BUGETUL UNIUNII EUROPENE

Bugetul UE este o constructie fara echivalent pe plan mondial. Pe de-o parte, el reprezinta mult mai mult decat bugetele organizatiilor internationale (chiar si a celor mai mai dezvoltate si substantiale, precum ONU sau Banca Mondiala). Pe de alta parte, este incomparabil mai putin dezvoltat decat cel al unor state nationale si chiar al unor federatii: cu o pondere de circa 1% din PIB comunitar, bugetul UE se afla la mare distanta de ponderile de minimum 15% (urcand pana la peste 50%) existente in orice tara de pe glob.

Exista mai multe explicatii pentru aceasta situatie:

a)     bugetul UE nu a fost destinat sa opereze redistribuiri in cadrul gruparii (chiar daca a ajuns sa faca acest lucru in mare masura in termeni relativi, ele sunt minore in termeni absoluti), ci sa finanteze acele politici pe care Comunitatea avea sa decida sa le instituie;

b)    UE are, in cea mai mare masura, functii reglementatoare, nu redistributive, iar bugetul comunitar nu face decat sa reflecte acest lucru;

c)     UE nu are competente tocmai in acele domenii care solicita cel mai mult bugetele nationale: securitate sociala, aparare.

Dimensiunea redusa a bugetului comunitar, cuplata cu imposbilitatea legala ca acesta sa inregistreze deficite si, mai recent (din 1988), cu practica fixarii multianuale a limitelor sale de cheltuieli, fac ca acesta sa nu aiba practic nicio relevanta macroeconomica, in sensul ca nu poate fi folosit deloc drept parghie de politica macroeconomica (penttru stabilizarea sau, dimpotriva, stimularea economiei).

Bugetul UE exhiba si alt aspect paradoxal. El contine alocatii comparativ foarte reduse pentru destinatii unde exista certe posibilitati de a realiza economii de scala si care corespund preferintelor celei mai mari parti a membrilor UE, ceea ce - potrivit teoriei federalismului fiscal - le-ar recomanda pentru finantare centralizata: cercetare-dezvoltare; asistenta externa. Ratiunea acestui paradox trebuie cautata in ceea ce unii autori numesc "dilema fundamentala a finantelor UE": faptul ca, desi in mod colectiv tarile membre sunt intereaste sa realizeze anumite obiective in conditiile cele mai eficiente din punctul de vedere al costului lor, in mod individual fiecare stat membru este interesat sa obtina o diferenta cat mai favorabila dintre contributia sa la bugetul comunitar si alocatiile primite de la acesta.

Cadrul legal si institutional

Bugetul UE isi are baza legala in chiar Tratatul de la Roma, Articolele 199-209 (in prezenz Art.268-280). Dispozitiile initiale s-au modificat insa foarte mult in timp. Doua momente, cu deosebire, sunt de retinut in ceea ce priveste amendarea legislatiei primare.

Tratatul de la Luxemburg (1970). S-a introdus sistemul "resurselor proprii" ale Comunitatii, care inlocuiau contributiile directe ale statelor membre, marcand un important progres in directia federala. Parlamentul European a primit prerogativa de a adopta oficial bugetul comunitar, iar descarcarea de gestiune urma sa fie acordata de catre Parlament impreuna cu Consiliul.

Tratatul de la Bruxelles (1975) a prevazut adoptarea bugetului prin decizia comuna a Parlamentului si Consiliului, a retinut doar pentru Parlament dreptul de a acorda descarcarea de gestiune si a impartit intre Consiliu si Parlament dreptul final de decizie privind cheltuielile "obligatorii" (date in competenta Consiliului) si, respectiv, "neobligatorii" (lasate la latitudinea Parlamentului). Tratatul a prevazut si crearea unei Curti de Conturi, care si-a inceput activitatea in 1977, la Luxemburg. Curtea de Conturi are, printre altele, sarcina de a certifica legalitatea si regularitatea tranzactiilor bugetare.

In ceea ce priveste rolul Comisiei in intocmirea bugetului comunitar, acesta se limiteaza la intocmirea proiectului preliminar de buget, care face apoi obiectul procedurii co-deciziei de catre Consiliu si Parlament. Comisia este insa singura responsabila de executarea bugetului comunitarIn practica, aceasta este o activitate foarte laborioasa (care presupune emiterea anuala a sute de mii de autorizatii individuale de plati), pe care Comisia o imparte cu Statele Membre, in sensul ca aceste gestioneaza in ultima instanta circa 80% din bugetul comunitar, dupa efectuarea transferurilor bugetare de catre Comisie.

