeze acestuia sau nu

De exemplu, potrivit art. 4 al. 1 lit. a din Legea nr. 50/29 iulie 1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor , delegatiile permanente ale consiliilor judetene , elibereaza autorizatii de constructii, pentru investitiile care se aproba de Guvern, cu avizul primarilor. Acest aviz are un caracter consultativ.

Sau, potrivit art. 38 al. 2 lit. y si art. 104 al. 1 lit. r din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, consiliile locale si consiliile judetene, pot hotari, in conditiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoritati ale administratiei publice locale din strainatate, precum si aderarea la asociatii internationale de resort in vederea promovarii unor interese comune. Potrivit art. 14 din lege, initiativa autoritatilor administratiei publice locale va fi comunicata Ministerului Afacerilor Externe si Ministerului Administratiei Publice care vor aviza proiectele de acorduri sau conventii de cooperare pe care acestea intentioneaza sa la incheie, transmitere ce se va face inainte de supunerea lor spre aprobare. Avizele trebuie emise in termen de 30 de zile de la primirea solicitarii, iar in caz contrar, in tacerea organului consultativ, se va considera ca nu sunt obiectii si proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare.

Cum asupra asocierii, cooperarii sau aderarii pot hotari numai consiliile locale sau judetene, avizul are un caracter consultativ. Dar acordurile sau conventiile incheiate de autoritatile administratiei publice locale nu angajeaza decat responsabilitatea consiliului judetean sau local care este parte la acestea si sunt supuse controlului de legalitate. Actele emise in temeiul acestor acorduri sau conventii au in dreptul intern aceeasi valoare si aceleasi efecte ca orice alt act administrativ.

Prin urmare, daca avizul organului consultativ trebuie obligatoriu cerut, organul de decizie ramane liber in a se conforma sau de a trece peste opinia acestuia

Avizul consultativ este o conditie de legalitate a actului administrativ.

In general, avizul consultativ este cel mai des folosit, regasindu-se in atributiile unor compartimente chiar din structura organului emitent al actului administrativ (de exemplu, oficiul juridic) sau in competenta unor organe externe acestuia (de exemplu, potrivit art. 133 al. 2 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, numirea si eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se face cu avizul consultativ al prefectului, in conditiile legii).

Uneori, acolo unde legea prevede, avizul, chiar consultativ fiind, poate fi retras ceea ce presupune o repunere in situatia anterioara, actul administrativ, de exemplu de numire in functie, devenind ilegal. In acest caz este necesara revocarea lui. De exemplu, in situatii bine motivate, prefectul isi poate retrage avizul acordat, propunand in consecinta, in conditiile legii, eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor (art. 133 al. 2 din Legea nr. 215/2001).

In literatura juridica s-a aratat ca raspunderea membrilor organelor consultative, in cazul emiterii de avize, nu dilueaza raspunderea autoritatilor administratiei care au emis actul administrativ , desi in realitate exista si acest pericol

Elaborarea si emiterea unor acte administrative presupune din ce in ce mai mult asocierea unor factori tehnici, de specialitate, ceea ce atrage necesar si consultarea unor organe cu specific, toate acestea pentru a da eficacitate manifestarii de vointa a autoritatii administrative. Aceasta nevoie este conferita prin infiintarea sau aproprierea unor organe sau institutii cu rol consultativ, ceea ce formeaza in total administratia consultativa

De exemplu, pentru rezolvarea unor probleme de competenta sa Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ - art. 12 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor

Sau, Consiliul Economic si Social a fost constituit ca organism tripartit, autonom, de interes public, in scopul realizarii dialogului social dintre Guvern, sindicate si patronat. In indeplinirea rolului sau Consiliul Economic si Social emite avize consultative initiatorilor proiectelor de acte normative care privesc domeniile: restructurarea si dezvoltarea economiei nationale, privatizarea agentilor economici, relatiile de munca, politica salariala, protectie sociala si ocrotirea sanatatii, invatamant si cercetare. Desi organismul consultativ este obligat sa emita avizul in termen de 10 zile calendaristice de la primirea solicitarii, in cazul proiectelor de hotarari, ordonante si legi ordinare, respectiv 20 de zile in cazul proiectelor de legi organice, depasirea acestor termene da dreptul initiatorului sa transmita proiectele de acte normative spre adoptare fara acest aviz

De asemenea, Consiliul Legislativ are drept atributie principala ca, dupa elaborarea si incheierea procedurii de avizare de catre autoritatile interesate sa i se supuna in mod obligatoriu spre avizare proiectele de legi, propunerile legislative, proiectele de ordonante si de hotarari cu caracter normativ ale Guvernului. Avizul Consiliului Legislativ se formuleaza si se transmite in scris si poate fi: favorabil, favorabil cu obiectii sau propuneri ori negativ. Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate si are caracter consultativ

