Cadrul juridic al politicii de concurenta

Cadrul juridic al politicii de concurenta

Tratatul de la Roma contine o serie de reguli comune pentru realizarea liberei circulatii a bunurilor, persoanelor, serviciilor si capitalurilor. Concurenta reprezinta unul din domeniile incluse in prevederile Tratatului. Un capitol intreg (partea a III- a a Tratatului) este dedicat regulilor de concurenta care sunt clasificate in doua categorii. O prima categorie cuprinde reguli care sunt aplicabile comportamentelor intreprinderilor si a doua categorie sunt reguli privind practicile comportamentale ale statelor membre.

Simplicitatea cu care sunt redactate articolele Tratatului, in general si cele privind concurenta, in particular degaja o eleganta specifica. Recurgerea la aceasta forma simpla, fara utilizarea unor formulari sofisticate sau artificiale a pornit din necesitatea de a fi tradusa versiunea originala a Tratatului in toate limbile statelor membre din Comunitate. Acest ansamblu legislativ era calea garantarii unui 'level playing field' pentru mentinerea concurentei nedistorsionate in spatiul comunitar, unde dreptul comunitar era prioritar fata de legislatiile nationale. Capitolul concurenta din Tratat este completat cu alte texte europene care cad in afara acestuia si care iau forma reglementarilor, directivelor, deciziilor, recomandarilor si opiniilor. Altfel spus in cuvintele Tratatului de la Roma: 'o reglementare va avea aplicare generala. Aceasta va da obligatia de aplicare directa si in intregime in toate statele membre. O directiva va fi obligatorie ca rezultat al realizarii sale in fiecare stat membru caruia i se adreseaza, dar va lasa autoritatii nationale alegerea asupra formei si metodelor de punere in aplicare. O decizie va obliga in totalitate pe cei carora li se va adresa. Recomandarile si opiniile nu vor avea forta obligatorie'. Fara a aduce modificari, Tratatul instituind Uniunea Europeana (Tratatul de la Maastricht) intrat in vigoare la 1 mai 1999 renumeroteaza articolele Tratatului de la Roma in materie de concurenta. Astfel, daca in vechea numerotatie prevederile asupra controlului acordurilor si abuzurilor din pozitie dominanta erau incluse in articolele 85 si 86, in noua numerotatie le regasim la articolul 81, respectiv 82. La fel, articolul 90 privind serviciile de interes economic general devine articolul 86, iar articolele 92 si 93 referitoare la ajutoarele de stat sunt redenumite cu 87, respectiv 88.

Acordurile dintre intreprinderi si comportamentele restrictive care influenteaza comertul intra- comunitar sau care impiedica, restrang sau falsifica concurenta din interiorul pietei comune europene sunt reglementate prin articolul 85. Redactarea articolului 85 este destul de generala si constructia sa se rezuma la doua notiuni fundamentale: definirea obiectului si efectului asupra functionarii pietei comune. Definirea obiectului cuprinde sfera largita a tuturor acordurilor, deciziilor de asociere si practicilor concertate care au loc intre intreprinderi. Ca atare, Comisia si Curtea de Justitie au dat o definitie a intreprinderii plasata in acest context al regulilor pentru concurenta: 'orice entitate care exercita o activitate economica, independent de statutul juridic al acestei activitati si de modul sau de finantare.' Consecintele acordurilor asupra functionarii pietei comune sunt esentiale in decizia de interzicere, deoarece sunt avute in vedere toate acordurile care afecteaza schimburile intra- comunitare sau care impiedica, restrictioneaza sau distorsioneaza procesul concurential, indiferent de provenienta intreprinderilor: dintr- un stat membru sau / si o tara terta.

Deoarece acordurile reprezinta una din formele clasice de restrictionare a concurentei, PCC le- a inscris printre prioritatile de pe agenda comunitara a PCC. Articolul procedeaza la o enumerare limitata a exemplelor acordurilor care prin efectele lor altereaza mecanismelor de functionare ale pietei: impunerea preturilor sau a conditiilor de comercializare; limitarea productiei, a pietelor, dezvoltarii tehnologice sau a plasamentelor de capital; segmentarea pietelor de desfacere sau a surselor de aprovizionare; includerea de clauze contractuale privind obligatii suplimentare pentru partenerii de afaceri, fara nici o legatura cu obiectul contractului.