Procedura de adoptare a bugetului comunitar si distributiile de competente in aceasta materie au cunoscut schimbari in timp. Parlamentul a capatat competente extinse in materie bugetara cu ocazia celor doua Tratate din anii '70 (Luxemburg si Bruxelles), printre care cea de adoptare oficiala a bugetului si, foarte important, cea de respingere a sa daca exista "motive importante". Aceasta decizie nu poate fi adoptata insa decat cu o majoritate de doua treimi din voturi reprezentand majoritatea parlamentarilor. Deoarece aceste prerogative au fost obtinute inainte ca Parlamentul sa ajunga sa detina puteri decizionale semnificative in alte domenii, acesta a fost multa vreme tentat sa "supra-utilizeze" aceste puteri pentru a-si impune punctul de vedere in alte domenii:

adaugarea de linii bugetare pentru finantarea unor actiuni pentru care nu exista baza legala;

majorarea alocatiilor bugetare pentru politici existente pe care Parlamentul le considera insuficient dezvoltate (e.g., politica regionala, sociala, in domeniul transportului).

In unele cazuri, Parlamentul a mers pana la respingerea proiectelor de buget (in 1979 si 1984) sau, invers, la adoptarea oficiala a bugetului intr-o forma neagreata de Consiliu (1982 si 1986), necesitand invalidarea printr-o procedura in fata Curtii Europene de Justitie. Proliferarea acestor episoade a invedereat necesitatea unei solutii de durata. Aceasta a fost gasita intr-un aranjament informal, care da si Parlamentului un cuvant de spus in privinta resurselor bugetare. Este vorba de introducerea, din 1988, a "Cadrelor (Perspectivelor) Financiare Multianuale" care stabilesc pentru o perspectiva mai indelungata (de durata variabila: 5-7 ani pana acum) nivelul maxim al resurselor, care il da pe cel al cheltuieilor, precum si defalcarea cheltuielilor pe principalele categorii. Aceste perspective financiare fac obiectul unor Acorduri Inter-Institutionale intre Comisie, Parlament si Consiliu care, desi nu sunt obligatorii[1], au asigurat pana acum ca intelegerile realizate sunt respectate cu ocazia aprobarii oficiale a bugetelor anuale.

Veniturile bugetului comunitar, cunoscute sub numele de "resurse proprii" sunt decise doar cu participarea Statelor Membre. La nivelul Consiliului (de regula, in formatiunea ECOFIN) trebuie luata o decizie prin vot unanim, care apoi este supusa ratificarii de catre Statele Membre potrivit cerintelor lor constitutionale. In acest fel, Parlamentul European este "singurul parlament ales democratic care nu are dreptul de a decide asupra partii de venituri din buget". Acest fapt poate fi frustrant pentru parlamentarii europeni, dar in acelasi timp le si da posibilitatea de a fi raspunzatori doar pentru acordarea de resurse, nu si pentru perceperea de contributii din care acestea sa fie acoperite.

Aceasta practica informala nu este scutita de critici, cele mai pertinente fiind acelea ca ea prevaleaza asupra unor mecanisme de legiferare formale, induce o mare rigiditate in stablirea cheltuielilor si acopera intervale de timp complet decuplate de perioade legislaturii insitutiilor comunitare. Pe de lata parte, in cele aproape doua decenii scurse de la introducerea acestui mecanism nu a mai avut loc niciun incident legat de aprobarea bugetului anual al Uniunii.

Introducerea perspectivelor financiare multianuale a avut darul de a stabiliza procesul bugetar, care nu mai suscita conflicte si blocaje anuale, precum in trecut. Procedura formala de adoptare trebuie insa parcursa in fiecare an, iar derularea sa nu este total lipsita de controverse.