Avizul conform presupune obligatia organului emitent al actului administrativ de a-l cere si de a respecta opiniile ce le contine. Prin urmare organul administrativ nu mai are un drept de alegere, el este somat de lege sa ceara avizul si nu numai atat, el este obligat sa se si conformeze continutului acestuia asa cum a fost exprimat de organul consultat. Daca agentul administrativ nu este de acord cu acest aviz, are posibilitatea, singura de altfel, sa renunte la emiterea actului administrativ

De regula, caracterul conform al avizului ar trebui precizat in continutul actului normativ. De exemplu, lucrarile care se construiesc pe ape sau care au legatura cu apele pot fi executate numai in baza avizului de gospodarire a apelor, emis de unitatile teritoriale ale ministerului de resort asupra documentatiilor de investitii. Avizul de gospodarire a apelor si avizul de amplasament sunt avize conforme, asa cum prevede art. 51 al. 1 din Legea nr. 107/1996

Avizul conform nu este un act administrativ propriu-zis, lipsindu-i una din trasaturile caracteristice ale actului administrativ si anume caracterul executoriu . De exemplu, certificatul de urbanism nu este altceva decat un aviz conform ce se elibereaza inaintea emiterii autorizatiei de constructie. Este adevarat ca practica judiciara, in instabilitatea ei, este dispusa cand sa trateze certificatul de urbanism drept un aviz conform, cand drept act administrativ . Curtea Suprema de Justitie - Sectia de Contencios Administrativ a pronuntat Decizia nr. 212/2 februarie 1998 in care a considerat ca refuzul avizarii documentatiei intocmite in baza H.G. nr. 834/1991 este nejustificat si in consecinta a obligat Consiliul judetean - Directia de Urbanism, Amenajarea Teritoriului si Lucrarilor Publice sa emita avizul

Referitor la avizul conform in literatura franceza s-a exprimat opinia ca exista riscul confuziunii responsabilitatilor intre organul de decizie si organul consultativ

Acordul este manifestarea de vointa a unei autoritati determinate de lege, prin care aceasta isi exprima consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre un alt organ administrativ.

Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ . Notiunea de acord cu timpul a fost tot mai rar folosita in terminologia adiacenta actului administrativ, ea desemnand in prezent practic ceea ce intelegem prin "acordul prealabil" care asigura organului emitent posibilitatea de a obtine manifestarea de vointa a altui organ administrativ, anume desemnat prin lege, fie anterior, fie concomitent, fie posterior emiterii actului . Deci, acordul presupune ca pentru actul ce urmeaza a fi emis, sau a fost emis, organul emitent are libertatea de a cere anterior, concomitent sau posterior consimtamantul organului desemnat de lege . Acordul cerut inainte de emiterea actului administrativ se numeste uneori autorizatie.

Daca organul administrativ cere acest acord inainte de a emite actul, atunci ne aflam in prezenta unui "acord prealabil", iar daca acest acord este solicitat posterior emiterii actului sunt indeplinite conditiile asa-numitei "aprobari propriu-zise"

Acordul prealabil poate sa provina de la un organ administrativ ierarhic superior sau de la un alt organ al administratiei situat pe o pozitie superioara emitentului, sau de la un alt organ administrativ situat pe aceeasi treapta a ierarhiei administrative

Intre acordul prealabil si avizele consultative sau facultative, distinctia este simplu de facut, o data ce organul administrativ chiar daca a cerut aceste avize, poate emite actul chiar fara sa tina cont de continutul acestora, in timp ce acordul presupune nolens, volens consimtamantul organului autorizat de lege.

Si intre avizul conform si acord exista diferente. Astfel, daca avizul conform se cere de organul ce urmeaza sa emita actul pentru a verifica legalitatea si oportunitatea actului, acordul presupune ca actul ce urmeaza a fi emis are consecinte si asupra drepturilor si obligatiilor organului ce urmeaza sa-si dea acordul, sau ale altor persoane juridice sau fizice

Acordul prealabil nu constituie un act administrativ distinct de actul aprobat, dar lipsa acestuia are drept consecinta nelegalitatea actului administrativ. Acordul este o conditie de legalitate a actului administrativ.