Regula de minimis considera in mod direct o parte a acordurilor inofensive: acordurile orizontale incheiate intre intreprinderile care nu depasesc 5% din piata de bunuri si servicii, respectiv acordurile verticale cu mai putin de 10%. Motivatia principala a delimitarii acordurilor in functie de segmente de piata diferite a pornit de la caracteristicile acestora. Astfel, acordurile verticale sunt considerate de analisti mai 'prietenoase', deoarece sunt stabilite intre agenti economici aflati in puncte diferite ale activitatii de productie si distributie, ceea ce implica complementaritatea bunurilor si serviciilor, in timp ce pentru acordurile orizontale vorbim de substituibilitatea bunurilor.

Paragraful 3 aduce 'un remediu la imperfectiunile pietei' , in sensul ca introduce in analiza efectele benefice ale acordurilor. Facand distinctie intre acordurile 'bune' si 'rele' cu Piata Comuna, Comisia scoate de sub incidenta paragrafului 1 intelegerile care indeplinesc simultan urmatoarele patru conditii: produc un efect economic favorabil; acorda consumatorilor o parte echitabila a profiturilor; contin doar restrictii indispensabile obtinerii rezultatelor economice favorabile; nu creaza un impact asupra eliminarii concurentei pentru o parte substantiala a produselor in cauza. Analiza acordurilor are ca principal fundament 'testul eficientei' care consta in inregistrarea si compararea avantajelor cu dezavantajele sociale rezultate din respectiva intelegere. Compatibilitatea acordurilor cu Piata Comuna rezulta din soldul pozitiv al bilantului economic, unde activul reprezinta utilitatea comunitara pe care o aduce si pasivul cuantifica pericolul real sau potential al acordului realizat. Pana la reformarea regulamentului nr. 17/1962 privind aplicarea articolelor 85 si 86, decizia compatibilitatii acordurilor individuale apartinea in Comisiei care avea dreptul exclusiv al notificarii acordurilor. O data cu intrarea in vigoare a noului regulament la 1 mai 2004, sistemul notificarii este desfiintat, iar acordurile individuale devin subiectul unui control ex- post realizat de autoritatile nationale de concurenta si de Comisie.

Punerea in aplicare automata a paragrafului 3 este realizata prin intermediul regulamentelor de scutire in bloc sau pe categorie. Elementul comun este prezenta pragurilor maxime reprezentand parti de piata cumulate ale intreprinderilor participante la acord care variaza dupa tipul acordurilor. Spre exemplu, pentru acordurile orizontale au fost create o serie de exceptii in bloc pentru promovarea cooperarii in materie de cercetare- dezvoltare, unde segmentul de piata cumulat este de maxim 25% din piata de referinta[1] si acorduri de specializare cu un prag maxim de 20%[2]. Date fiind aceste niveluri totale ale partilor de piata, este clar ca obiectivul urmarit era de a fi avantajate intreprinderile mici si mijlocii care prin cooperare se vor adapta mai usor la schimbarile de mediu si vor reusi sa devina mai puternice fata de companiile importante.

Cat priveste acordurile verticale, scutirile in bloc cuprind categoriile de acorduri de distributie exclusiva sau acordurile de cumparare exclusiva. in primul caz, acordurile sunt incheiate intre furnizori si unul sau mai multi concesionari. Concesionarii obtin astfel dreptul de vanzare 'oficial' asupra produselor fabricate de producator. Avantajul acestui gen de acord la nivelul producatorului este de a putea desface mai usor produsele sale in alte state membre ale UE pentru care nu dispune de suficiente informatii pentru o cunoastere aprofundata. Faptul de a avea un circuit oficial de distributie nu permite impiedicarea absoluta a importurilor paralele catre respectivele tari. Prin importuri paralele intelegem importurile catre una sau mai multe state membre aflate in afara canalelor de distributie oficiale stabilite de producator. In aceste conditii, scutirea pe categoriile de acorduri de distributie exclusiva devine inaplicabila oricare ar fi clauza care vizeaza impiedicarea importurilor paralele. La fel cu acordurile de distributie exclusiva, acordurile privind cumpararea exclusiva beneficiaza de o scutire in bloc. Prin acord de cumparare exclusiva intelegem un acord prin care distribuitorul se obliga sa se aprovizioneze excluviv de la un fabricant sau alt furnizor determinat, fara totusi a i se atribui un teritoriu de vanzare exclusiv. Obligatia de cumparare exclusiva este in general limitata la o perioada de cinci ani cu posibilitatea de reinnoire.