Punctul de plecare il constituie un proiect preliminar intocmit de Comisie plecand de la prevederile cadrului financiar multianual.Urmeaza apo aprobare, printr-o procedura foarte similara "codeciziei", de catre cele doua ramuri ale "Autoritatii Bugetare": Consiliul si Parlamentul. In cadrul Consiliului, deciziile privitoare la bugetul comunitar se iau cu majoritate calificata, iar in cadrul Parlamentului - cu majoritatea absoluta a membrilor sai. Cele doua institutii au fiecare precadere cu privire la cate o mare categorie de cheltuieli:

Consiliul are ultimul cuvant de spus cu privire la "cheltuielile obligatorii", definite drept cheltuielile care trebuie efectuate "in virtutea unei obligatii legale decurgand din Tratate sau acte adoptate in virtutea Tratatelor". In practica, aceste cheltuieli acopera platile pentru sectiunea "Garantare" a politicii agricole, pescuit, precum si o mica parte din asistenta externa, reprezentand in prezent 40-45% din buget, fata de 75% in anii '80;

Parlamentul are drept de decizie cu privire la celelalte cheltuieli, considerate "neobligatorii", actualmente majoritate in structura bugetului. In acest sens, el poate decide atat realocari, cat si majorari de alocatii bugetare, dar numai in limita unei jumatati din "rata maxima de crestere", determinata anual de Comisie ca medie aritmetica a tendintei PNB al statelor membre, cresterii medii a bugetelor statelor membre si evolutiei costului vietii.

Intrucat incadrarea cheltuielilor intr-una din cele doua categorii a dat loc la neintelegeri intre Parlament si Consiliu, in iunie 1982, cele doua institutii, impreuna cu Comisia, au convenit o declaratie politica prin care era decisa clasificarea cheltuielilor pe cele doua categorii. Odata cu adoptarea Perspectivelor Financiare Multianuale, distinctia dintre cheltuielile obligatorii si cele neobigatorii si-a pierdut din relevanta, intrucat fiecare ramura a autoritatii bugetare are posibilitatea sa se pronunte aspra dimensiunilor cheltuielilor indiferent de categorie.

Dimensiunea bugetului comunitar

Initial extrem de scazut (59 milioane ECU in 1960), reflectand stadiul embrionar al ceor mai multe politici comunitare, bugetul UE a inceput sa creasca accelerat, in principal pe seama cheltuielilor pentru politica agricola comuna, in anii '70 si '80, dupa care evolutia sa a fost strans legata de cea a PIB comunitar, osciland in jurul a circa 1.1% din acesta. La nivelul anului 2006, bugetul comunitar se ridica la valoarea de circa 120 miliarde EUR.

Evolutia ponderii bugetului UE in PNB comunitar (%)

Resursele bugetului comunitar

La origine, bugetul comunitar era constituit exclusiv pe seama contributiilor Statelor Membre. Aceste contributii tineau seama, in linii generale, de posibilitatile de plata ale membrilor (date de dimensiunea lor economica), dar erau totuti diferentiate si in functie de domeniul finantat: contributiile pentru Fondul Social European si pentru Fondul European de Dezvoltare urmau alte chei de repartizare, reflectand obligatii si interese diferite ale Statelor Membre.

Tratatul de la Roma prevedea insa posibilitatea inlocuirii contributiilor nationale "resurse proprii" ale Comunitatii, iar aceasta decizie - care semnifica o asumare mai pregnanta a identitatii distincte a CEE - a fost luata de Consiliul European de la Luxemburg (aprilie 1970).

Potrivit Tratatului de la Luxemburg, veniturile proprii ale bugetului comunitar urmau sa fie constituite din trei surse:

produsul taxelor vamale la import;

produsul prelevarilor variabile la importul de produse agricole;

"resursa TVA", constand dintr-un procent aplicat unei baze de impunere definita identic pentru fiecare contribuabil national.

Spre deosebire de contributiile bazate pe TVA, care nu au inceput sa functioneze - din cauza multiplelor probleme tehnice - decat din 1979, primele doua surse au putut fi utilizate imediat, motiv pentru care sunt indeobste desemnate si ca "resurse proprii traditionale". Functionarea lor presupune ca toate incasarile celor doua categorii de taxe sunt datorate bugetului comunitar, tarile membre neputand retine decat un procent maxim din aceste incasari pentru a-si acoperi cheltuielile de colectare[2].

In afara de usurinta colectarii si identificarii lor separate, exista si consideratii de substanta care justifica alegerea acestor surse ca prime venituri proprii ale Comunitatii:

ambele tipuri de taxe sunt stabilite la nivel comunitar, fiind identice pentru toate tarile membre,

existenta unor importante reexporturi face discutabila indreptatirea statelor membre de a-si insusi produsul acestor taxe: de pilda, Olanda, prin care tranziteaza numeroase exporturi destinate pietei germane, colecteaza taxe vamale de circa doua ori mai mari decat media statelor membre, fenomen cunoscut sub numele de "efectul Rotterdam".