In cazul acordului prealabil efectele juridice se produc ca urmare a manifestarilor de vointa a cel putin doua organe, cel ce emite si cel ce isi da acordul pentru emiterea actului. Prin urmare, desi ne aflam in fata a doua sau mai multe manifestari de vointa, exprimate de organe administrative diferite, acestea se intalnesc pentru a forma o singura vointa necesara sa produca aceleasi efecte juridice, astfel ca putem spune ca asa a luat nastere un act administrativ complex

Pe de alta parte este de observat ca desi acordul a fost exprimat, aceasta situatie nu obliga autoritatea emitenta a actului administrativ sa il puna in executare. Desi viciile actului administrativ nu pot fi inlocuite prin acordul prealabil exprimat de un alt organ administrativ, credem ca in cazul actiunii directe in anularea actului administrativ complex, ca parati vor figura in fata instantei judecatoresti atat organul ce a emis actul cat si cel care si-a dat acordul. Aceasta regula este valabila nu numai pentru opozabilitatea hotararii, dar si pentru un motiv de prudenta in cazul stabilirii raspunderii pentru emiterea unui act administrativ ilegal, emanatie a doua sau mai multe manifestari de vointa, ce au dat nastere unei unitati juridice, expresie a unei vointe unice

Propunerile sunt acte pregatitoare prin care un organ administrativ solicita unui alt organ administrativ, imputernicit de lege, sa ia anumite masuri.

Propunerile pot sa conditioneze valabilitatea actului administrativ in functie de indeplinirea lor (actul administrativ poate sa fie emis numai la propunerea unui alt organ administrativ) sau sa nu reprezinta o conditie de valabilitate . Propunerile nu produc efecte juridice proprii.

Rapoartele si referatele sunt acte prealabile prin care organul administativ isi precizeaza opinia in legatura cu unele situatii de drept sau de fapt, de rezolvarea carora depinde emiterea unui act administrativ de catre un alt organ administrativ . Nu produc prin ele insele efecte juridice.

Anchetele sau cercetarile sunt investigatii facute pe diverse cai, in vederea cunoasterii unor situatii ce isi vor gasi finalitatea intr-un act administrativ . Nu produc efecte juridice prin ele insele, dar sunt proprii mai mult actelor jurisdictionale.

Certificatele sunt acte prealabile prin care organul administrativ confirma o stare de fapt sau de drept. De exemplu, certificatul de urbanism se emite in prealabil eliberarii autorizatiei de constructie.

Indiferent de denumirea lor, propuneri, rapoarte, referate, etc. acestea raman operatiuni tehnico-materiale si sunt prealabile emiterii actului administrativ.

B.     Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ

Concomitente pot fi numai formele procedurale care pretind a fi respectate chiar in momentul manifestarii de vointa care produce efecte juridice

Formele procedurale concomitente sunt: cvorumul, majoritatea necesara adoptarii unei hotarari si uneori motivarea actului administrativ.

Cvorumul (qvorumul) reflecta numarul de membri necesar sa fie prezenti din totalul membrilor organului colegial, astfel incat acesta sa se intruneasca legal, sa lucreze valabil si sa emita acte administrative valabile . Organul administrativ este obligat sa respecte cvorumul, acesta fiind anume precizat in acte normative, fara sa se poata deroga de la aceste dispozitii. Nerespectarea acestei conditii atrage nulitatea absoluta a actului emis. De regula, aceasta majoritate ceruta pentru intrunirea cvorumului este absoluta, ceea ce inseamna ca organul administrativ poate lucra valabil numai in situatia in care sunt prezenti jumatate plus unu din numarul membrilor . Astfel, potrivit art. 41 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, sedintele consiliului local sunt legal consituite daca este prezenta majoritatea consilierilor in functie.   

Majoritatea ce trebuie sa fie intrunita pentru ca actul administrativ emis sa fie obligatoriu si valabil, presupune, initial, ca si cvorumul sa fie respectat. Aceasta conditie se cere pentru adoptarea actului in mod valabil.

Majoritatea poate fi: simpla, absoluta si calificata

Majoritatea simpla presupune ca un act sa fie adoptat cu votul majoritatii (jumatate plus unu) din numarul membrilor organului colegial prezenti.

Majoritatea absoluta pretinde ca un act sa fie adoptat cu votul majoritatii (jumatate plus unu) din numarul total al membrilor organului colegial. In situatia in care sunt prezenti la sedinta organului colegial jumatate plus unu din numarul total al membrilor organului colegial, inseamna, ca hotararea sa fie adoptata valabil, ca votul sa fie exprimat de toti cei prezenti la deliberare

Majoritatea calificata presupune ca norma juridica pretinde o majoritate mai mare decat cea absoluta, respectiv o majoritate de regula de doua treimi, trei patrimi. De exemplu, potrivit art. 46 al. 2 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, hotararile privind contractarea de imprumuturi, administrarea domeniului public si privat s.a.m.d. se adopta de consiliul local cu votul a cel putin doua treimi din numarul consilierilor in functie.

Motivarea in general nu reprezinta o conditie de valabilitatea a actului administrativ.

In cazul actelor administrative jurisdictionale exista obligatia legala ca acestea sa fie motivate.