Unele forme de acorduri sunt interzise de continutul Tratatului si aplicate in consecinta de Comisie si Curte. La modul general, Comisia aplica regula numita 'de minimis' pentru cazurile a caror impact economic este neglijabil. Exista numeroase varietati de acorduri care sunt interzise in functie de caracteristicile particulare ale unui produs, ale unei piete sau a metodelor regizate de intreprinderi. Totusi, patru categorii de acorduri sunt in principal interzise de regula comunitara a concurentei. In primul rand, actiunea de segmentare a pietei prin care producatorii isi impart intre ei pietele. In al doilea rand, acordurile de fixare a preturilor care impiedica procesul concurential sa se exercite prin preturi. In al treilea rand sunt proscrise restrictiile privind accesul noilor concurenti. In ultima instanta, acordurile de distributie exclusiva care sunt acoperite in mod normal de scutirile in bloc sunt interzise atunci cand impiedica importurile paralele.

Comportamentele abuzive din pozitie dominanta sunt reglementate de articolul 86. In 1979, Curtea Europeana de Justitie dadea pentru prima oara definitia pozitiei de monopol in afacerea Hoffmann- La Roche. Desi prin definitie intreprinderile au o putere de piata care le permite sa adopte un comportament independent de interesele participantilor la actul de vanzare- cumparare, articolul 86 nu interzice monopolul, doar abuzul din pozitie dominanta. Criteriul este identic cu cel al articolului 85: prejudicierea comertului intre statele membre ale Comunitatii.

Cu ocazia aceleasi decizii din 1979, Curtea Europeana de Justitie formuleaza o definitie pentru abuzul din pozitie dominanta: 'o notiune obiectiva care vizeaza comportamentele unei intreprinderi comportamente care sunt de natura sa influenteze structura pietei acolo unde, ca urmare a prezentei intreprinderii in cauza, gradul de concurenta este scazut si care are ca obiect constituirea unui obstacol, prin recurgerea la mijloacele diferite de cele care guverneaza o concurenta normala a produselor si serviciilor pe baza prestatiilor operatorilor economici in mentinerea unui grad al concurentei pe piata sau la dezvoltarea acestei concurente'. Aceasta definitie a fost data ulterior punerii in aplicare a prevederilor Tratatului de la Roma si subliniaza diversitatea comportamentelor abuzive din pozitie dominanta. Continutului articolului 86 arata ca autorii Tratatului de la Roma erau constienti de acest lucru si din intentia de a nu omite nimic, dar si de a mentine aceeasi linie simpla, au recurs ca si in cazul articolului 85(1) la prezentarea cu titlu de exemplu a catorva practici interzise : 'a) impunerea in mod direct sau indirect a preturilor de cumparare sau de vanzare sau a altor conditii de tranzactie neechitabile; b) limitarea productiei, debuseelor sau a dezvoltarii tehnice in dezavantajul consumatorilor; c) impunerea partenerilor comerciali de conditiilor inegale pentru prestatii echivalente, conducand la un dezavantaj in concurenta; d) conditionarea incheierii contractelor prin acceptarea de catre parteneri a prestatiilor suplimentare care, prin natura sau finalitatea comerciala, nu au legatura cu obiectul acestor contracte'.