Daca in anii '70, resursele proprii traditionale reprezentau peste jumatate din incasarile bugetului comunitar, in prezent acestea au ajuns aproape de doar o zecime (11.4% in 2005). Importanta relativa in accentuata scadere este rezultatul a doua evolutii:

aparitia altor resurse si cresterea incasarilor efectuate pe seama lor, in conditiile cresterii semnificative a dimensiunii bugetului comunitar;

reducerea in valoare absoluta a incasarilor, ca urmare a: reducerilor tarifare insemante convenite in cadrul rundelor de negocieri comerciale multilaterale; accederea la numeroase acorduri de liber schimb cu tari terte si acordarea de preferinte vamale tot mai generoase tarilor in curs de dezvoltare, mergand pana la eliminarea totala a taxelor vamale aplicate celor mai slab dezvoltate tari in baza initiativei EBA ("Everything But Arms"); cresterii importante a gradului de autosificienta alimentara; conversiei in taxe vamale, supuse ulterior unor angajamente de reducere, a prelevarilor variabile agricole.

Desi decisa, in principiu, inca din 1970, resursa bazata de TVA nu a inceput sa functioneze decat din 1979, ajungand insa rapid sa reprezinte cea mai importanta sursa a bugetului comunitar pana la mijlocul anilor '90. Aceasta resursa nu rezulta, asa cum se afirma uneori, din aplicarea unui anumit procent incasarilor din TVA ale tarilor membre. Daca lucrurile ar sta intr-adevar asa, atunci statele membre ar putea sa isi reduca unilateral si deliberat contributia la bugetul comunitar reducand TVA si majorand corespunzator alte impozite. Resursa TVA consta dintr-un anumit procent aplicat unei baze comune de impunere, definita identic pentru toate Statele Membre. Acest procent a fost plafonat de tratatul de la Luxemburg la 1%, dar in 1984 cerintele de cheltuieli ale bugetului au facut ca acest plafon sa fie atins. De aceea, Consiliul European de la Fontainebleau a decis majorarea procentului la 1.4% (mult sub procentul de 2% solicitat de Comisie), dar si aceasta dimensiune incepea sa fie insuficienta, generand initiative de majorare a sa la 1.6% sau chiar 1.9%. Introducerea unei noi surse proprii in urma "Pachetului Delors I" din 1988 a facut ca aceasta eventualitate sa nu mai fie evocata. Dimpotriva, s-a produs o inversare de tendinta in sensul reducerii importantei acestei resurse.

In primul rand, plafonul maxim a fost redus gradual: potrivit deciziei luate de Consiliul de la Edinburgh (1992), de la 1.4% pana la 1% intre 1995 si 1999, apoi, potrivit deciziei Consiliului de la Berlin (1999), la 0.75% in 2002 si 0.5% in 2004, iar in cele din urma, potrivit deciziei Consiliului European din decembrie 2005, la 0.3% pana la finele viitoarei perioade de programare multianuala, 2007-2013. In al doilea rand, a fost plafonata si apoi redusa si baza de impunere. Consiliul de la Bruxelles (1988) a decis ca aceasta baza sa nu poata depasi 55% din PNB national al fiecarui contribuabil, iar la Edinburgh s-a stabilit ca ea sa fie redusa pana la 50% din PNB, imediat - pentru membrii cei mai saraci (cu un PNB/locuitor de sub 90% din media UE) sau progresiv pana in 1999 - pentru ceilalti membri.

Conceptual, acest tip de resursa se aseamana cu "resursele proprii traditionale" si, deci, are justificari similare. Principala obiectie tine de caracterul puternic regresiv al acestui tip de contributie, considerat a intra in coliziune cu principiul echitatii fiscale.

Cea mai importata resursa actuala a bugetului comunitar este si cea mai recenta: este vorba de asa-numita "a patra resursa", bazata pe venitul national (PNB) al fiecarui stat membru. Introducerea acesteia a fost decisa in 1988, pe fondul insuficientei tot mai vadite a celorlalte resurse. Ea are un caracter "rezidual", in sensul ca nu exista un mecanism predeterminat de colectare a veniturilor comunitare in functie de prosperitatea economica a membrilor UE, ci marimea sa este determinata ex post, pentru a acoperi diferenta dintre produsul celorlalte resurse proprii si nivelul aprobat al cheltuielilor anuale. Aceasta diferenta se aloca apoi intre statele membre in functie de ponderea lor in PNB comunitar si se plateste prin transferuri directe de la bugetele nationale. Ea reprezinta, in prezent, ponderea larg majoritara in incasarile bugetului comunitar: 75% in 2005.