De asemenea, in cazul ordonantelor si a hotararilor de Guvern se intocmesc note de fundamentare care insotesc proiectele de acte normative, motivare ce se refera la: cerintele care reclama interventia normativa, principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, efectele avute in vedere, implicatiile pe care noua reglementare le are asupra legislatiei in vigoare, compatibilitatea proiectului de act normativ cu reglementarile comunitare s.a.m.d. Nota de fundamentare constituie un instrument de prezentare si de motivare . Printre celelalte acte administrative normative sunt considerate documente de motivare referatele de aprobare (art. 28 al. 1 lit. c din Legea nr. 24/2000).

Potrivit art. 31 al. 5 din Legea nr. 24/2000 notele de fundamentare la odonante si hotarari ale Guvernului se publica impreuna cu actul normativ. De aici se naste urmatoarea problema. Atunci cand obligatia motivarii rezulta expres din lege si acel act normativ nu este motivat (nu exista nota de fundamentare), inseamna ca actul nu a fost intocmit conform procedurii cerute de lege, este ilegal si ca atare trebuie considerat nul . In consecinta, trebuie considerat nul, in temeiul dispozitiilor art. 31 al. 5 din Legea nr. 24/2000, actul normativ (hotarare sau ordonanta) a carui publicare nu este insotita de nota de fundamentare, respectiv motivarea sa. In explicatia legii, motivarea constituie o conditie de valabilitate a emiterii actului normativ. Probabil, tocmai pentru a acoperi aceasta nulitate absoluta a actulului normativ prin Ordonanta de Urgenta nr.6 din 20 februarie 2003 s-a modificat art.31 al.5 din Legea nr.24/2000 in sensul ca, notele de fundamentare la ordonantele si hotararile Guvernului fie se publica impreuna cu actul normativ in cauza, fie se prezinta pe internet de catre autoritatile publice emitente .

In literatura juridica s-a exprimat opinia potrivit careia actul este ilegal si atunci cand motivarea este contrara dispozitiilor legii, deoarece, desi formal actul a fost legal emis, el este nelegal din punct de vedere al cuprinsului sau scopului

C.     Formele procedurale posterioare emiterii actelor administrative

Acestea sunt: aprobarea, datarea, semnarea, contrasemnarea, confirmarea, ratificarea, comunicarea si publicarea.

Aprobarea este manifestarea de vointa a organului superior, prin care acesta se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, manifestare posterioara fara de care nu s-ar putea produce efecte juridice.

Aprobarea este caracterizata prin cateva reguli.

In primul rand este data de un alt organ decat cel care a emis actul, intotdeauna ierarhic superior.

In al doilea rand lipsa aprobarii organului ierarhic superior are drept consecinta lipsa de efecte juridice a actului emis de organul inferior.

In al treilea rand aprobarea, spre deosebire de acord, este o manifestare de vointa posterioara emiterii actului administrativ de organul inferior.

In al patrulea rand, aprobarea nu constituie un act juridic distinct prin ea insasi, ea nu adauga nimic la efectele juridice ale actului aprobat si nici nu acopera viciile acestuia. In consecinta, aprobarea constituie o conditie de valabilitate a actului administrativ emis de organul inferior, care nu obliga organul emitent sa il si execute.

In al cincilea rand consideram ca in masura in care ne aflam in fata unui act juridic complex, partile vatamate vor putea sa cheme in judecata in fata instantelor judecatoresti atat organul emitent al actului administrativ cat si organul superior care a emis actul de aprobare

In al saselea rand este de observat ca revocarea actului administativ de catre organul emitent se va putea face fara aprobarea organului superior.

In al saptelea rand este de apreciat ca aprobarea trebuie sa fie data numai pe baza existentei unui act juridic al unui organ inferior. Uneori, cand lipseste caracterul de act juridic actului emis de organul inferior, ne aflam in fata unei propuneri, iar aprobarea in sine poate constitui actul administrativ propriu-zis. Astfel, potrivit art. 11 din Legea nr. 21/1991 privind cetatenia romana , acordarea cetateniei, la cerere sau in cazul repatrierii, se face la propunerea Ministerului Justitiei prin hotarare a Guvernului Romaniei. In consecinta aprobarea data produce efectele juridice urmarite, avand caracterul unui act administrativ de sine statator prin manifestarea de vointa in timp ce propunerea facuta, in acest caz, are valoarea unei conditii procedurale prealabile

In literatura juridica notiunea de aprobare s-a folosit in trei acceptiuni: "aprobare propriu-zisa", "aprobare substitutiva" si "aprobare improprie"[58].

Aprobarea propriu-zisa consta in aceea ca desi o data emis actul administrativ de organul ierarhic inferior in cadrul competentei sale, aprobarea data de organul ierarhic superior nu constituie un act administrativ distinct de actul aprobat . In acest caz aprobarea nu este altceva decat o forma procedurala care nu adauga nimic la actul aprobat.