Comisia si autoritatile nationale pentru concurenta analizeaza comportamentele abuzive din pozitie de monopol pornind de la calcularea partii de piata pe care o detine respectiva companie in scopul de a stabili valoarea de adevar a ipotezei existentei pozitiei dominante. Un alt element esential il reprezinta identificarea pietei globale, numita de analisti piata de referinta, deoarece constitue etalonul la care se raporteaza segmentul de piata detinut de intreprindere, in functie de care este formulata decizia asupra prezentei pozitiei dominante. Dimensiunea dubla indusa de criteriile geografice si economice definesc piata de referinta ca fiind cel mai mic spatiu geografic si cel mai mic grup de produse dincolo de care este posibil pentru intreprinzator sa majoreze pretul peste valoarea curenta. Conditia cea mai importanta pentru o piata de referinta este existenta unei cereri si oferte de produse sau servicii strans substituibile care sa nu dea posibilitatea nici uneia din firmele prezente sa influenteze preturile, deoarece in caz contrar consumatorii vor putea sa se reorienteze catre alte produse sau zone geografice care ofera inlocuitori ai produsului de baza. In practica europeana procentul de 40% traseaza o linie de demarcatie intre prezenta si absenta unei pozitii dominante. Completarea analizei este data de informatiile referitoare la structura ofertei si puterea altor concurenti, structura cererii si reactia consumatorilor la variatia preturilor, concurenta potentiala prin prezenta barierelor la intrarea pe o piata sau posibilitatea de crestere a segmentele de piata detinute de intreprinderile concurente.

Operatiile prin care doua sau mai multe firme fuzioneaza sau prin care o firma achizitioneaza, direct sau indirect, una sau mai multe firme, preluand controlul in totalitate sau in parte sunt supuse controlului instituit de regulamentul privind operatiile de fuziune care constituie unul din principalele instrumentele ale politicii de concurenta. Acest regulament a fost adoptat la 21 decembrie 1989 si a intrat in vigoare incepand cu 21 septembrie 1990. Regulamentul promoveaza Comisia ca singura autoritate de investigare a operatiilor de concentrare la scara larga cu impact comunitar Sfera de aplicare a regulamentului cuprinde operatiile de concentrare de dimensiune comunitara si cele ale caror efecte se rasfrang intr-un mod restrictiv asupra comertului comunitar. Astfel, dupa revizuirea regulamentului in 1997, o operatie de concentrare are marime comunitara atunci cand : a) cifra de afaceri totala realizata pe plan mondial de intreprinderile concentrate este superioara sumei de 2, 5 miliarde euro; b) in fiecare din cel putin trei state membre, cifra de afaceri totala realizata de intreprinderile concentrate este superioara sumei de 100 milioane euro; c) in fiecare din cel putin trei state membre incluse in punctul precedent, cifra de afaceri totala realizata individual de cel putin doua intreprinderi concentrate este superioara sumei de 25 milioane euro; d) cifra de afaceri totala realizata individual, in cadrul Uniunii Europene, de cel putin doua din intreprinderile concentrate este superioara sumei de 100 milioane euro si fiecare intreprindere concentrata realizeaza mai mult de doua treimi din cifra de afaceri totala din Uniunea Europeana, in interiorul unui singur stat membru. Supravegherea operatiilor care ies din campul de aplicare al Comisiei revine autoritatilor nationale de concurenta. Acolo unde piata are dimensiuni nationale, regionale sau locale controlul operatiilor de concentrare ramane de competenta statelor membre.

Acest regulament aduce simplificarea procedurilor si cresterea transparentei pentru toate companiile care fuzioneaza. Intreprinderile au obligatia de a notifica la Comisie intentia lor de fuziune nu mai tarziu de o saptamana de la incheierea acordului (articolul 4(1) din regulament). Dupa notificare, operatia de concentrare este suspendata temporar si incepe derularea procedurii comunitare alcatuita din doua etape. In faza intai- procedura preliminara, cu o durata de maxim o luna de zile- Comisia analizeaza proiectul notificat. Daca in acest timp, pe baza informatiilor furnizate si a altor elemente suplimentare solicitate pentru completarea analizelor si a verificarilor intreprinse, Comisia considera ca operatia nu ridica probleme in termeni de compatibilitate cu Piata comuna, proiectul de fuziune primeste unda verde. In cazul in care companiilor nu le este aprobat proiectul, este demarata etapa a doua-procedura administrativa. Fiecare din intreprinderile in cauza, autoritatile nationale pentru concurenta si alte parti terte interesate (membrii din consiliul de administratie, personalul, consumatori, concurenti, ofertanti) sunt instiintate printr-o hotarare si invitate sa vina cu comentarii. La sfarsitul celor patru luni, perioada maxima cat poate dura cea de- a doua faza, decizia finala se va incadra intr-unul din cele trei cazuri: fuziunea este interzisa, este aprobata conditionat sau neconditionat.