Introducerea (si, a fortiori, preponderenta) acestei resurse face obiectul unor cntroverse destul de aprinse. Sustinatorii ei releva caracterul mult mai echitabil decat cel al resursei bazate pe TVA, pe cand oponentii considera ca ea reprezinta o indepartare de la logica "resurselor proprii" si o intoarcere la contributiile pro rata ale statelor membre. Or, aceasta situatie ar echivala cu o pierdere a autonomiei financiare a UE si o exacerbare a abordarilor pronuntat tranzactionale ale statelor membre in procesul de decizie bugetar.[3]

Evolutia surselor de finantare a bugetului UE

(% din total venituri bugetare)

Surse: COM 2006, Haug 02, Gros-Micossi 05, Porto 04

Pentru exhaustivitate, trebuie precizat ca mai exista o sursa de venituri pentru bugetul comunitar, constituita in principal din impozitele platite de functionarii institutiilor europene, amenzi aplicate intreprinderilor pentru incalcarea regulilor de concurenta, dobanzi bancare si rezerve. Importanta acestor venituri este marginala, ele nedepasind in mod obisnuit 1% din bugetul comunitar.

Cheltuielile bugetului comunitar

Structura cheltuielilor comunitare este puternic dezechilibrata, in sensul ca - de peste 30 de ani - doua capitole de cheltuieli reprezinta peste 80% din totalul alocatiilor bugetare: cele destinate finantarii politicii agricole comune si, respectiv, politicii regionale a UE (prin asa-numitele fonduri structurale).

Evolutia structurii cheltuielilor bugetare ale UE (% din total)

Politica agricola comuna a reprezentat, incepand din 1965, principalul capitol de cheltuieli al bugetului comunitar, initial cu ponderi larg majoritare ("varful" a fost atins in 1970: 90%). Efectul de evictiune pe care il exercita asupra celorlalte cheltuieli bugetare a impus, in 1988, stabilirea unui mecanism special de plafonare a cheltuielilor bugetare, care nu mai puteau sa creasca cu mai mult de 74% din sporul anual al PNB comunitar. Consideratiile bugetare au jucat un rol important si in declansarea reformelor substantiale ale PAC, incepand din 1991, chiar daca unele din masurile decise (cum ar fi generalizarea platilor directe catre fermieri) nu sunt suceptibile sa protejeze bugetul comunitar.

Alaturi dar distinct de problema rationalitatii economice a sustinerii agriculturii, se pune si aceea a justificarii ca aceasta sustinere sa fie asigurata din surse comunitare mai degraba decat nationale. Atata vreme cat PAC a functionat pe baza preponderentei mecanismelor de garantare (prin achizitii de interventie) a preturilor, finantarea comuna se impunea intr-un context de piata comuna deoarece, altminteri, s-ar fi putut ajunge la situatia aberanta in care unele autoritati nationale ar fi trebuit sa preia pe propria cheltuiala surplusurile agricole produse in alte state membre. Generalizarea platilor directe reduce mult forta acestui argument si pledeaza in favoarea nei abordari opuse: sustinerea din bugetele nationale a acestor plati ar fi mai rationala, deoarece este greu de justificat de ce fermierii din regiuni sarace trebuie sa fie eligibili pentru acelasi nivel de plati ca si cei din regiuni prospere.

"Renationalizarea" partiala (in proportie de 25%) cheltuielilor agricole a fost propusa de Comisia Europeana intr-un document din 1998, dar nu a fost acceptata de statele Membre, in principal ca urmare a obiectiilor Frantei. Ulterior, in 2002, o intelegere franco-germana a "inghetat" pana in 2013 dosarul cheltuielilor bugetare agricole prevazand mentinerea lor in termeni reali.

Agricultura va deveni insa, in cursul perioadei de programare bugetara 2007-2013, al doilea capitol de cheltuieli al bugetului comunitar, deoarece cheltuielile cu destinatie regionala vor spori mai accentuat, consecinta a disparitatilor mai mari induse prin extnderea catre est a Uniunii Europene.