Aprobarea substitutiva desemneaza acele manifestari de vointa prin care un organ administrativ superior prin aprobarea data inlocuieste efectele actului aprobat. In literatura juridica se arata ca aceste aprobari sunt date unor acte prin care un organ administrativ inferior actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta organului ierarhic superior si prin urmare, efectele produse sunt atasate manifestarii de vointa a organului ierarhic superior si nu actului organului inferior De exemplu, actele normative ale ministerelor sau ale celorlalte organe centrale ale administatiei publice care intereseaza si alte domenii sau ramuri, cum ar fi instructiunile, normele metodologice, etc., o data aprobate prin hotarari de Guvern, capata valoarea juridica a actului normativ superior. Desi forma juridica utilizata este aprobarea, efectele juridice apar drept consecinta a declaratiei de vointa a organului ierarhic superior, asa cum cere si legea

In cazul actelor administrative individuale actiunea in anulare trebuie indreptata impotriva organului ierarhic superior la instantele judecatoresti. Sunt si pareri care spun ca manifestarea de vointa este exclusiva a organului emitent si ca, in caz de litigiu va figura in proces ca parat numai acest organ si anume organul emitent.

Aprobarile improprii sunt acele forme procedurale prin care se aproba cereri sau propuneri prin care persoane fizice sau juridice au sesizat un organ administrativ. Aceasta denumire deriva tocmai din sensul impropriu in care este folosita notiunea de aprobare. Atunci cand un organ administrativ isi manifesta vointa in lipsa unui act administrativ al unui organ administrativ inferior, nu ne mai gasim in prezenta unui act administrativ complex, pentru ca in acest caz organul superior nu aproba propriu-zis un alt act, ci, aprobarea in sine, ceruta de lege, constituie un act administrativ distinct. Aprobarea improprie presupune existenta unei singure manifestari de vointa

Datarea , semnarea si contrasemnarea.

Datarea se face la data adoptarii sau emiterii actului administrativ, care este posibil sa nu fie aceeasi cu data comunicarii sau publicarii. De exemplu, ordonanta sau hotararea se adopta in sedinta Guvernului, dupa care urmeaza publicarea. Datarea, ca si semnarea, este necesara deoarece altfel nu se poate sti daca la data manifestarii de vointa organul avea competenta necesara, daca organul colegial avea componenta legala , daca cvorumul cerut de lege era intrunit, etc. Pentru actele administrative normative consemnarea datei reprezinta o conditie de valabilitate.

Semnarea constituie o conditie de valabilitate a actului administrativ emis in forma scrisa. Este evident ca o asemenea problema nu se pune in cazul tacerii administratiei sau a actului administrativ oral sau tacit. Este posibil ca semnarea sa nu se ceara expres prin textul normativ, dar ea ramane o regula impusa de forma scrisa a actului administrativ si certifica ca intr-adevar manifestarea de vointa provine de la organul administrativ competent.

La fel, in cazul organelor unipersonale, chiar daca legea nu prevede expres cerinta semnarii actelor administrative emise, aceasta constituie o conditie de valabilitate , in caz contrar actele fiind nule.

Aceeasi consecinta exista si in cazul actelor administrative normative nesemnate. Cu atat mai mult lipsa semnaturii nu poate fi acoperita dupa publicare.

Consiliul local, din trei in trei luni, cu votul deschis al majoritatii consilierilor in functie, alege un presedinte de sedinta, care va conduce sedintele consiliului si va semna hotararile emise de acesta (art. 37 din Legea nr. 215/2001). Daca consilierul ales drept presedinte de sedinta lipseste sau refuza sa semneze, hotararea consiliului se va semna de 3-5 consilieri. Dar, nici in cuprinsul art. 48 si nici altundeva in Legea nr. 215/2001 nu se aminteste care sunt criteriile de desemnare a acestor 3-5 consilieri, cum se stabileste numarul lor, s.a.m.d. Este posibil ca in tacerea legii, lipsa sau refuzul semnaturii hotararii de catre presedintele de sedinta sa duca la blocarea producerii efectelor juridice urmarite prin adoptarea ei.

Contrasemnarea in general nu reprezinta o conditie de valabilitate a actului administrativ. Exemple de acte pentru care legea cere contrasemnarea sunt: in art. 100 al. 2 din Constitutie se arata actele Presedintelui Romaniei care se contrasemneaza obligatoriu de primul-ministru (atat actele administrative individuale, cat si actele administrative normative); in art. 108 al. 4 din Constitutie se arata ca hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru si se contrasemneaza de ministri care au obligatia punerii lor in executare; potrivit art. 137 al. 2 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, ordinele prefectului prin care se stabilesc masuri cu caracter tehnic si de specialitate sunt contrasemnate de conducatorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si a altor organe de specialitate consultative.