Principiul concurentei guverneaza asupra activitatii tuturor intreprinderilor publice si private. Rolul fiecarui stat membru este de a acorda drepturi speciale intreprinderilor in cauza. Sarcina Comisiei este dificila, deoarece trebuie sa gaseasca punctul de echilibru intre restrangerea concurentei si asigurarea performatelor serviciilor de interes general. Introducerea articolului 90 si urmatoarele transforma sectiunea din Tratat intr- un 'cod al bunei conduite' pentru statele membre.

Acordarea ajutoarelor de stat reprezinta mecanisme de distorsionare a concurentei rezultate prin alocarea ineficienta a banilor publici si care sunt reglementate de articolul 93 din Tratatul de la Roma. La nivelul intreprinderilor, acordarea ajutoarelor publice conduce la un conflict de interese intre intreprinderile beneficiare, sprijinite financiar si restul de firme discriminate din punct de vedere concurential. La nivel comunitar, impactul negativ asupra comertului intra-comunitar pune in cauza functionarea Pietei Comune. Din aceste cauze, articolul 92 interzice acordarea oricarui ajutor public cu dimensiune protectionista care poate distorsiona sau ameninta ca distorsioneaza concurenta prin ridicarea de obstacole fizice, tehnice sau fiscale in derulara comertului intre statele membre.

Ajutoarele publice beneficiaza de o derogare de la paragraful 1 in temeiul 'testului de eficienta' sau al bilantului economic. Supracompensarea efectelor negative cu cele pozitive determina incadrarea in categoria ajutoarelor publice compatibile cu Piata Comuna. Ajutoarele publice sunt acceptate atunci cand contribuie la realizarea unor obiective comunitare precise: dezvoltarea regiunilor celor mai defavorizate pentru intarirea coeziunii economice si sociale (ajutoarele reprezentand investitii pentru dezvoltare economica regionala sau pentru crearea de locuri de munca), sustinerea unor proiecte de interes comunitar (protectia mediului inconjurator), ajutoare pentru atingerea unor obiective orizontale (ajutoare de cercetare- dezvoltare, ajutoare destinate intreprinderilor aflate in dificultate).

Un ajutor public nu poate fi acordat inainte de pronuntarea Comisiei, dupa cum apare in articolul 93. Acelasi articol prezinta intr- o mod sumar procedura de control al ajutoarelor publice alcatuita din doua etape. Procedura preliminara se diferentiaza dupa categoria de ajutor. La acest nivel este necesara distinctia intre ajutoarele existente si ajutoarele noi. Ajutoarele existente au fost deja analizate si au primit acordul Comisiei, dar controlul lor este permanent in vederea unei inregistrari stricte la nivel comunitar in functie de repartitia lor pe obiective si pe stat membru beneficiar. Ajutoarele existente au nevoie de o verificare continua a compatibilitatii lor ca urmare a modificarii conditiilor economice. Statele membre sunt antrenate in actiunea de reducere si eliminare a ajutoarelor publice existente. in conditiile unui consens general intre autoritatile statelor membre si Comisie, procedura ia sfarsit. in caz de divergente se trece la cea de- a doua etapa, procedura administrativa care este o faza mai complexa deoarece necesita propuneri si negocieri intre parti. Pentru ajutoarele noi, decizia este adoptata de Comisie intr- un termen de maximum doua luni. Daca un ajutor a fost acordat inainte de instiintarea Comisiei si fara a mai astepta decizia asupra efectului nociv pe care- 1 are in interiorul Pietei Comune, beneficiarul trebuie sa restituie suma primita, reprezentand ajutor de stat. Daca autoritatea comunitara nu aproba ajutorul public, statele membre sau intreprinderile pot face recurs la Curtea Europeana de Justitie sau pot accepta hotararea Comisiei. Instanta comunitara poate schimba decizia Comisiei. La fel, concurentii intreprinderii intrata in posesia ajutorului public pot face recurs la o decizia Comisiei.

La inceputul anilor '90, cadrul economic si politic din Europa si din lume incepe sa se modifice, iar aspectele pozitive ale concurentei incep sa prezinte unele limite in fata schimbarilor de cadru, asa incat autoritatile comunitare au simtit ca este momentul sa adapteze regulile de politica a concurentei iar mediul intern si extern pentru a imbunatati eficienta aplicarii lor, dar fara sa renunte la vechile principii si obiective incluse in Tratatul de la Roma.