Desi raman in continuare in urma destinatiilor traditionale, cheltuielile asa-zis "interne" vor cunoaste o importanta majorare - aproape o triplare -, principalele destinatii atribuite fiind politica de mediu, competitivitate (cercetare-dezvoltare si infrastructura trans-frontiera), precum si justitie si afaceri interne. Toate aceste tipuri de cheltuieli satisfac in mult mai mare masura exigenta ca bugetele sa sustina bunuri publice furnizate mai bine la nivel central: ele sunt caracterizate prin economii de scala, externalitati importante si intrunesc preferinte relativ omogene. Pe de alta parte, in aceste domenii dimensiunea cheltuielilor este esentiala pentru obtinerea avantajelor scontate. Or, din acest punct de vedere, bugetul comunitar lasa de dorit: desi majorate de 2.5 ori, cheltuielile pentru justitie si afaceri interne reprezinta doar 2/3 din bugetul ministerului francez al Justitiei[4], iar alocarile pentru infrastructura - de ordinul doar catorva miliarde de euro pe an - nu pot nici ele asigura realizarea de foarte mari proiecte.

Reducerea relativa a importantei "actiunilor externe" in viitor este doar aparenta, intrucat in perioada anterioara bugetul comunitar includea la acest capitol si asistenta pre-aderare acordata unor tari terte devenite intre timp membre. In plus, asistenta externa acordata de UE este mai mare cu circa 50% decat o arata alocarile din bugetul comunitar, diferenta fiind reprezentata de Fondul European de Dezvoltare, care nu este inclus in buget.

Cheltuielile administrative nu sunt nici ele excesive. La nivelul anului 2004, intregul cost al intretinerii aparatului administrativ al UE era mai mic decat bugetul primariei Parisului.[5] Majorarile preconizate pentru 2007-2013 reflecta in buna masura rearanjari ale buugetului in sensul gruparii intr-un singur capitol a cheltuielilor pentru gestionarea diferitelor politici comunitare (care, anterior, erau incluse in liniile de buget corespunzatoare politicilor respective).

Principiile bugetului comunitar

Pe langa executia sa potrivit principiilor legalitatii, regularitatii si bunei gestiuni financiare, care sunt comune oricarei utilizari de fonduri publice, bugetul comunitar este tinut sa respecte si o serie de principii specifice:

a)     unitatea bugetara, potrivit careia toate veiturile si cheltuielile trebuie consolidate intr-un singur docment;

b)    universalitatea, care face ca nici o sursa de venit sa nu poata fi "rezervata" doar pentru anumite utilizari, iar transferurile bugetare trebuie facute integral, fara nicio compensare intre venituri si cheltuieli;

c)     anualitatea, concretizata in faptul ca exercitiile bugetare se intind pe durata unui singur an;

d)    echilibrul bugetar, care stipuleaza obligativitatea mentinerii egalitatii dintre venituri si celtuieli; in practica, aceasta este echivalenta cu o interdictie de a avea deficite bugetare, deoarece excedente in executie sunt adesea inevitabile, caz in care sumele in exces se reporteaza in anul viitor, contand ca venituri bugetare pentru exercitiul urmator.

e)     specificarea cheltuielilor, potrivit careia fiecare cheltuiala trebuie sa fie atribuita unui obiectiv specific si sa aiba o destinatie precisa.   

Poate cel mai important principiu este cel al echilibrului bugetar, care introduce un element de constrangere institutionala foarte important, in absenta caruia limitele cheltuielilor ar tinde sa se extinda mult pentru a acomoda multitudinea solicitarilor individuale ale statelor membre: a priori, acestea ar putea fi satisfacute prin aparent "mici" majorari ale deficitului, mult mai usor de decis decat actuala nevoie de majorare a resurselor proprii.

Economia politica a constructiei bugetului comunitar

Dimensiunea si structura actuala a bugetului comunitar, foarte deosebite de cele ale unui buget national tipic, sunt rezultatul unor decizii politice luate inca din primii ani de existenta a Comunitatii si influenteaza puternic optiunile statelor membre chiar si la ora actuala.

In primul rand, asa dupa cum s-a aratat, dimensiunea bugetului comunitar este foarte mica in raport cu cea a unui buget national tipic pentru un stat membru, ea reprezentand doar circa 2-2.5% din aceasta din urma. O dimensiune mica nu permite atingerea masei critice necesare adesea pentru realizarea corespunzatoare a unor obiective, fiind puse sub semnul indoielii mai ales cele de tip alocativ. Aceasta reprezinta o prima explicatie pentru structura preponderent redistributiva a cheltuielilor bugetului european (din care circa trei sferturi au vadit un asemenea caracter).