Contrasemnarea poate avea semnificatii multiple.

Intr-o prima semnificatie, se argumenteaza in baza dispozitiilor art. 87 din Constitutia Romaniei din 1923 care prevedeau ca nici un act al Regelui nu va produce efecte daca nu va fi contrasemnat de un ministru, care astfel, devenea raspunzator de acel act. In acest caz, contrasemnatura reprezenta atat o garantie, in sensul ca actul era in conformitate cu Constitutia sau legea, dar, in acelasi timp presupunea si asumarea unei raspunderi in privinta emiterii actului de catre ministru

Intr-o a doua acceptiune, se are in vedere faptul ca potrivit art. 48 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, hotararile consiliului local se contrasemneaza pentru legalitate de catre secretar. Secretarul nu va contrasemna hotararea in cazul in care considera ca aceasta este ilegala sau ca depaseste competentele ce revin, potrivit legii, consiliului local. In acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivata, care va fi consemnata in procesul verbal de sedinta si de indata sau in termen de cel mult 3 zile va comunica hotararea, insotita de eventualele obiectii cu privire la legalitate, primarului sau prefectului.

Potrivit art. 109 din Legea nr. 215/2001 si hotararile consiliului judetean se semneaza pentru legalitate de catre secretarul general al judetului, iar dispozitiile art. 48 si 49 din lege se vor aplica in mod corespunzator. Ca observatie, nu vedem ce ar putea sa faca primarul o data ce secretarul general al judetului ii va comunica hotararea nesemnata. Mai degraba, si in acest caz, redactarea textului Legii nr. 215/2001 este deficitara.

Prefectul, in temeiul art. 134 al. 1 din Legea nr. 215/2001, exercita controlul asupra actelor cu care a fost sesizat de catre secretar ( sau de catre primar daca acesta apreciaza ca hotararea este ilegala - art. 68 al. 1 lit. b din legea nr. 215/2001) si in cazul in care le considera ilegale sesizeaza la randul sau in termen de 30 de zile instanta de contencios administativ.

Refuzul de a contrasemna hotararea consiliului local sau judetean, numai pe motiv de ilegalitate nu si de oportunitate, va bloca comunicarea sau publicarea actului administrativ fie pana la comunicarea respingerii sesizarii de catre prefect, fie pana la ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii instantelor judecatoresti. Refuzul de a contrasemna echivaleaza cu un "drept de veto" impotriva actului adoptat de organul deliberativ , fara a mai putea fi considerata o achiesare fortata

Este evident ca refuzul contrasemnarii reprezinta o conditie de valabilitate pentru emiterea actului administrativ. Dupa respingerea sesizarii de catre prefect sau pronuntarea instantei de contencios administrativ in sensul ca hotararea este legala, secretarul fie semneaza actul contestat, fie manifestarea de vointa a prefectului sau a instantei de contencios administrativ va tine loc de semnatura si actul va putea fi publicat.

Intr-o a treia semnificatie este de observat ca potrivit art. 108 al. 4 din Constitutia Romaniei hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru si se contrasemneaza de ministri care au obligatia punerii lor in executare, dupa care se publica.

De data aceasta contrasemnatura nu mai poate constitui o conditie de valabilitate deoarece manifestarea de vointa a organului colegial, la care a participat si ministrul ce urmeaza sa contrasemneze, s-a realizat, iar certificarea acesteia ca act administrativ s-a facut prin semnatura primului-ministru. Ministrul de resort semneaza confirmand asumarea responsabilitatii punerii in executare a hotararii sau ordonantei Guvernului. Contrasemnatura altui ministru decat a celui insarcinat in sedinta Guvernului cu punerea in executarea a actului administrativ nu atrage nulitatea actului, si poate fi acoperita de semnarea ulterioara de persoana competenta.

Confirmarea reprezinta o forma procedurala posterioara emiterii actului administrativ, deosebita de notiunea folosita in dreptul civil si poate fi utilizata in dreptul administrativ, in mod diferit in urmatoarele trei ipoteze.

Astfel, intr-o prima ipoteza notiunea de confirmare este folosita de organul administrativ emitent numai pentru a aduce la cunostinta persoanei fizice sau juridice interesate, ca intelege sa-si mentina un act administrativ emis anterior. In acest caz, confirmarea nu produce nici un efect juridic, nici independent si nici asupra actului confirmat, dar nici nu constituie o forma procedurala propriu-zisa, ceea ce face sa nu ne aflam in fata unui act juridic complex

Intr-o a doua ipoteza se recurge la "confirmare" pentru ca prin manifestarea de vointa a organului emitent sau superior sa se acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior. In acest caz nu ne aflam in fata unui act juridic complex, ci in fata unui nou act juridic, distinct de actul confirmat. Actul de confirmare face sa curga noi termene de atac potrivi legii nr. 29/1990, cu mentiunea ca daca viciul acoperit, provenea dintr-un act ce era de competenta organului superior care l-a confirmat, acest din urma organ va figura ca parat in actiunea in anulare

Intr-o a treia ipoteza confirmarea poate avea semnificatia unei aprobari date de organul ierarhic superior, fara de care actul administrativ nu dobandeste trasatura executorie. In acest caz confirmarile intervin atunci cand este vorba de raporturi sociale nascute in legatura cu atribuire unui statut personal (confirmarea hotararii unei comisii de doctorat de catre Comisia Superioara de Diplome).