In al doilea rand, structura veniturilor bugetului comunitar are si ea particularitati majore fata de un buget national tipic. Resursele proprii traditionale sunt puternic dependente de anumite tipare de consum si, ca atare, nu ofera nicio justificare convingatoare pentru modul de distribuire a poverii intre statele membre pe care il impun. De asemenea, resursa bazata pe TVA este puternic regresiva si, ca atare, in contradictie cu principiile de constructie a unui buget echitabil. Aceste neajunsuri au fost estompate odata cu atingerea unei largi preponderente a celei de-a "patra resurse", cea bazata pe PNB. Totusi, aceasta face contributiile doar mai proportionale, dar nu si echitabile din perspectiva teoriei finantelor publice, potrivit careia contribuabiliii care nu sunt in situatii de egalitate nu trebuie taxati in mod egal. Altfel spus, contributiile bugetare nu trebuie sa fie proportionale, ci progresive, in functie de gradul de prosperitate al contribuabililor. Or, la ora actuala, contributiile la bugetul comunitar sunt foarte aproape de o proportionalitate integrala, desi venitul pe locuitor al membrilor variaza semnificativ.

Raportul dintre ponderea in veniturile bugetare si ponderea in PNB

comunitar

Dupa cum se observa din tabelul de mai sus, contributiile tind sa fie aproape proportionale cu PNB (proportionalitatea completa existand atunci cand raportul este unitar), iar deviatiile de la proportionalitate au de regula tendinte degresive, in sensul ca tarile cele mai sarace au fara exceptie niveluri supraunitare, iar tarile mai bogate au niveluri supraunitare mai mici sau chiar niveluri subunitare. Aceasta situatie este echivalenta cu a "argumenta ca ceea ce este corect la nivel national nu este corect si la nivel comunitar, doar primul meritand preocupare pentru justitie fiscala". Depasirea ei nu este lesnicioasa atata vreme cat orice modificare a sistemului "resurselor proprii" necesita acordul unanim al membrilor UE. Ipoteza relaxarii acestei reguli de decizie nu este insa lipsita de riscuri, deoarece ar deveni teoretic posibil ca o majoritate de contribuabili sa decida sa isi usureze propria povara transferand o parte mai mare din ea pe umerii minoritatii.

In ceea ce priveste structura cheltuielilor, ele au fost initial stabilite de o maniera care favoriza anumite tari, fiind binecunoscuta teoria compromisului franco-german conform careia accesul liber al produselor industriale, preponderent germane, pe piata comunitara a trebuit "platit" cu asigurarea unui regim de favoare pentru produsele agricole, de interes preponderent francez. Mutatii semnificative ulterioare nu s-au produs decat tot prin compromisuri reflectand prioritati politice, cel mai bun exemplu fiind majorarea masiva a fondurilor structurale, utilizata ca instrument de moderare a rezervelor fata de desavarsirea pietei interne unice si constructia uniunii economice si monetare.

Odata prinse intr-un anumit tipar ca urmare a unor decizii politice punctuale, cheltielile bugetului comunitar sunt foarte greu de modificat radical, deoarece aceasta reclama un acord pe marginea perspectiveor financiare multianuale care, spre deosebire de structura bugetelor anuale, necesita unanimitatea statelor membre. Or, in cadrul negocierilor inter-guvernamentale, nu exista nicio voce care sa apere interesele de ansamblu ale UE[6], in conditiile in care este teoretic perfect posibil ca interesul particular al unui anumit stat membru sa fie mai bine servit de o masura care este in detrimentul interesului comun. Este interesant de remarcat ca aceeasi eventualitate exista si in cazul acordarii ajutoarelor de stat nationale, iar tocmai acest lucru a facut ca formularea si aplicarea regulilor comunitare in aceasta materie sa aiba loc la nivel exclusiv supranational. Intrucat, asa cum reiese cu pregnanta din "Raportul Sapir", interesul de ansamblu este mai bine servit de un buget cu functii preponderent alocative, sistemul de luare a deciziilor favorizeaza deci perpetuarea caracteristicilor preponderent redistributive ale bugetului comunitar.