Ratificarea este o manifestare de vointa prin care organul administrativ superior isi da acordul cu privire la continutul actului administrativ emis de un organ administrativ inferior

Actul administrativ ce urmeaza a fi ratificat este executoriu si produce efecte juridice inca din momentul emiterii, deci, chiar inainte de ratificare. Actul de ratificare descarca de raspundere organul emitent, iar, in acelasi timp, organul superior constata ca nu este cazul sa isi exercite dreptul de anulare . Este o forma procedurala mai rar intalnita. Ratificarea impreuna cu actul administrativ initial formeaza un act juridic complex. Cu toate acestea, cum ratificarea produce efecte numai intre organul care ratifica si organul emitent, orice cerere de chemare in judecata pentru anularea actului se va indrepta numai impotriva organului emitent.

Uneori, in dreptul administrativ, notiunea de ratificare se foloseste pentru a desemna manifestarea de vointa a organului superior prin care acesta recunoaste valabilitatea unui act administrativ inferior, emis cu depasirea competentelor sale

Comunicarea este o forma procedurala posterioara prin care se aduce la cunostinta, in mod direct sau prin afisare, continutul unui act administrativ individual sau a unui act administrativ jurisdictional. De exemplu, potrivit art. 71 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale primarul in exercitarea atributiilor sale, emite dispozitii cu caracter individual. Acestea devin executorii dupa ce au fost comunicate persoanelor interesate. Potrivit art. 85 al. 1 lit. h din legea nr. 215/2001 secretarul comunei, orasului sau a subdiviziunii administrativ-teritoriale asigura comunicarea catre persoanele interesate a actelor emise de primar sau de consiliul local in termen de cel mult 10 zile si nu mai tarziu de 3 zile pentru prefect si primar - art. 49 al. 2. Dovada comunicarii actului administrativ, care trebuie sa contina data la care a fost emis si data primirii comunicarii, este element procedural important pentru a sti daca exercitarea cailor de atac s-a facut in termenul prevazut de lege.

Necomunicarea actului administrativ, mai ales avand in vedere dreptul la o informare corecta a cetatenilor asupra problemelor de interes personal (art. 31 al. 2 din Constitutie), echivaleaza cu inexistenta acestuia si cu consecinta lipsei oricarui efect juridic. Caracterul executoriu al actului administrativ este anihilat. De exemplu, necomunicarea masurii anularii sau suspendarii permisului de conducere de catre autoritatea administrativa duce la inexistenta actului administrativ si nici un efect juridic nu poate fi recunoscut. Prin urmare, nu exista infractiune in cazul in care o persoana conduce un autoturism, fara sa cunoasca ca permisul de conducere i-a fost suspendat sau anulat.

In unitatile teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, actele administrative cu caracter individual se comunica, la cerere, si in limba materna (art. 51 din Legea nr. 215/2001).

Publicarea este operatiunea materiala prin care un act administrativ, de regula normativ, este adus la cunostinta cetatenilor, fie prin Monitorul Oficial, in cazul hotararilor si ordonantelor Guvernului, ordinelor si instructiunilor ministrilor, s.a.m.d., fie prin Monitoare Oficiale locale, prin afisare sau presa, sau alte mijloace de difuzare scrisa, pentru ordinele prefectului, hotararilor consiliilorlocale, s.a.m.d .

Pentru actele administrative normative, publicarea constituie o conditie de valabilitate, respectiv de existenta a actului. Nepublicarea atrage inexistenta actului, indiferent de organul emitent, ca o consecinta directa a reversului principiului nemo censetur ignorare legem. Constitutia prevede expres sanctiunea inexistentei actului administrativ normativ nepublicat - art. 108 al. 4. Totusi Constitutia admite o singura exceptie - hotararile cu caracter militar se comunica numai institutiilor interesate.

In art. 10 al. 1 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative se arata ca in vederea intrarii lor in vigoare, hotararile si ordonantele Guvernului, actele normative ale autoritatilor autonome, precum si ordinele, instructiunile si alte acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I.

Ordonantele si hotararile Guvernului se publica numai dupa ce au fost semnate de primul-ministru si au fost contrasemnate de ministri care au obligatia sa le puna in executare, iar celelalte acte normative se publica dupa ce au fost semnate numai de emitent.

Data intrarii in vigoare a actului administrativ normativ este, de regula, data publicarii. Nu se poate stabili o data anterioara publicarii pentru inceperea producerii efectelor juridice, deoarece s-ar contraveni principiului general consacrat in art. 15 al. 2 din Constitutia Romaniei, respectiv cel al neretroactivitatii actelor normative. Actul administrativ normativ va putea cuprinde insa o data posterioara publicarii pentru a incepe sa produca efecte juridice (de exemplu, 'va intra in vigoare la 60 de zile de la data publicarii').

Avand in vedere ca Monitorul Oficial nu poate sa apara in aceeasi zi in toate localitatile tarii, precum si faptul ca acest moment poate sa coincida fie cu ultima zi lucratoare a saptamanii sau cu o zi libera, intrarea in vigoare a unui act normativ, de regula, nu ar trebui sa fie data publicarii, ci o data ulterioara acesteia, asa cum s-a procedat in cazul legii dupa revizuirea Constitutiei. Astfel, cunoasterea normei juridice nu ar mai putea fi contestata.

Potrivit art. 150 al. 1 si art. 109 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, hotararile cu caracter normativ ale consiliilor judetene si locale, devin obligatorii si produc efecte juridice numai de la data aducerii la cunostinta publica. Dispozitiile normative ale primarului (art. 71), presedintelui consiliului judetean (art. 117 al. 1) si ordinele normative ale prefectului (art. 138) devin executorii numai dupa ce au fost aduse la cunostinta publica. Legiuitorul, de aceasta data, lasa la latitudinea organului emitent sa alega calea aducerii la cunostinta publica (imprimare, afisare, presa, alte mijloace de difuzare). Anterior Legii nr. 215/2001, in textul art. 114 din Legea nr. 69/1991 se pretindea ca ordinul prefectului sa fie adus la cunostinta publica prin afisare si publicare, operatii cumulative dupa care actul devenea executoriu. Prin Ordonanta Guvernului nr.75/2003 s-a creat cadrul general pentru infiintarea, organizarea si functionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitatilor administrativ-teritoriale[76].

Obligativitatea publicarii actelor administrative individuale este ceruta de lege in mod exeptional . Este drept ca, nu intotdeauna aceasta forma nu constituie intotdeauna o conditie de valabilitate. Nu de putine ori autoritatile administrative trec la publicarea unor acte, tocmai in ideea cunoasterii mai bine de catre cetateni a acestora, oferind totodata si o cale de acces in controlul lor. De altfel, atunci cand legea cere publicarea unui act administrativ individual, o poate face si in ideea ca administratia este indreptatita sa comunice actul respectiv unui numar foarte mare de cetateni (de exemplu, inscrierea in listele de alegatori

Totusi, "regula ramane", in cazul actelor administrative individuale, comunicarea acestora. Nu este suficient ca persoana interesata sa ia cunostinta despre actul administrativ si continutul acestuia prin publicare in Monitorul Oficial, afisare la sediul organului administrativ, audiente s.a.m.d.[79]. De exemplu, potrivit art. 72 al. 2 din legea nr. 215/2001 mandatul primarului inceteaza in diferite cazuri, iar prefectul prin ordin, ia act de incetarea mandatului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanta de contencios administrativ, in termen de 10 zile de la comunicare. Comunicarea actului administrativ individual constituie o conditie procedurala posterioara, si reprezinta o conditie de legalitate a acestuia. Prin urmare publicarea acstui ordin, nu poate produce nici un efect juridic, iar termenul de atac a actului administrativ in fata instantelor judecatoresti nu curge de la data publicarii, ci de la comunicare.

Formele de comunicare sau publicare nu trebuie confundate cu publicitatea legala sau formala, necesara pentru opozabilitatea unui act juridic fata de terti care justifica un interes fata de o situatie juridica . De exemplu, decizia de numire a tutorelui se afiseaza la    sediul primariei de la domiciliul minorului (art. 119 alin. 1 din Codul familiei).

D.    Forme procedurale esentiale si forme procedurale neesentiale

In functie de scopul in vederea caruia o anumita forma procedurala a fost instituita, in dreptul administrativ se poate face distinctie intre forme procedurale esentiale si forme procedurale neesentiale

Formele procedurale esentiale se caracterizeaza prin faptul ca asigura legalitatea si oportunitatea actelor administrative iar nerespectarea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea lor.

Formele procedurale neesentiale sunt cerute numai pentru stimularea operativitatii administratiei sau a tehnicii de elaborare a actului administrativ, fara ca nerespectarea lor sa constituie o conditie de valabilitate a actului administrativ.