Apoi, in contextul general al primatului elementelor de redistribuire, tendinta naturala este de "inghetare" a situatiei de la un moment dat, din cauza binecunoscutei probleme a intensitatii diferite a intereselor contrare. Concret, in Uniunea Europeana exista atat contribabili neti, cat si beneficiari neti din bugetul comunitar, dar ponderea "soldurilor nete" pozitive in PIB national este, de regula mai mare decat ponderea "soldurilor" negative. Nici o tara membra nu are contributii nete mai mari de 0.5% din PIB, pe cand exista numeroase tari ale caror beneficii nete depasesc 1% din PIB.

Nivelul relativ al contributiilor nete la bugetul comunitar, 1999

(in % din PIB national)

Beneficiile fiind mai concentrate decat costurile, beneficiarii neti au mize mai puternice de aparat in cadrul negocierilor, iar acest lucru favorizeaza mentinerea trasaturilor redistributive existente. Odata cu aderarea unui mare numar de state susceptibile sa fie mari beneficiari neti in termeni relativi, aceasta trasatura se va accentua.

Cele de mai sus descriu o stare de lucruri caracterizata printr-o puternica "dependenta de cale". Ca urmare, in unele situatii, "noii veniti" au gasit reguli bugetare puternic defavorabile, pe care nu aveau cum sa le schimbe radical din cauza marii lor inertii. In cele mai flagrante cazuri s-a recurs insa la aranjamente ad hoc care sa micsoreze dificultatile percepute de anumiti membri, fara a schimba insa regulile de ansamblu. Cel mai bun exemplu in aceasta privinta il ofera Marea Britanie care, la intrarea in CEE, din cauza structurii comertului sau exterior si a preponderentei absolute a "resurselor proprii traditionale", trebuia sa plateasca o contributie disproportionata in raport cu alti membri apropiati ca posibilitati de plata, in vreme ce posbilitatea de a beneficia de cheltuieli comunitare, in contextul preeminentei finantarii PAC, era limitata. Dupa paliative temporare, s-a convenit la Consiliul European de la Fontainebleau (1984) instituirea unui mecanism corectiv permanent, asa-numitul "rabat britanic". Acesta consta din "rambursarea" catre Marea Britanie a circa doua treimi din contributia sa neta la bugetul comunitar, rambursare al carei cost este suportat doar de contribuabilii neti. Acest aranjament isi avea justificare doar atata vreme cat persista pozitia dezavantajoasa a Marii Britanii in raport cu regulile de formare a veniturilor si de alocare cheltuielilor, iar Marea Britanie era printre cele mai putin prospere tari membre.

Succesiv, evolutii precum trecerea la contributii bazate pe PNB, reducerea relativa a cheltuielilor agricole si cresterea celor structurale (mai favorabile britanicilor), ca si ascensiunea Marii Britanii pe locul al treilea in UE din punctul de vedere al PIB/locuitor, au redus indreptatirea sa la acest tratament de favoare. De asemenea, situatiile unor state membre au ajuns sa nu mai justifice postura lor de "finantatori" ai rabatului britanic: tari precum Olanda si Suedia au ajuns mai sarace in termeni de PIB/locuitor decat Marea Britanie, primind din aceasta cauza, cu ocazia Consiliului European de la Berlin (1999) un "rabat de la rabat", adica o reducere a sumai cu care trebuie sa ramburseze partial contributia britanica.

In paralel, au aparut si alte situatii aparent aberante: Germania, a carei contributie neta la bugetul comunitar este aproximativ egala cu cele cumulate ale tuturor celorlalti contribuabili neti, a ajuns abia pe locul 10 in UE din punctul de vedere al prosperitatii (masurate prin indicatorul PIB/locuitor). Aranjamente speciale au inceput sa fie facute si pentru a compensa aceasta situatie. Consiliul European din decembrie 2005 a redus procentul din baza TVA pe care trebuie sa il plateasca Germania la 0.15%, fata de nivelul de 0.3% general aplicabil, reduceri similare primind si alti contribuabili neti: Austria, Olanda si Suedia. In schimb, rabatul britanic a fost redus.

Asistam, deci, la un angrenaj in care distorsiuni preexistente, in loc sa fie corectate, sunt contracarate cu alte distorsiuni, conducand spre o situatie in care fiecare Stat Membru risca sa aiba un set à la carte de reguli privind bugetul comunitar, ceea ce reprezinta o modalitate sigura de a submina sentimentul de solidaritate comunitara care, in ultima instanta, este principala ratiune de existenta a bugetului comunitar in structura sa actuala.